Observation (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Kazakhstan (Ratification: 2000)

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Observation

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La commission note les observations de la Confédération des syndicats libres du Kazakhstan (CFTUK) et de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues respectivement les 3 et 8 septembre 2014. La commission exprime l’espoir que le prochain rapport du gouvernement contiendra des informations détaillées sur les questions soulevées par ces organisations.

La commission note en outre les observations sur l’application de la convention, reçues le 1er septembre 2014 par l’Organisation internationale des employeurs (OIE).

La commission note l’adoption de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (2013) et de la loi sur les syndicats (2014), ainsi que l’amendement en 2012 du Code du travail.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait prié précédemment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation pour garantir le droit syndical aux juges (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations sociales). Le gouvernement déclare à nouveau dans son rapport que, en vertu de l’article 23(1) de la Constitution, les juges comme les autres citoyens ont le droit de s’associer librement pour exercer et défendre leurs intérêts collectifs, à condition de ne pas utiliser ces associations pour influencer l’administration de la justice ou pour des fins politiques. Le gouvernement fait valoir que l’interdiction prévue à l’article 23(2) de la Constitution, qui interdit aux juges de former des partis politiques et des syndicats, ne limite pas leur droit de s’affilier à des associations publiques non commerciales. Il fait mention en particulier de l’Union des juges de la République du Kazakhstan. La commission estime que l’Union des juges a pour but de protéger les intérêts de la communauté judiciaire mais qu’elle n’est pas une organisation de travailleurs au sens de la convention. La commission rappelle à nouveau que les seules exceptions autorisées par la convention concernent les membres de la police et des forces armées, et que les fonctions exercées par les juges ne justifient pas leur exclusion du droit d’association. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation et pour s’assurer que les juges, comme les autres travailleurs, peuvent constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts, conformément à la convention. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises à cet égard.

La commission avait demandé précédemment au gouvernement de garantir que le personnel des services de lutte contre les incendies et le personnel pénitentiaire jouissent du droit syndical. Elle note que, dans son rapport, le gouvernement répète que l’article 23 de la Constitution et la loi no 380-IV sur les organes de la force publique interdisent aux employés de ces organes, notamment le personnel des services de lutte contre les incendies et le personnel pénitentiaire, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission insiste sur le fait que la ratification d’une convention s’accompagne de l’obligation de donner pleinement effet aux droits et garanties qu’elle contient, dans la législation et dans la pratique nationales. La commission rappelle que, si les forces armées et la police peuvent être exclues de l’application de la convention, il ne saurait en être de même pour le personnel du service de lutte contre les incendies et du personnel pénitentiaire. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de garantir que ces catégories de travailleurs jouissent du droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre et promouvoir leurs intérêts. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission avait noté précédemment que, conformément à l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales qui s’applique aux organisations d’employeurs, un nombre minimal de dix personnes pour créer une association est requis. Elle avait demandé au gouvernement de modifier sa législation afin de réduire ce nombre requis. La commission note avec regret que le gouvernement ne fournit aucune information sur les mesures prises à cette fin. En conséquence, la commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour modifier la législation afin d’abaisser le nombre requis pour créer une association dans la mesure où cette législation s’applique aux organisations d’employeurs.

Droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission note que, conformément aux articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4) de la loi sur les syndicats, et sous menace d’être désinscrits conformément à l’article 10(3) de la loi, les syndicats aux niveaux des secteurs territorial et local doivent obligatoirement être affiliés à une association de syndicats nationale dans les six mois qui suivent leur enregistrement. La commission rappelle que le libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier implique le droit des travailleurs à décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres. En d’autres termes, la question de l’affiliation à un syndicat de niveau supérieur ne devrait être gérée que par les travailleurs et leurs organisations. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de modifier en conséquence les dispositions législatives susmentionnées et de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leurs programmes d’action. Code du travail. La commission avait demandé aussi au gouvernement de modifier l’article 298(2) du Code (en vertu duquel la décision de faire grève est prise lors d’une réunion (conférence) des travailleurs (représentants des travailleurs) rassemblant pas moins de la moitié des effectifs totaux, la décision étant adoptée si au moins les deux tiers des personnes présentes à la réunion (conférence) l’ont approuvée par voie de scrutin) afin de prévoir une majorité moins élevée pour appeler à la grève. La commission note avec satisfaction que cette disposition a été modifiée afin de prévoir un vote par la majorité des travailleurs présents à la réunion (conférence). La commission note en outre que la prescription visant à indiquer la durée de la grève (art. 299(2)(2) du Code du travail) a été abrogée.

La commission note avec regret que le rapport du gouvernement ne contient pas d’information sur les organisations qui mènent des «activités industrielles dangereuses» au regard de l’article 303(1) du Code du travail et sur les catégories de travailleurs dont le droit de grève est limité dans ce cas. La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer, en donnant des exemples concrets, quelles organisations relèvent de cette catégorie d’organisations. La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer quelles sont les autres catégories de travailleurs dont le droit de grève peut être limité en vertu d’autres textes législatifs, comme l’indique l’article 303(5) du Code du travail, et de communiquer copie de ces textes.

