Demande directe (CEACR) - adoptée 2016, publiée 106ème session CIT (2017)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Pakistan (Ratification: 1951)

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Observation

Demande directe

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La commission prend note de l’adoption, en 2013, de la loi sur les relations professionnelles au Sind (SIRA) et de l’amendement à la loi sur les relations professionnelles au Baloutchistan en 2015.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission avait noté précédemment qu’en vertu de l’article 1(3) de la loi sur les relations professionnelles (IRA) de 2012, de l’IRA du Khyber Pakhtunkhwa (KPIRA), de l’IRA du Pendjab (PIRA) de 2010 et de l’article 1(4) de l’IRA du Baloutchistan (BIRA), lus conjointement avec l’article 2(ix) de l’IRA, l’article 2(h) de la BIRA, l’article 2(vii) de la KPIRA et l’article 2(viii) de la PIRA, ces lois semblent ne s’appliquer qu’aux travailleurs ayant un contrat d’emploi. Les articles 1(3) et 2(viii) de la SIRA récemment adoptée contiennent des dispositions similaires. La commission note que le gouvernement indique que: i) la législation sur les relations professionnelles couvre la relation entre employeur et salarié et ne concerne pas les travailleurs indépendants; ii) les travailleurs indépendants sont couverts par l’article 17 de la Constitution qui reconnaît à tous les citoyens le droit de constituer des associations et de s’y affilier; et iii) les lois mettant en application cette disposition de la Constitution sont la loi sur l’enregistrement des sociétés de 1860 et la loi sur les sociétés coopératives de 1925 qui régissent le mandat des organisations et associations enregistrées auprès des départements provinciaux de la protection sociale du pays. La commission prie le gouvernement de fournir des exemples d’associations de travailleurs indépendants enregistrées ainsi que des informations de nature législative et autres indiquant comment ces associations jouissent des droits syndicaux inscrits dans la convention.

Rappelant que, dans le passé, des questions ont été soulevées quant à l’applicabilité de la législation fédérale et provinciale sur les relations professionnelles aux travailleurs agricoles, la commission note avec intérêt que: i) l’article 1(3) de la SIRA et l’article 1(4) de la BIRA modifié disposent de manière explicite que la loi s’applique à toutes les personnes employées dans tout établissement ou industrie, y compris la pêche et l’agriculture; et ii) le gouvernement indique que le Sind est devenu la première province à reconnaître les femmes et les hommes de l’agriculture et du secteur de la pêche comme des travailleurs au titre de la loi et a enregistré le tout premier syndicat de ce secteur, le Sindh Agriculture and Fishing Workers Union (SAFWU), qui compte actuellement 400 adhérents, dont 180 femmes. La commission veut croire que le gouvernement veillera à ce que lui-même ainsi que tous les gouvernements des autres provinces prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que les travailleurs actifs dans tous les secteurs, y compris l’agriculture et la pêche, jouissent des droits garantis par la Constitution, en droit comme dans la pratique.

La commission avait noté précédemment que la BIRA exclut les zones tribales de son application (art. 1(2)). Tout en notant l’indication fournie par le gouvernement suivant laquelle, selon le gouvernement du Baloutchistan, un amendement à l’article 1(2) du nouveau projet de loi de la BIRA de 2015 a été proposé pour conférer aux employés des zones tribales administrées par les provinces la liberté syndicale au même titre que les autres travailleurs, la commission note néanmoins que la BIRA telle qu’amendée exclut toujours les zones tribales de son champ d’application. La commission prie le gouvernement de veiller à ce que le gouvernement du Baloutchistan prenne des mesures faisant en sorte que les travailleurs et les employeurs des zones tribales jouissent bientôt des droits inscrits dans la convention.

La commission avait noté précédemment que, selon l’article 6 de l’IRA, tout syndicat peut demander à être enregistré à la condition qu’il existe au moins deux syndicats dans un établissement donné. Le gouvernement indiquant que l’article 6 a pour but de contrer la montée des syndicats «de poche» soutenus par l’employeur (syndicats jaunes), la commission observe que, alors que les articles 4 de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA stipulent simplement que tout syndicat peut adresser au greffe une demande d’enregistrement signée par son président et son secrétaire, le reste du libellé de l’article 6 de l’IRA «à la condition qu’il existe au moins deux syndicats dans un établissement donné» semble empêcher l’enregistrement de syndicats dans les établissements qui n’ont pas de syndicat ou n’en ont qu’un seul. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 6 de l’IRA de telle sorte que les syndicats puissent se faire enregistrer dans des établissements qui n’ont pas de syndicat ou n’en ont qu’un seul.

