Observation (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 - Grèce (Ratification: 1955)

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Suivi donné aux conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 103e session, mai-juin 2014)

La commission note les informations fournies par le gouvernement dans son rapport ainsi que la discussion relative à l’application de la convention qui a eu lieu au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail en mai-juin 2014 (103e session).

Dans sa précédente observation, la commission a exprimé sa préoccupation devant le fait que la consolidation budgétaire prévue dans le cadre du Protocole d’accord conclu avec la «Troïka» (c’est-à-dire la Commission européenne, la Banque centrale européenne et le Fonds monétaire international (FMI)) dans des conditions de chômage de masse, de non-paiement des impôts et des cotisations de sécurité sociale et l’énorme déficit de la caisse de sécurité sociale principale du pays, IKA, compromettent la viabilité financière du système national de sécurité sociale et sa capacité à maintenir la population dans «des conditions de vie saines et convenables» (article 67 c) de la convention) au-dessus du seuil de pauvreté. La commission avait dès lors instamment prié le gouvernement d’évaluer minutieusement l’impact global des politiques d’ajustement économique sur la viabilité du système de sécurité sociale et sur la hausse de la pauvreté, en particulier la pauvreté des enfants, et fait un certain nombre de recommandations concrètes au gouvernement à cet égard. La Commission de l’application des normes a, pour sa part, rappelé que le principe de la responsabilité générale de l’Etat quant à la pérennité du financement et de la gestion de son système de protection sociale, énoncé aux articles 71 et 72 de la convention, impose au gouvernement de doter le système de sécurité sociale d’une architecture financière et institutionnelle solide et de «prendre toutes les mesures nécessaires en vue d’atteindre ce but», à savoir, en particulier, maintenir l’équilibre financier du système, assurer la perception des cotisations et impôts en tenant compte de la situation économique du pays et des catégories de personnes protégées, réaliser les études actuarielles et financières nécessaires pour évaluer l’impact de tout changement dans les prestations, les impôts ou les cotisations, assurer le versement des prestations garanties par la convention et empêcher que les personnes de faibles ressources n’aient à supporter une charge trop lourde. La commission examine ci-après la situation à la lumière desdites recommandations et des principes établis par la convention.

Préserver la viabilité du système de sécurité sociale. La Commission de l’application des normes a noté la déclaration du gouvernement selon laquelle les temps sont très difficiles et que le gouvernement a été appelé de manière répétée à maintenir un juste équilibre entre le niveau de protection sociale garanti par la convention no 102 et le respect des engagements pris dans le cadre du mémorandum d’accord conclu avec la «Troïka» et une restructuration drastique du cadre institutionnel du système grec de sécurité sociale. Dans son rapport au titre de la convention, le gouvernement indique que la politique économique principale qui est toujours appliquée dans le domaine du programme d’ajustement de l’économie grecque est basée sur deux ajustements budgétaires visant à éliminer le déficit budgétaire primaire et la dévaluation interne, afin de récupérer la perte de la compétitivité de l’économie. Ces efforts visant à remédier aux déséquilibres macroéconomiques ont eu un impact social significatif, dont le résultat est une profonde récession et l’augmentation significative du chômage et de la pauvreté. L’impact de la contraction budgétaire est pire que prévu, un fait reconnu par le FMI lui-même, indiquant avoir utilisé des «multiplicateurs incorrects» dans les projections de l’impact des mesures mises en œuvre.

La commission note que le gouvernement a utilisé un langage sans ambiguïté pour reconnaître le fait que sa principale politique économique, poursuivie selon les conseils du FMI, a engendré un impact social significatif, aboutissant à une augmentation significative du chômage et de la pauvreté. La commission, avec les organes de contrôle du Code européen de sécurité sociale (CESS) ainsi que les organes de contrôle des droits de l’homme au niveau des Nations Unies et de l’Union européenne, a identifié un besoin pressant d’évaluer l’impact social des programmes d’ajustement économique en Europe. La commission espère que le gouvernement prendra des mesures appropriées afin de corriger les «multiplicateurs» de sa politique économique afin de réduire d’une manière significative le chômage et la pauvreté.

