Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999 - Nouvelle-Zélande (Ratification: 2001)

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La commission prend note du rapport du gouvernement. Elle prend également note des commentaires de Business New Zealand et de ceux du Conseil des syndicats de Nouvelle-Zélande (NZCTU) concernant l’application de la convention (nº 59) (révisée) de l’âge minimum (industrie), 1937, et de la réponse du gouvernement à ces commentaires.

Article 3 d) de la convention. Travaux dangereux. Age minimum d’admission à des travaux dangereux. La commission avait noté précédemment que, en vertu de l’article 54(d) du règlement de 1995 sur la santé et la sécurité dans l’emploi (HSE), les travaux dangereux sont interdits pour les enfants de moins de 15 ans mais ne le sont pas pour tous les enfants de moins de 18 ans, comme le veut l’article 3 d) de la convention. Elle avait également noté que, selon le NZCTU, en 2006, près de 300 enfants de moins de 15 ans ont consulté un médecin pour des lésions contractées au travail et qu’une indemnisation et une aide à la réadaptation consécutives à un accident du travail ont été accordées à un nombre d’enfants de 15 à 19 ans qui se situe entre 1 000 et 2 000. Le gouvernement avait déclaré à cet égard que, s’il partage les inquiétudes du NZCTU en ce qui concerne les lésions professionnelles – dans certains cas fatales – contractées par des enfants et des adolescents, il existe dans la loi des protections à cet égard pour les jeunes. Le gouvernement avait déclaré que ces protections d’ordre législatif garantissent d’une manière générale que les jeunes ne sont pas exposés à des travaux dangereux et que les employeurs ont l’obligation d’assurer un environnement de travail sûr et sain, en plus des responsabilités qui leur échoient en termes de formation et de contrôle. La commission avait également noté que, selon Business New Zealand, le cadre législatif en vigueur prévoit effectivement des âges minimums pour l’accès au travail, notamment dans la mesure où ces textes sont lus conjointement avec l’obligation faite à tout employeur d’assurer aux salariés quel que soit leur âge un environnement de travail sûr et sain.

Toutefois, la commission avait noté que, d’après une étude du Département du travail intitulé «Enfants scolarisés ayant un emploi rémunéré – Un résumé des résultats de recherche» de septembre 2010 (rapport du DT de 2010), les employeurs n’assurent pas de manière efficace, comme le voudrait la loi sur la santé et la sécurité dans l’emploi, la mise en garde des scolaires contre les risques ni l’information de ces scolaires sur leurs droits sur le lieu de travail. Ce rapport cite une étude d’après laquelle un tiers des élèves du niveau secondaire déclaraient que leurs employeurs ne leur avaient donné aucune information concernant les risques sur le lieu de travail. Le rapport du DT de 2010 indique en outre que des carences concernant la formation et la supervision des enfants sur les lieux de travail sont souvent signalées, que les lésions corporelles sur les lieux de travail sont courantes et parfois graves, un scolaire sur six en régime de travail à temps partiel ayant subi de telles lésions au travail au cours de l’année écoulée. Toujours d’après ce rapport, les enfants de 15 à 16 ans sont plus exposés aux lésions corporelles que ceux de 13 à 14 ans et d’ailleurs, 20 pour cent des enfants de 16 ans en ont subies. La commission avait noté par ailleurs que, dans ses observations finales du 11 avril 2011, le Comité des droits de l’enfant s’était déclaré préoccupé de constater que des enfants de 15 à 18 ans sont autorisés à travailler sur des lieux de travail dangereux (CRC/C/NZL/CO/3-4, paragr. 41).

La commission note que Business New Zealand déclare que, dans le contexte néo-zélandais, il est obligatoire d’éliminer, d’isoler ou de réduire à leur minimum, selon ce qui est approprié, les risques au travail. Business New Zealand déclare que les employeurs sont tenus d’assurer la formation et la supervision de toute personne engagée dans une activité pouvant être considérée comme dangereuse et de fournir des vêtements et des équipements de protection, quel que soit l’âge de l’intéressé, des interdictions spécifiques s’appliquant néanmoins en ce qui concerne les adolescents de moins de 16 ans. Business New Zealand déclare enfin que, en Nouvelle-Zélande, il n’est admis ni encouragé de confier à un enfant un travail qui présente une difficulté ou un danger excessif pour lui.