Article 3. Droit d’élire librement leurs représentants. La commission avait noté auparavant que l’IRA comporte plusieurs articles relatifs à des causes d’empêchement pour l’élection ou le maintien à une fonction syndicale: i) condamnation ou peine de deux ans de prison ou plus pour une infraction impliquant un comportement immoral en vertu du Code pénal pakistanais, à moins qu’une période de cinq ans se soit écoulée après l’exécution de la peine (art. 18 de l’IRA); condamnation pour non-respect de la loi (art. 7 de la KPIRA); condamnation pour délit haineux aux termes du Code pénal pakistanais (art. 7 de la BIRA, de la KPIRA et de la PIRA); violation d’une injonction de la Commission nationale des relations professionnelles (NIRC) ou du tribunal du travail à mettre fin à une grève (art. 44(10) de l’IRA, art. 64(7) de la BIRA, art. 60(7) de la KPIRA et art. 56(7) de la PIRA). La commission note que, aux termes des articles 7 et 57(7) de la SIRA, une personne condamnée pour détournement de fonds ou pour les motifs énoncés dans la BIRA ne peut exercer de fonctions syndicales. La commission note que le gouvernement indique que: i) une condamnation ou une peine d’emprisonnement n’empêche pas une personne d’être élue à une fonction syndicale, toutefois une période de cinq ans doit s’écouler après que la peine a été purgée; ii) la personne reconnue coupable de comportement immoral ou condamnée pour un délit pénal à caractère haineux aux termes du Code pénal pakistanais (vol, agression, meurtre ou tentative de meurtre, etc.) ne peut occuper un poste de confiance dans lequel elle doit représenter les travailleurs devant l’employeur et l’administration; iii) s’agissant de l’interdiction pour non-respect d’une injonction de la NIRC ou d’un tribunal du travail de mettre fin à une grève, cette décision n’est prise par la NIRC qu’après enquête et audition des deux parties, et la NIRC peut revenir sur son injonction dans les sept jours si le travailleur concerné se justifie de manière suffisante; iv) d’après le gouvernement du Baloutchistan, les commentaires de la commission seront soumis au comité consultatif tripartite provincial à sa prochaine réunion; v) le gouvernement du Sind prévoit aussi de soumettre ces commentaires à son Comité consultatif tripartite; vi) selon le gouvernement du Khyber Pakhtunkhwa, les articles 7 et 60(7) de la KPIRA ne prévoient l’interdiction que sur décision d’une autorité judiciaire compétente laissant aux parties la possibilité d’être entendues et ne nécessitent donc pas d’être modifiés; et vii) le gouvernement du Pendjab estime que l’article 7 de la PIRA habilite les cadres syndicaux à traiter les cas de déchéance d’un responsable syndical, et l’article 56 habilite la juridiction à l’origine du recours à faire de même afin de faire contrepoids pour une saine promotion du syndicalisme. La commission souligne qu’une législation qui établit des critères d’inéligibilité trop extensifs, par exemple au moyen d’une longue énumération couvrant des actes sans réel rapport avec les qualités d’intégrité requises pour s’acquitter d’un mandat syndical, est incompatible avec la convention. A cet égard, la commission considère que toutes les infractions à la législation sur les relations professionnelles, toutes les transgressions d’ordonnances judiciaires intimant l’arrêt d’une grève, toutes les condamnations à la palette de délits pénaux évoqués ne constituent pas nécessairement des actes de nature à porter préjudice à la bonne conduite des affaires syndicales. A la lumière de ce qui précède, la commission accueille favorablement des initiatives des gouvernements du Baloutchistan et du Sind de soumettre ses commentaires au comité consultatif tripartite. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de manière à rendre les motifs d’interdiction plus restrictifs et de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que les gouvernements des provinces prennent eux aussi des mesures pour modifier leur législation.