A cet égard, la commission se félicite de noter que, dans l’environnement économique actuel, le gouvernement considère qu’il est absolument nécessaire que le système de sécurité sociale demeure pérenne et que l’Etat s’acquitte de ses obligations envers ses citoyens et de ses obligations internationales. Ainsi, le rapport indique que la Grèce, ayant comme objectif principal la viabilité du système, et en conformité avec les termes du protocole, a décidé d’élaborer et d’appliquer les mesures politiques nécessaires visant à la rationalisation et à la viabilité du système. Le rapport mentionne spécifiquement les mesures visant à la réduction des pensions élevées et à éviter les abus liés aux prestations sociales en utilisant des systèmes informatisés. Des réductions progressives sont imposées sur les pensions de plus de 1 000 euros pour que les charges soient réparties en fonction du revenu des retraités et que les sommes résultant de ces réductions constituent des revenus supplémentaires pour les organismes de sécurité sociale. Les systèmes informatisés (Ergani, Ariadne, Ilios, Atlas) préservent la viabilité et la pérennité à long terme du système d’assurance en établissant un Registre national d’assurance permettant la vérification croisée des données, en réduisant le travail non déclaré et non assuré, en contrôlant les paiements et en prévenant les abus. Le Centre de collecte des cotisations de sécurité sociale (KEAO) a établi un mécanisme unifié chargé de la collecte des dettes et arriérés de cotisations et marque la première étape vers une réforme d’ensemble visant à l’intégration complète des organismes de sécurité sociale au sein de l’administration fiscale. Le but du Fonds pour la solidarité entre les générations (AKAGE) est la création de réserves pour financer les branches des pensions des institutions de sécurité sociale qui resteront «verrouillées» jusqu’en 2019. Ses ressources proviendront de la privatisation future des entreprises et des organismes publics (10 pour cent) et des revenus annuels de TVA (4 pour cent).