La commission note que le NZCTU déclare, dans ses commentaires concernant l’application de la convention no 59, qu’en Nouvelle-Zélande on accorde très peu d’attention à la nature du travail effectué par des enfants ou des adolescents avant ou après l’école, pendant le week-end ou pendant les vacances scolaires, et qu’il n’existe pas de dispositions qui protégeraient directement les enfants et les adolescents contre leur exploitation et contre leur exposition à des pratiques ou à des lieux de travail dangereux. Le NZCTU déclare que si le gouvernement donne, sur le site Web du Département du travail, quelques informations sur les droits des jeunes travailleurs, c’est au bon vouloir de ces jeunes ou de leurs parents qu’est laissé le soin d’en tenir compte. Le NZCTU signale que les statistiques des accidents du travail montrent que deux jeunes de 17 ans étaient employés dans des mines en 2010 et que l’un des travailleurs tués dans une catastrophe minière en 2010 était justement un jeune de 17 ans. Le NZCTU cite une étude montrant qu’un quart des scolaires travaillant dans des activités manufacturières ont eu un accident du travail. En outre, le NZCTU déclare que, d’après les informations provenant de la Caisse de compensation des accidents du travail, le nombre de lésions corporelles déclarées pour des enfants de 10 à 14 ans dans l’industrie était de 77 en 2008-09, 72 en 2009-10 et 58 en 2010-11. Pour la classe d’âge des 15 à 19 ans, ce nombre était de 4 373 en 2008 09, 2 784 en 2009 10 et 2 548 en 2010-11. Le NZCTU mentionne cependant que les demandes de prise en charge correspondantes ne sont qu’un piètre indice et que les études menées ont révélé que des jeunes étaient dissuadés par leurs employeurs de déclarer les lésions subies par suite d’accidents du travail.

La commission note que le gouvernement déclare, dans sa réponse aux commentaires du NZCTU, que le ministère du Travail a adopté, dans le cadre d’un plan d’action national publié en mars 2011, une approche stratégique visant à faire baisser le nombre des accidents du travail, notamment des accidents mortels, qui met particulièrement l’accent sur cinq secteurs présentant les risques les plus élevés en termes de pathologies, lésions corporelles ou décès. Le gouvernement indique qu’un plan triennal d’action par secteur a été mis en place pour chacun de ces secteurs. Avec le plan d’action pour le secteur manufacturier, une priorité concerne les groupes à risque, qui incluent les jeunes (de 15 à 24 ans), identifiés comme nécessitant un effort particulier sur les plans de la formation et de la supervision. Le plan prévoit d’assurer une formation efficace et de promouvoir des pratiques de travail sûres auprès des jeunes, au moyen de programmes ciblés. Le gouvernement déclare qu’à sa connaissance il n’existe pas de problème qui tiendrait à l’ignorance du cadre réglementaire en vigueur et il considère que la législation actuelle est suffisante. C’est pourquoi son action sera centrée sur l’amélioration de la formation et la sensibilisation aux questions de sécurité, et non sur un problème de non-respect de la réglementation. A cet égard, le gouvernement déclare qu’il considère que la politique qu’il poursuit et le cadre législatif existant prévoient des valeurs seuils en termes d’âge d’admission au travail qui sont assez efficaces pour garantir que les enfants ne puissent être engagés qu’à un travail sûr en ce qui les concerne. Il déclare que, si les restrictions légales spécifiques s’appliquant à certains types de travail ne concernent que les enfants de moins de 15 ans, ceux de 16 à 18 ans sont protégés par les prescriptions générales de la législation relative à la santé et à la sécurité sur le lieu de travail, lesquelles assurent la protection de tous les travailleurs, quel que soit leur âge. Le gouvernement déclare également qu’il considère que les conditions prévues au paragraphe 4 de la recommandation (nº 190) sur les pires formes de travail des enfants, 1999, se trouvent satisfaites à travers l’obligation générale faite à l’employeur, d’une part, de garantir un environnement de travail sûr et de prévenir l’exposition aux risques et, d’autre part, de veiller à ce que les salariés bénéficient d’une formation et d’une expérience suffisantes pour que le travail auquel ils sont affectés ne risque pas de leur causer un préjudice.