Droit des organisations de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements, d’organiser leur gestion et de formuler leurs programmes. La commission note que les articles 8 de l’IRA et 6 de la BIRA, la KPIRA et la PIRA régissent en détail le fonctionnement interne des syndicats. En particulier, leur alinéa 1(j) respectif stipule que les statuts d’un syndicat doivent préciser la durée du mandat auquel un responsable syndical peut être élu et précise qu’elle ne peut dépasser deux ans; et l’alinéa 1(l) précise la fréquence des réunions de la direction d’un syndicat et de son assemblée générale. La commission note en outre que la NIRC (suivant l’article 48(2) de l’IRA) ou la juridiction du travail (suivant les articles 67(2) de la BIRA, 63(2) de la KPIRA et 59(3) de la PIRA) est habilitée à ordonner la réintégration d’une personne qui a été exclue d’un syndicat ou à ordonner que lui soit versé sur les fonds du syndicat, à titre d’indemnité ou de dommages-intérêts, un montant que la NIRC ou la juridiction du travail estimera juste. La commission note que l’article 6(1)(j) et (l) et l’article 60(2) et (3) de la SIRA contiennent des dispositions similaires. Elle note également que le gouvernement indique que: i) la législation sur les relations professionnelles prescrit les principes directeurs/critères d’ordre général pour l’enregistrement d’un syndicat et les informations que doivent contenir les statuts d’un syndicat, leur formulation étant toutefois laissée à la discrétion du syndicat; ii) le fait que le mandat syndical soit limité à deux ans favorise la démocratie syndicale et donne la possibilité à d’autres membres de faire partie de la direction du syndicat; et iii) des dispositions existent pour assurer l’équilibre des forces dans le but de promouvoir une activité syndicale saine dans le pays, les travailleurs n’étant pas pénalisés par leur syndicat pour n’avoir pas participé à un lock-out ou une grève illégale. La commission répète que, conformément aux droits que reconnaît la convention aux organisations de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements, d’organiser leur gestion et de formuler leurs programmes, certaines matières devraient être laissées aux seuls syndicats, comme la détermination de la durée des mandats, la décision d’exclure ou de sanctionner des adhérents en application de leurs statuts et règlements. En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation à cet égard et pour faire en sorte que les gouvernements des provinces modifient eux aussi leur législation.

La commission avait noté précédemment que, conformément aux articles 65(2) et (3) de l’IRA, 68(2) et (3) de la BIRA et de la SIRA, 64(2) et (3) de la KPIRA et 60(2) et (3) de la PIRA, «une partie à un différend du travail ne devrait pas pouvoir être représentée par un conseiller juridique dans une procédure de conciliation dans le cadre de cette loi» et qu’une représentation n’est possible, dans la procédure devant le tribunal du travail, la NIRC ou l’arbitre, qu’avec l’autorisation du tribunal, de la NIRC ou de l’arbitre, suivant le cas. La commission note que l’article 61(2) et (3) de la SIRA contient les mêmes dispositions. Elle note aussi l’indication du gouvernement suivant laquelle: i) la conciliation est définie comme un moyen d’aider les parties à régler elles-mêmes leur différend par l’intervention d’une tierce partie neutre, le but étant d’arriver à un règlement accepté d’un commun accord, et non imposé lorsque les négociations bilatérales ont échoué ou abouti à une impasse; l’entrée en jeu de juristes à ce stade peut entraîner les parties dans des batailles juridiques qui compromettraient ainsi l’issue du conflit; et ii) s’agissant de la procédure devant la juridiction du travail, un arbitre ou le tribunal, le mot «permission» signifie que l’autorisation formelle des parties pour un conflit du travail est soumise sous la forme d’une Wakalat Nama (procuration) et que la juridiction, le tribunal ou l’arbitre sont tenus par la loi d’accepter cette autorisation des parties faisant appel à des juristes. La commission prend dûment note de cette information.

La commission avait noté précédemment que, conformément aux articles 32(1)(e) de l’IRA et 18(1)(e) de la BIRA, de la KPIRA et de la PIRA, la grève du zèle serait considérée comme une pratique déloyale du travail. Elle note que l’article 18(1)(e) de la SIRA contient la même disposition. Elle note également que le gouvernement indique que: i) la législation sur les relations professionnelles doit maintenir la paix sociale, promouvoir un syndicalisme sain et maintenir l’équilibre entre les droits des salariés et ceux des employeurs; ii) la grève du zèle est souvent utilisée pour faire pression sur l’employeur en diminuant la quantité de travail plutôt que sa qualité, ce qui veut dire qu’une modification de la loi serait probablement préjudiciable à l’activité économique; iii) d’après le gouvernement du Baloutchistan, un débat a été entamé dans un forum de consultation tripartite sur la question de la grève du zèle; iv) d’après le gouvernement du Sind, un débat a été entamé sur la question dans un forum de consultation tripartite; v) pour le gouvernement du Khyber Pakhtunkhwa, autoriser la grève du zèle en tant que forme légale d’action revendicative peut avoir un effet négatif sur la productivité de l’établissement concerné et sur l’activité économique de la province en général, et une telle modification ne peut être acceptée; et vi) la Fédération des employeurs du Pakistan (EFP) s’est vivement opposée à une telle modification, parce qu’elle pourrait avoir une incidence négative sur la croissante industrielle. La commission répète que des restrictions quant aux formes de grève (y compris les grèves du zèle) ne peuvent se justifier que si la grève perd son caractère pacifique. La commission se félicite des initiatives des gouvernements du Baloutchistan et du Sind qui vont soumettre ses commentaires au comité consultatif tripartite. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin de garantir qu’une grève du zèle pacifique ne peut être assimilée à une pratique déloyale du travail qui serait interdite et de veiller à ce que les gouvernements des provinces prennent les mesures afin qu’ils modifient eux aussi leur législation.