La commission souhaite reconnaître les efforts significatifs réalisés par le gouvernement pour favoriser l’organisation d’un système de sécurité sociale viable à travers, inter alia, l’informatisation, l’élimination des fraudes et du travail non déclaré, une surveillance actuarielle rigoureuse et une administration efficace, voire même à travers la réduction des retraites élevées afin de préserver les retraites plus basses au nom de la solidarité. Cependant, la commission continue de douter que ces seules mesures pourront être suffisantes pour préserver la viabilité du système de sécurité sociale dans la situation économique actuelle du pays. Elle note que, bien que les indicateurs macroéconomiques indiquent que l’économie grecque pourrait s’être stabilisée, la politique de dévaluation interne menée par le gouvernement a non seulement entraîné la chute des salaires horaires réels en Grèce de 25 pour cent en quatre ans, comme l’a révélé l’étude de l’OCDE de 2014 intitulée «Perspectives de l’emploi», mais également une dévaluation encore plus importante des obligations des travailleurs et des entreprises en matière de sécurité sociale résultant desdits salaires. En ce qui concerne les travailleurs, quelque 1,1 million d’entre eux subissent des arriérés de salaires, allant de trois à douze mois, et deviennent «invisibles» pour le système de sécurité sociale aux fins des cotisations et des prestations, au risque de perdre l’accès aux soins de santé. Le rapport de l’Institut du travail de la Confédération générale grecque du travail (INE-GSEE), paru en septembre 2014, a calculé que les revenus du travail des employés et des indépendants, qui constituent la base de cotisation de la sécurité sociale, ont été réduits de 41 milliards d’euros en prix courants au cours de la période 2010-2013. En ce qui concerne les entreprises, les dettes et les arriérés dans le paiement des contributions et impôts liés à la sécurité sociale par les petites entreprises de moins de 50 salariés, qui représentent 99,6 pour cent des entreprises grecques, continuent de croître alors que plus d’un tiers d’entre elles ont déclaré leur incapacité à répondre à leurs obligations fiscales et à leurs obligations en matière de sécurité sociale en 2014. Les dettes et arriérés des entreprises en la matière sont identifiés par de nombreux économistes comme le principal problème entravant la reprise économique. Plus généralement, la Chambre de commerce et d’industrie d’Athènes a rapporté en septembre 2014 que plus de 50 pour cent des citoyens sont dans l’incapacité de remplir leurs obligations envers les autorités fiscales et les fonds d’assurance sociale. La suppression de plusieurs impôts priverait, en outre, le système de sécurité sociale de 1,7 milliard d’euros. La dévaluation interne de la sécurité sociale est amplifiée d’autant plus par l’augmentation du chômage et la contraction du nombre de personnes assurées. Bien que seulement un chômeur sur dix perçoive des prestations de chômage, la pérennité du système est remise en cause étant donné que le nombre de chômeurs rapporté par ELSTAT en mai 2014 ayant cessé de contribuer au système de sécurité sociale s’élevait à 1 309 213 personnes. Le rapport du gouvernement confirme la contraction du nombre de personnes assurées cotisant au système, ainsi que du nombre de personnes recevant diverses prestations de la part de celui-ci. La préoccupation sérieuse concernant le possible effondrement du système de sécurité sociale en Grèce, exprimée dans l’observation précédente de la commission, demeure pleinement justifiée et ses recommandations restent d’actualité. En ce qui concerne la recommandation relative à l’exigence principale de la convention (article 71, paragraphe 3) selon laquelle la viabilité d’un système de sécurité sociale doit être évaluée périodiquement sur la base des études actuaires nécessaires et des calculs concernant l’équilibre financier, la commission note que la seconde étude actuarielle du système par l’Autorité nationale actuaire était due en 2014 et que des rapports sur la viabilité des caisses d’assurances sociales devaient avoir été finalisés pour la fin du mois d’octobre 2014. La commission prie le gouvernement de résumer les conclusions de cette étude dans son prochain rapport sur la convention, jointes avec les plans des réformes du système de plus grande envergure mentionnés dans le rapport, que ce soit à travers l’intégration complète des organisations de sécurité sociale dans l’administration fiscale, la fusion de tous les différents fonds de pension en un seul, ou l’étendue du programme du revenu minimum garanti à l’ensemble du pays pour devenir le pilier du nouveau système de protection sociale en Grèce. La commission comprend que la future architecture du système de sécurité sociale grec dépend des conclusions de l’étude actuarielle ci-dessus «conformément aux termes du Protocole», comme stipulé dans les rapports du gouvernement. La commission espère qu’en réformant le système de sécurité sociale le gouvernement donnera effet aux principes de base relatifs à l’organisation et au financement de la sécurité sociale, tels qu’établis par la convention et le CESS, et que l’expérience internationale a constamment désignés comme les mieux à même de fournir les meilleures garanties pour la construction de systèmes pérennes. La commission souhaite rappeler à cet égard que, consciente des défis financiers et de gestion sans précédent qu’implique la conduite du système de protection sociale grec dans cette période de crise, la Commission de l’application des normes de la Conférence a prié le Bureau de donner au gouvernement des orientations sur la réforme de son système de protection sociale dans la ligne de celles figurant dans la Déclaration d’Oslo adoptée par la neuvième Réunion régionale européenne de l’OIT. La commission espère que le gouvernement gardera à l’esprit la possibilité de solliciter les services du Bureau, le cas échéant. La Commission de l’application des normes a observé que la contraction du système de protection sociale en termes de couverture et de prestations a affecté toutes les branches de la sécurité sociale et s’est traduite, dans certains cas, par un abaissement du niveau général de protection en deçà des niveaux énoncés aux articles 65 à 67 de la convention. Rappelant que ladite commission a invité le gouvernement à continuer de surveiller le fonctionnement du système de protection sociale, la commission espère que l’introduction de systèmes informatiques permettra au gouvernement de présenter dans son prochain rapport des informations statistiques détaillées sur la base des indicateurs de performance du système, pour la période 2010-2014, démontrant en particulier, pour chaque partie acceptée de la convention, les changements dans le nombre de personnes assurées par les principaux organismes de sécurité sociale, le total des montants des cotisations collectées et des prestations versées, les dettes et les déficits cumulés des fonds de sécurité sociale.