La commission prend note cependant des informations contenues dans le rapport du gouvernement en ce qui concerne le nombre des demandes de prise en charge consécutives à des accidents du travail subis par des personnes de 18 ans et moins, observant que ces chiffres augmentent considérablement en fonction de l’âge de ces enfants: pour les enfants de 16 ans, 724 demandes de prise en charge de plus que pour les enfants de 15 ans et, pour les enfants de 17 ans, 1 347 demandes de prise en charge de plus que pour les enfants de 16 ans. En outre, le gouvernement déclare que le rapport du DT de 2010 relatif aux enfants scolarisés néo-zélandais qui ont un emploi rémunéré fait la synthèse de l’état actuel des connaissances sur les risques auxquels les enfants sont exposés dans l’emploi. La commission rappelle à cet égard que le rapport du DT de 2010 signale que les protections prévues par la législation actuelle, qui reposent sur l’employeur pour ce qui est de la protection des enfants de moins de 18 ans contre les risques sur le lieu de travail, ne semblent pas, dans la pratique, protéger pleinement et efficacement les enfants contre le travail dangereux.

La commission se doit d’exprimer à nouveau sa profonde préoccupation de voir que des enfants de 15 à 18 ans sont autorisés, en droit et en pratique, à effectuer des types de travail qui sont clairement dangereux, comme l’a reconnu précédemment le gouvernement et comme le confirme la recherche effectuée par le Département du travail. La commission doit donc insister sur le fait que, en vertu de l’article 3 d), les travaux qui, par leur nature ou les conditions dans lesquelles ils s’exercent, sont susceptibles de nuire à la santé, à la sécurité ou à la moralité des enfants de moins de 18 ans constituent l’une des pires formes de travail des enfants et que, en vertu de l’article 1 de la convention, les Etats Membres doivent prendre des mesures immédiates et efficaces pour assurer l’interdiction et l’élimination des pires formes de travail des enfants, et ce de toute urgence. La commission rappelle également que le paragraphe 4 de la recommandation nº 190 envisage la possibilité d’autoriser l’emploi ou le travail à partir de l’âge de 16 ans, pour autant que la santé et la sécurité de ces enfants soient protégées et qu’ils aient reçu un enseignement particulier ou une formation professionnelle adaptés à la branche d’activité dans laquelle ils seront occupés. La commission prie instamment le gouvernement de prendre des mesures immédiates et efficaces pour se conformer à l’article 1 de la convention, lu conjointement avec l’article 3 d), en interdisant que des enfants de moins de 18 ans n’effectuent des travaux à risques ou des travaux dangereux. Cependant, dans le cas où des travaux de cette nature sont effectués par des adolescents âgés de 16 à 18 ans, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que ces travaux ne s’effectuent que dans les conditions strictes établies au paragraphe 4 de la recommandation no 190, à savoir que la santé et la sécurité de ces jeunes soient protégées et qu’ils reçoivent un enseignement particulier ou une formation professionnelle adaptés à cette activité. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès accomplis à cet égard dans son prochain rapport.

Article 4, paragraphes 1 et 3. Examen périodique des types d’activités dangereuses devant être interdites aux personnes de moins de 18 ans. La commission avait pris note des indications du gouvernement selon lesquelles les personnes de moins de 18 ans ne sont pas admises à travailler dans les zones à accès restreint des établissements autorisés à vendre des boissons alcoolisées telles que les bars, les restaurants et les discothèques. Elle avait noté cependant que, selon les déclarations du gouvernement, conformément aux articles 54 à 58 du règlement HSE, seuls les jeunes de moins de 15 ans ne sont pas autorisés à travailler dans certains secteurs considérés comme très dangereux, tels que le bâtiment, l’exploitation forestière, la fabrication et l’emballage de produits, la conduite de machines, la manutention de charges lourdes et d’autres tâches potentiellement nocives pour la santé, le travail de nuit et la conduite ou la présence à bord d’un tracteur ou d’un véhicule routier lourd. La commission avait également pris note des informations contenues dans le rapport du gouvernement selon lesquelles, d’après les études menées, dans le secteur agricole, les enfants entrent pour une part importante dans les accidents du travail avec près d’un cinquième du total des accidents qui frappent des enfants de 15 ans ou moins. Le gouvernement avait indiqué que la majorité des accidents mortels d’enfants surviennent dans le secteur agricole, plus précisément lorsque des enfants de 10 à 14 ans conduisent des véhicules pour déplacer du bétail, et que ce problème était abordé dans une campagne sur la sécurité. La commission avait également noté que, d’après le rapport du DT de 2010, c’est dans le bâtiment, dans l’agriculture et dans l’hôtellerie-restauration que les jeunes travailleurs sont le plus exposés à des risques. Ce même rapport identifiait certains types de travail comme étant les plus dangereux pour les jeunes: le travail dans le commerce (y compris les stations d’essence et supermarchés) et dans les restaurants ainsi que dans la vente d’aliments prêts à la consommation. C’est dans ces secteurs d’activité que les accidents du travail sont les plus fréquents puisque c’est là que surviennent 60 pour cent des accidents frappant des enfants scolarisés ayant un emploi régulier à mi-temps. Notant que ce rapport du DT de 2010 identifie les secteurs présentant le plus de risques pour les jeunes travailleurs (bâtiment, agriculture et hôtellerie-restauration) ainsi que les types d’activité qui comportent le plus de risques, la commission avait rappelé que, conformément à l’article 4, paragraphes 1 et 3, de la convention, les types de travail qui, par leur nature ou les conditions dans lesquelles ils s’exercent, sont susceptibles de nuire à la santé, à la sécurité ou à la moralité des enfants doivent être déterminés par la législation nationale, et que cette liste doit être périodiquement réexaminée et, au besoin, révisée, en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées.