La commission avait noté précédemment que: i) les articles 42(3) de l’IRA, 48(3) de la BIRA, 44(3) de la KPIRA et 40(3) de la PIRA prévoient que, lorsqu’une grève dure plus de trente jours, le gouvernement peut l’interdire par voie d’ordonnance, étant entendu que ladite grève peut être interdite à tout moment avant la fin de l’expiration du préavis de trente jours «s’il constate que la poursuite de cette grève entraîne de graves inconvénients pour la communauté ou est préjudiciable aux intérêts nationaux»; ii) le gouvernement peut interdire une grève liée à un différend professionnel «ayant une portée nationale» (art. 45 de l’IRA et 49 de la BIRA) ou, dans le cas de services d’utilité publique, à tout moment avant le commencement de la grève ou après (art. 45 de l’IRA et de la KPIRA, 49 de la BIRA et 41 de la PIRA); iii) en vertu des articles 43(1)(c) de l’IRA, 63(1)(c) de la BIRA, 59(1)(c) de la KPIRA et 55(1)(c) de la PIRA, une grève menée au mépris d’une ordonnance émise au titre de ces articles, de même qu’en vertu des articles susmentionnés, est illicite; et iv) suivant les annexes de l’IRA, de la KPIRA et de la PIRA, la liste des services d’utilité publique inclut des services tels que la production pétrolière, les services postaux, les chemins de fer et le transport aérien. La commission note que les articles 41(3) et (4), 42 et 56(1)(c) de la SIRA contiennent les mêmes dispositions que la KPIRA et la PIRA, et que les listes des services d’utilité publique contenues dans les annexes de la BIRA et de la SIRA sont les mêmes que celles figurant dans les autres annexes. Elle note également que le gouvernement se limite à répéter le contenu des dispositions précitées et que la EFP s’oppose fermement à tout changement des dispositions actuelles dans les quatre provinces. La commission répète que l’interdiction d’une grève ne peut se justifier que dans les cas suivants: i) dans les services publics, et seulement pour les fonctionnaires qui exercent une fonction d’autorité au nom de l’Etat; ii) en situation de crise nationale ou locale aiguë; ou iii) dans les services essentiels au sens strict du terme (c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en péril la vie, la sécurité personnelle ou la santé de l’ensemble ou d’une partie de la population). Elle considère que toutes les grèves durant plus de trente jours ne remplissent pas ces conditions et que des services tels que la production pétrolière, les services postaux, les chemins de fer et le transport aérien ne constituent pas normalement des services essentiels au sens strict du terme, bien qu’il s’agisse de services publics importants pour lesquels un service minimum pourrait être requis en cas de grève. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de façon à garantir que toute interdiction ou restriction imposée au droit de grève est pleinement conforme à la convention et de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les gouvernements des provinces prennent les mesures, en concertation avec les partenaires sociaux, pour modifier eux aussi leur législation.

La commission avait noté précédemment que: i) à la suite de l’interdiction d’une grève par le gouvernement en application des articles précités, le litige est porté devant la NIRC ou devant la juridiction du travail qui est appelée à statuer; ii) une «partie à l’origine d’un litige», avant ou après le commencement d’une grève, peut saisir la NIRC ou la juridiction du travail, selon le cas, pour qu’elle se prononce sur celui-ci (art. 42(2) de l’IRA, 48(2) de la BIRA, 44(2) de la KPIRA et 40(2) de la PIRA); et iii) dans l’attente de la décision, la NIRC ou la juridiction du travail peut interdire la poursuite de l’action de grève en cours (art. 61 de l’IRA, 62 de la BIRA, 58 de la KPIRA et 54 de la PIRA). La commission note que les articles 41(2) et 55 de la SIRA contiennent les mêmes dispositions. Elle se félicite de l’indication donnée par le gouvernement suivant laquelle la question sera mise à l’ordre du jour des prochaines réunions des comités de consultation tripartites aux échelons fédéral et provincial et que, si les organisations d’employeurs comme celles de travailleurs sont d’accord pour que la législation soit modifiée dans le sens des commentaires de la commission, elle le sera en conséquence. La commission exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour modifier la législation de telle sorte que le recours à l’arbitrage obligatoire ne soit possible que dans les cas où la grève peut être limitée, voire interdite, ou qu’à la demande des deux parties au différend et fera le nécessaire pour faire en sorte que les gouvernements des provinces prennent des mesures pour modifier eux aussi leur législation.