Par ailleurs, la commission note, d’après les déclarations publiques du ministre du Travail, de la Sécurité sociale et du Bien-être en octobre 2014, que le ministère est engagé dans un effort de simplification de la législation de sécurité sociale qui représente «une mosaïque complète des régimes spéciaux et de lacunes» comprenant 5 436 lois différentes, quelque 2 600 décisions de justice et 26 directives européennes ou internationales et qui s’étend sur près de 39 000 pages. Selon le ministre, le processus de simplification devrait prendre onze mois, mais finalement le pays disposerait d’un système de sécurité sociale «construit sur des bases saines et solides». La commission se félicite de l’effort du gouvernement pour rendre la législation de sécurité sociale plus facile à gérer, ce qui est une condition préalable indispensable à l’exercice de sa responsabilité générale pour la bonne administration du système de sécurité sociale en vertu de l’article 72, paragraphe 2, de la convention. La commission espère que les obligations internationales de la Grèce en vertu de la convention et du CESS figureront en bonne place dans le cadre de cet exercice et souhaiterait que le gouvernement indique les progrès réalisés dans son prochain rapport, y compris la forme et la structure qui seront données au corpus redéfini de la législation grecque de sécurité sociale.

Sécurité sociale et réduction de la pauvreté. En ce qui concerne la réduction de la pauvreté, la commission note que le gouvernement est bien conscient des conséquences sociales associées à l’augmentation de la pauvreté en Grèce et s’efforce de concevoir et appliquer des politiques «dans les limites permises par la mise en œuvre du programme d’ajustement économique» visant à la prévention et à l’inversion de la pauvreté permettant dans une certaine mesure de rétablir l’équilibre social et de venir en aide aux groupes de population les plus vulnérables. Parmi ces mesures, le rapport mentionne le versement d’un dividende social à 564 535 bénéficiaires; des services pour fournir des logements, de la nourriture et un soutien social pour les sans-abri; l’exonération de réductions mensuelles pour les personnes qui reçoivent de faibles pensions de retraite; des réductions d’impôts pour les personnes à faible revenu et des catégories spécifiques de personnes souffrant de handicap, des exonérations fiscales pour certaines catégories de salaires, pensions et indemnités; la création du revenu minimum garanti pour les personnes et les familles vivant dans des conditions d’extrême pauvreté et d’autres catégories de mesures, qui ont été mentionnées par la commission antérieurement. La commission a également noté précédemment que le ministère du Travail, de la Sécurité sociale et du Bien-être a mis en place trois objectifs intégrés dans le Programme national de réforme 2011-2014 concernant la réduction du nombre d’adultes et d’enfants en situation de risque de pauvreté et le développement d’un «filet de sécurité sociale» contre l’exclusion sociale.

La commission note que, devant la Commission de l’application des normes, le gouvernement a reconnu que l’efficacité et l’ampleur de ces efforts sont limitées par l’impact de la crise et des restrictions budgétaires résultant de la mise en œuvre du programme d’ajustement économique. La commission note cependant que, depuis le début de la crise financière, les derniers rapports sur l’application de la convention et du CESS sont les premiers qui ne se réfèrent pas à de nouvelles coupes et réductions dans les prestations sociales. La commission note que, même si le gouvernement ne paraît pas soutenir la proposition de la «Troïka» de réformer une seconde fois le système des retraites impliquant une nouvelle augmentation de l’âge de la retraite et la réduction des pensions versées par les caisses d’assurance primaires, celui-ci a adopté une nouvelle méthode de calcul des pensions primaires des personnes qui prendront leur retraite à partir de 2015 ainsi que la dénommée clause du «déficit zéro» pour les fonds de retraite complémentaire, ce qui signifie que, à partir de 2015, les paiements forfaitaires ainsi que les pensions complémentaires seront ajustés (réduits) en fonction de la situation financière de chacun des fonds d’assurance. En outre, la commission note, selon les informations rendues publiques par le ministère, que 393 rapports annuels concernant 93 fonds d’assurance sociale seront examinés d’ici à novembre 2015 et donneront une image claire de l’état général des fonds. La commission croit donc comprendre que, en instaurant la clause du «déficit zéro», le gouvernement n’avait pas encore une image claire des réductions que cette clause imposerait aux pensions complémentaires versées par différents fonds d’assurance, dont beaucoup sont connus pour avoir des difficultés financières graves. La commission se réfère à cet égard aux critères fixés à l’article 71, paragraphe 3, de la convention dans le cadre de l’exercice par l’Etat de sa responsabilité générale pour le service des prestations et espère que le ministère a dûment effectué les études actuarielles nécessaires concernant les moyens disponibles pour atteindre l’équilibre financier des fonds et pleinement évalué l’impact social de la clause du «déficit zéro» sur la population assurée en conformité avec les meilleures pratiques de l’UE. La commission note à cet égard, en vertu des déclarations faites durant la discussion du cas de la Grèce lors de la Conférence internationale du Travail de 2014, que la clause du «déficit zéro» censée prendre effet à partir du 1er juillet 2014 affectera quelque 4 millions de personnes, en réduisant leurs pensions complémentaires de 25 pour cent. La commission demande donc au gouvernement de préciser l’ampleur des nouvelles réductions des montants des pensions primaires et complémentaires qui résulteraient des mesures mentionnées ci-dessus, ainsi que le résultat de ses négociations avec la «Troïka» sur la seconde réforme des retraites.