La commission note que le gouvernement déclare qu’aucun amendement à la réglementation n’est envisagé actuellement et que tout changement qui serait proposé donnerait lieu à des consultations approfondies auprès d’un vaste éventail de parties prenantes, dont les organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission prie le gouvernement de continuer de donner des informations sur toutes mesures prises ou envisagées en vue de revoir périodiquement la liste des types de travail reconnus comme dangereux, conformément à ce que prévoit l’article 4, paragraphe 3, de la convention, notamment sur les mesures qui tendraient à réglementer les types de travail identifiés comme dangereux dans le rapport du DT de 2010 – bâtiment, agriculture et hôtellerie-restauration.

Article 5 et Points IV et V du formulaire de rapport. Mécanismes de surveillance et application de la convention dans la pratique. La commission avait noté précédemment que, d’après les déclarations du gouvernement, le Département du travail continuait d’enquêter sur les pratiques selon lesquelles des personnes de 16 à 18 ans sont engagées à des travaux dangereux. Elle avait cependant noté que, selon les déclarations du gouvernement, les dispositions de la loi et des règlements d’application HSE interdisant d’employer un jeune de moins de 15 ans à des travaux dangereux n’ont donné lieu à aucune poursuite en justice, même s’il était signalé dans le rapport du DT de 2010 que 17 pour cent des étudiants de moins de 15 ans ayant un travail à temps partiel avaient déclaré des lésions – parfois graves – contractées dans ce cadre au cours de l’année précédente. La commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur le résultat des enquêtes menées par le Département du travail sur les pratiques dans le cadre desquelles des jeunes de 15 à 18 ans sont engagés à des travaux dangereux.

Le gouvernement déclare que l’on ne dispose pas d’informations à cet égard car la collecte de données tenant compte de l’âge n’est pas considérée comme une méthode suffisamment exhaustive pour tirer des conclusions valables. La commission prend note cependant des informations contenues dans le rapport du gouvernement concernant le nombre des demandes de prise en charge afférant à des lésions contractées dans le cadre du travail pour l’année 2009 (données les plus récentes). Elle note ainsi que, sur 7 391 demandes de cette nature faites par des personnes de 18 ans ou moins en 2009, 2 339 étaient faites par des enfants de 17 ans et 992 par des enfants de 16 ans. Le gouvernement déclare en outre que d’autres recherches sont en cours dans le cadre du projet Jeunesse 2000. Ainsi, une enquête sur la santé et le bien-être des étudiants du secondaire est menée actuellement dans une centaine d’établissements scolaires du pays (pour faire suite à des enquêtes similaires menées en 2001 et 2007). Le gouvernement ajoute que cette enquête procurera des données actualisées sur les types de travail rémunéré effectués par les enfants d’âge scolaire et qu’elle comportera des questions nouvelles visant à mieux connaître leurs conditions de travail et leur incidence en termes de santé et de sécurité. Notant le nombre considérable de lésions corporelles consécutives à un accident du travail déclarées par des personnes de moins de 18 ans, la commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur les enquêtes menées sur ces accidents, les infractions relevées, les poursuites exercées et les sanctions appliquées. Elle le prie également de fournir des informations sur l’enquête menée dans le cadre du projet Jeunesse 2000 sur le travail effectué par les jeunes de moins de 18 ans, notamment sur leurs conditions de travail et l’incidence de celles-ci sur leur santé et leur sécurité. Dans toute la mesure du possible, ces données devraient être ventilées par âge et par sexe.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.