En ce qui concerne les transports ferroviaires et publics, la commission avait noté précédemment que, en vertu de l’article 303(2) du Code du travail, il est possible d’organiser une grève si un ensemble de services indispensables, déterminé sur la base d’un accord préalable avec les organes exécutifs des collectivités locales, est maintenu afin que les besoins essentiels des usagers soient satisfaits ou que les installations fonctionnent dans des conditions de sécurité ou sans interruption. A cet égard, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer qu’un service minimum est effectivement et exclusivement un service minimum et que les organisations de travailleurs peuvent participer à la définition de ce service. La commission note avec regret que le rapport du gouvernement ne contient pas d’information sur ce point. En conséquence, la commission réitère sa précédente demande et prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes les mesures prises ou envisagées à cette fin.

Rappelant que l’interdiction du droit de grève devrait être limitée aux fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, la commission avait précédemment demandé au gouvernement d’indiquer si les fonctionnaires «de l’administration» peuvent exercer le droit de grève. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle l’interdiction du droit de grève concerne seulement les fonctionnaires et exclut les «fonctionnaires de l’administration» ainsi que les «fonctionnaires de la fonction publique» (enseignants, médecins, employés de banque, etc.).

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. La commission note que, conformément à l’article 3(2) de la loi, la Chambre nationale des entrepreneurs a pour principal objectif de consolider l’action des entrepreneurs dans le pays. Par son intermédiaire, les entrepreneurs améliorent et défendent leurs droits et leurs intérêts, en prenant part, notamment, aux activités de divers organes de l’Etat et en participant au développement et à la rédaction de la législation qui touchent à leurs intérêts. Conformément à l’article 9(1) de la loi, la chambre représente les intérêts et les droits des entrepreneurs dans les divers organes de l’Etat ainsi que dans les organisations internationales. La commission prie le gouvernement de préciser si cette dernière disposition implique que seuls les représentants de la chambre ont pour fonction de représenter les employeurs du Kazakhstan auprès de l’OIT et, si tel est le cas, de prendre les mesures nécessaires afin de modifier l’article 9(1) de la loi, de sorte que son contenu soit conforme aux articles 2 et 3 de la convention.

La commission note en outre que, conformément à l’article 5(1)(1) et (2) de la loi, le gouvernement approuve les tarifs maximaux d’adhésion dont les membres de la chambre doivent s’acquitter et établit la procédure s’y rapportant. Suite à l’article 19(2) de la loi, le gouvernement participe aux travaux du Congrès (organe directeur suprême) de la chambre et a le droit de faire veto sur ses décisions. En outre, conformément à l’article 21(1) de la loi, le présidium (organe directeur) de la chambre est composé, entre autres, de représentants du gouvernement et de 16 parlementaires. Si, comme cela semble être le cas, la Chambre nationale des entrepreneurs est une organisation d’employeurs dans le sens de la convention, la commission estime que les dispositions susmentionnées restreignent sa liberté, de même que celle de ses organisations membres, de gérer les fonds et d’effectuer un contrôle global des actes et des décisions internes de la chambre, ce qui met en question l’indépendance de cette structure vis-à-vis du gouvernement, de même que sa capacité à représenter effectivement les intérêts de ses membres sans ingérence du gouvernement. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de fournir des commentaires détaillés sur les questions soulevées concernant la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et de prendre des mesures en vue de sa modification afin de la rendre conforme à la convention. Elle rappelle au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, solliciter l’assistance technique du Bureau.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations ainsi que celui de s’affilier à des organisations internationales. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de prendre des mesures pour modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution afin de supprimer l’interdiction pour les organisations internationales d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission note que, selon le gouvernement, les partis politiques et les syndicats sont des associations qui ont la capacité d’influer sur l’opinion politique de la population et sur les politiques publiques et gouvernementales dans divers domaines de la vie publique. Le gouvernement affirme à nouveau que, pour cette raison, l’article 5(4) de la Constitution interdit aux personnes étrangères, y compris des organisations internationales, de financer des partis politiques et des syndicats. Le gouvernement estime que cette disposition protège les intérêts, les valeurs et la sécurité de l’Etat. La commission rappelle que la législation qui interdit à un syndicat national d’accepter une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle il est affilié porte atteinte aux principes concernant le droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs, et que toutes les organisations de travailleurs et d’employeurs devraient avoir le droit de recevoir une aide financière de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, respectivement, qu’elles y soient affiliées ou non. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 106 du Code civil, ainsi que l’article 5 de la Constitution, afin de supprimer cette interdiction. Elle le prie également d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission note que, conformément à l’article 13(2) de la loi sur les syndicats, un syndicat fonctionnant au niveau d’un secteur ne doit inclure pas moins de la moitié des effectifs totaux de travailleurs du secteur ou des secteurs connexes; ou pas moins de la moitié des organisations du secteur ou des secteurs connexes; ou ne devra comprendre les subdivisions structurelles et les organisations membres sur le territoire de plus de la moitié de l’ensemble des régions, villes d’importance nationale et de la capitale. La commission estime que ces seuils excessivement élevés prescrits pour constituer une organisation de niveau supérieur (par exemple un syndicat au niveau d’un secteur) sont en opposition avec l’article 5 de la convention. Notant les observations formulées à ce sujet par la CFTUK et la CSI, la commission prie le gouvernement de collaborer avec les organisations syndicales pertinentes, y compris la CFTUK, en vue de réviser à la baisse les seuils fixés à l’article 13(2) de la loi sur les syndicats. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.