La commission regrette que la nouvelle vague de réductions significatives des retraites risque de rendre caduque une grande partie des efforts annoncés par le gouvernement pour réduire la pauvreté. Dans ce contexte, la commission observe que la situation de la pauvreté dans le pays ne s’est pas améliorée malgré le fait que le seuil de risque de pauvreté a chuté au cours des trois dernières années de plus de 2 000 euros. Il y a une augmentation marquée des indicateurs de pauvreté des enfants et de privation matérielle sévère. La commission regrette que le rapport ne contienne aucune donnée ou indicateur sur le suivi de la pauvreté entre les différentes catégories de la population et des ménages, ce qui permettrait d’évaluer et de démontrer l’efficacité des transferts sociaux et des autres mesures détaillées par le gouvernement. De même, il n’y a aucune indication dans le rapport du gouvernement sur l’importance d’établir un revenu minimum et d’autres prestations par référence au niveau de subsistance physique déterminé en fonction des besoins de base et du panier de consommation minimum. La commission note à cet égard que la nouvelle prestation de chômage de longue durée pour les personnes qui ont déjà épuisé leur droit à la prestation de chômage, de même que les prestations de maternité versées aux travailleuses indépendantes assurées par l’ETAA, est d’un montant de 200 euros, ce qui est bien en dessous du seuil de risque de pauvreté établi par EUROSTAT à 40 pour cent du revenu équivalent médian (soit 279 euros en 2013). La commission demande au gouvernement d’indiquer les critères qui ont été utilisés pour calculer les montants de ces nouvelles prestations ainsi que les prestations prévues par le nouveau programme de revenu minimum garanti qui, selon le rapport, vise à devenir le pilier de la nouvelle stratégie en matière de protection sociale pour le pays tout entier. Prière de fournir des informations et des statistiques concernant l’évolution de la pauvreté dans le pays entre les différentes catégories de la population et des ménages et expliquer les progrès réalisés pour atteindre les objectifs nationaux de lutte contre la pauvreté, en spécifiant le rôle alloué à cet égard aux prestations de sécurité sociale.

Enfin, la commission note que, bien que le rapport démontre une attitude positive à l’égard des recommandations formulées par la commission, aucune action concrète n’est mentionnée en ce qui concerne leur réalisation dans la pratique, que ce soit au niveau national ou au niveau de l’Union européenne, et qu’aucune évaluation ex ante ou ex post de l’impact social des mesures d’austérité n’a été effectuée. La commission note que le rapport réitère que l’espace budgétaire réservé pour l’application de la convention et du CESS et les mesures de lutte contre la pauvreté en Grèce sont strictement définis par les limites permises par la mise en œuvre du programme d’ajustement économique et les engagements pris par le gouvernement selon le Protocole d’accord signé avec la «Troïka». La commission prie néanmoins instamment le gouvernement de fournir des réponses circonstanciées en ce qui concerne les déclarations suivantes faites dans son rapport: 1) le gouvernement a mis et mettra la question de la prévention de la pauvreté à l’ordre du jour de ses réunions avec les parties au mécanisme de soutien international pour la Grèce; 2) l’Autorité actuarielle nationale sera en mesure de déterminer l’impact social de la réduction des prestations de sécurité sociale; et 3) les mesures prises pour prévenir la pauvreté seront analysées afin de trouver les scénarios les plus rapides pour inverser certaines mesures d’austérité et les coupes disproportionnées dans les prestations.