La commission avait noté précédemment que: i) commencer ou continuer une grève ou une grève du zèle illicites, inciter d’autres à y participer, utiliser, donner de l’argent ou se livrer à un acte de ce type pour appuyer cette grève sont considérés comme des pratiques déloyales au travail (art. 32(1) de l’IRA, 18(1)(e) de la BIRA, la KPIRA et la PIRA) passibles d’une amende d’un montant maximum de 20 000 roupies du Pakistan (PKR) (art. 72(3) de la BIRA et de la SIRA, 68(3) de la KPIRA et 64(3) de la PIRA), et/ou d’une peine d’emprisonnement ne dépassant pas trente jours (art. 67(3) de l’IRA); ii) le non-respect d’une injonction à mettre un terme à une grève est sanctionné comme suit: licenciement des grévistes, annulation de l’enregistrement du syndicat et interdiction aux dirigeants du syndicat d’occuper des fonctions syndicales jusqu’au terme de leur mandat et pendant le mandat qui suit immédiatement (art. 44(10) de l’IRA, 64(7) de la BIRA, 60(7) de la KPIRA et 56(7) de la PIRA). La commission note que les articles 18(1)(e), 57(7) et 65(3) de la SIRA contiennent les mêmes dispositions. Elle note également que le gouvernement indique que: i) les sanctions pour avoir contrevenu à une injonction d’une juridiction à cesser une grève sont là pour maintenir la paix sociale dans le pays et pour confirmer la décision de justice; ii) la loi prévoit que les juridictions du travail peuvent revoir leur décision si le travailleur concerné se justifie de manière suffisante dans les sept jours de l’ordonnance de licenciement; iii) ces sanctions ne sont pas appliquées à des travailleurs pour avoir mené une grève de manière pacifique; et iv) une juridiction du travail applique ces sanctions de manière judicieuse et seulement après avoir procédé à l’enquête qu’elle juge appropriée. Tout en notant que le gouvernement déclare que ces sanctions ne sont appliquées qu’à des travailleurs qui recourent à la violence contre des personnes ou des biens pendant une grève, la commission observe que les dispositions législatives imposant ces sanctions font plus largement référence à des grèves illégales, lesquelles peuvent englober des grèves pacifiques qui ne respectent pas les formalités, comme les critères de préavis. La commission rappelle que: i) aucune sanction pénale ne devrait être imposée contre un travailleur pour avoir mené une grève pacifique et, en aucun cas, des mesures d’emprisonnement ne devraient être prononcées, sauf en cas de violence contre les personnes ou les biens, ou d’autres violations graves des droits, et ne peuvent être imposées que conformément à la législation punissant de tels actes; ii) l’utilisation de mesures extrêmement graves, comme le licenciement de travailleurs et l’annulation de l’enregistrement d’un syndicat, implique un risque sérieux d’abus et constitue une violation de la liberté syndicale; et iii) des sanctions pour une action de grève illégale ne devraient être imposées que si les interdictions ou les restrictions au droit de grève sont conformes à la Constitution. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation en conséquence et de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les gouvernements des provinces prennent eux aussi des mesures pour modifier leur législation.

Articles 5 et 6. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations. La commission avait noté précédemment que, en vertu de l’article 14(4) de l’IRA, aucune fédération ou confédération ne peut être constituée ou enregistrée avec le même nom, un nom similaire ou identique. Elle note que, suivant le gouvernement, ces dispositions visent à empêcher l’enregistrement de syndicats qui ne représentent pas véritablement les travailleurs. La commission observe que, contrairement au texte de son dernier rapport qui disait que le «nom similaire» est l’équivalent du «même nom», le gouvernement déclare maintenant que les termes «même» et «similaire» ne sont pas synonymes. La commission considère qu’il n’y a pas lieu d’empêcher la formation ni l’enregistrement d’une fédération ou confédération qui porte un nom similaire, mais pas le même nom ou un nom identique à celui d’une fédération ou confédération existante. La commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures afin de modifier la législation en supprimant le terme «similaire».