Partie II (Soins médicaux). Selon le rapport, pour la période 2010-11, le nombre d’assurés bénéficiant d’une assurance médicale a diminué de plus de 400 000 personnes mais, depuis 2012, le fournisseur de services de santé compétent (EOPYY) n’a mis aucune information à disposition quant à l’évolution de la couverture qui puisse être incluse dans le rapport. Rappelant que le rapport déclare que le Registre national des bénéficiaires de soins de santé est établi et mis à jour en temps réel, la commission prie le gouvernement de fournir les statistiques mises à jour quant au nombre de personnes assurées en vertu de la Partie II de la convention. La commission demeure préoccupée par les déclarations faites pendant la discussion du cas de la Grèce à la Conférence internationale du Travail en 2014 selon lesquelles la réduction drastique des dépenses de santé publique a mené à des délais d’attente plus longs, des frais de prise en charge plus élevés, au copaiement et à la fermeture d’hôpitaux et de centres de santé, ainsi qu’à une exclusion des citoyens pauvres et des groupes marginalisés du système de santé. Les personnes au chômage depuis une période supérieure à un an perdent leur couverture santé. Le système de sécurité sociale devait au principal fournisseur de services de santé 421,4 millions d’euros de cotisations, qu’il avait collectées mais n’avait pas distribuées. En conséquence, un nombre croissant de personnes vivant en Grèce sont soit dépourvues de toute protection, soit manquent d’une protection de santé adéquate, dont la qualité s’est dégradée. A la lumière de ces informations, la commission souhaiterait que le gouvernement inclue dans son prochain rapport des informations détaillées quant à l’application de tous les articles de la Partie II de la convention, en droit comme dans la pratique, accompagnées de données statistiques expliquant la situation financière du système national de santé et ses performances en termes de maintien, de restauration et d’amélioration de la santé des personnes protégées.

Partie XI (Calcul des paiements périodiques), articles 65 et 66. Détermination du salaire de référence. Le revenu de référence utilisé dans le rapport communiqué en 2014 au titre de la convention pour calculer le taux de remplacement des prestations en espèces est déterminé par l’article 65, paragraphe 6 a), comme étant celui du «tourneur marié» selon la convention collective de travail de 2010, après une année de contribution (1 091,25 euros) pour la Partie VI de la convention; après quinze ans d’emploi (1 331,26 euros) pour les Parties V, IX et X; et après trente ans d’emploi (1 462,21 euros) pour les Parties III, V et VIII. La note dans le rapport explique que ces calculs concernent les personnes qui ont été assurées pour la première fois jusqu’au 31 décembre 1992. La commission ne comprend pas les implications de cette note sur le calcul du revenu de référence pour l’année 2010 et au-delà. Elle observe néanmoins que la méthode utilisée pour déterminer le salaire de référence de l’ouvrier masculin qualifié ne semble pas pleinement correspondre à la méthodologie décrite à l’article 65 de la convention et apparaît comme sensiblement inférieure au revenu de référence calculé pour une personne représentative de la moyenne des travailleurs qualifiés sur la base des données d’EUROSTAT pour la même année (2010). La commission souhaite souligner en particulier que, selon le paragraphe 6 a) de l’article 65, un tourneur ne doit pas être sélectionné dans l’économie dans son ensemble, mais dans le secteur de la «manufacture de machinerie autre que la machinerie électrique», généralement dans l’échelon de compétence le plus haut et parmi les travailleurs masculins. La commission demande au gouvernement de confirmer que la convention collective de travail de 2010, à laquelle il se réfère en 2014, est toujours en vigueur et que les tourneurs continuent à percevoir des salaires au niveau déterminé en 2010. Ayant ces considérations à l’esprit, la commission demande au gouvernement de réviser la méthode utilisée actuellement pour déterminer le salaire de référence du bénéficiaire type en vertu de l’article 65 de la convention, et d’établir dans une perspective comparative le revenu de référence d’un manœuvre ordinaire adulte masculin déterminé conformément à l’article 66.