Observation (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Paraguay (Ratification: 1993)

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Articles 2, 6 et 33 de la convention. 1. Consultation préalable. Dans ses commentaires précédents, la commission a pris note de la résolution no 2039/10 établissant l’obligation de faire intervenir l’Institut paraguayen de l’indigène (INDI) pour toutes les procédures de consultation de communautés indigènes, les formalités à accomplir devant être déterminées au cas par cas à chaque consultation. La commission a pris note des préoccupations exprimées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE) quant aux conséquences négatives que pourrait avoir, pour les opérations des entreprises, l’inobservation de l’obligation de consulter les peuples indigènes concernés. La commission a observé en outre que les représentants des peuples indigènes ont fait valoir que des irrégularités avaient porté atteinte à leur droit à la consultation et au consentement préalable, libre et éclairé, droit reconnu par la convention, et que les représentants indigènes ont manifesté en août 2014 devant le Congrès national leur divergence par rapport au projet de loi relatif à la consultation préalable des peuples indigènes, dont le pouvoir législatif avait été saisi par le Défenseur du peuple. De fait, ces représentants estimaient que les organisations indigènes n’avaient pas été consultées à ce sujet et demandaient pour cette raison l’annulation du document.

La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que le projet de loi présenté en 2013 a été rejeté par la Commission des affaires indigènes de la Chambre des députés. Le rapport du gouvernement contient des informations de l’INDI selon lesquelles une proposition de décret instaurant une procédure de consultation et recueil du consentement des peuples indigènes du Paraguay serait en cours d’approbation par le pouvoir exécutif. Cette proposition a été soutenue par plus de 30 organisations indigènes, et elle a été discutée et approuvée dans le cadre de deux ateliers sur la consultation et le consentement libre, préalable et éclairé des organisations indigènes, organisés par l’INDI avec le concours de la Fédération pour l’autodétermination des peuples indigènes. Le gouvernement indique que, tant que le décret ne sera pas adopté, l’INDI continuera d’assister les autorités publiques et le pouvoir législatif en vue de l’instauration de procédures spécifiques de consultation concernant certains projets nationaux, tels que le projet de loi sur les hydrocarbures ou le programme assainissement et eau potable pour le Chaco et les villes intermédiaires de la région orientale du Paraguay.

La commission observe à cet égard que, dans son rapport de 2015, la Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur le droit à l’alimentation a déclaré qu’il «existe au Paraguay une carence généralisée sur le plan du devoir de consultation publique préalable à l’adoption de mesures d’ordre législatif, politique ou administratif de nature à affecter directement les peuples indigènes et leurs terres, territoires ou ressources naturelles (A/HRC/34/48/Add.2). La commission veut croire que les mesures nécessaires seront prises dans les meilleurs délais pour que soit adopté le décret instaurant le protocole de procédure de consultation et recueil du consentement des peuples indigènes, de manière à assurer que les peuples intéressés sont consultés au moyen de procédures appropriées chaque fois que des mesures législatives ou administratives sont susceptibles de les toucher directement. Entre temps, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les procédures spécifiques de consultation menées à propos des projets de lois ou mesures administratives susceptibles d’affecter les peuples indigènes, en indiquant celles pour lesquelles l’INDI a fourni son assistance.

2. Action coordonnée et systématique. La commission a pris note des fonctions assignées à l’INDI, institution qui doit garantir et veiller au respect des droits des indigènes de manière «articulée et coordonnée». L’INDI sert de lien et médiateur entre les peuples indigènes et les institutions publiques chargées de l’administration des programmes dont les peuples indigènes bénéficient. La commission observe que, d’après les informations disponibles sur le site Web du Secrétariat technique de la planification du développement économique et social, une rencontre nationale d’échange d’expériences en vue de l’élaboration d’un Plan national pour les peuples indigènes a eu lieu en août 2017. Ce processus tend à ménager un espace de dialogue afin que ce plan soit élaboré de manière participative, en tant que politique publique différenciée à laquelle les peuples indigènes auront souscrit. Dans le cadre de ces rencontres, les associations indigènes ont déclaré qu’elles suivraient ce processus dans les départements où vivent des populations indigènes, et les institutions publiques se sont engagées à dégager les fonds nécessaires pour l’organisation de telles rencontres. La commission veut croire que le Plan national pour les peuples indigènes sera adopté dans un proche avenir, et elle prie le gouvernement d’indiquer comment sa mise en œuvre contribue au déploiement d’une action coordonnée et systématique de protection des droits des peuples indigènes. Elle le prie également de communiquer des informations sur le processus de consultation mené à cet égard. Enfin, notant que, d’après les informations accessibles sur le site Web du ministère de l’Economie, le budget de l’INDI a baissé en 2015 et 2016, la commission exprime l’espoir que le gouvernement dégagera les moyens économiques et humains appropriés afin que l’INDI dispose, conformément à l’article 33, paragraphe 1, de la convention, des moyens nécessaires à l’accomplissement de ses fonctions.

Partie II. Article 14. Terres. S’agissant des commentaires précédents relatifs aux progrès accomplis dans la régularisation des terres traditionnellement occupées par les peuples indigènes, l’INDI indique que la reconnaissance légale des territoires indigènes continue d’être sa fonction principale. Ainsi, de 2010 à 2014, il a été possible de reconnaître des droits de propriété pour un total de 283 996 hectares. Des titres de propriété ont été octroyés dans les départements de San Pedro, Caaguazú et dans le département de Alto Paraguay, pour un total de 59 465 hectares en 2013. En 2014, des titres ont été délivrés pour 73 360 hectares dans plusieurs départements. Selon l’INDI, sur les 493 communautés indigènes, 357 (soit 72,4 pour cent) sont assurées de leurs terres, et, sur ce total, 343 détiennent un titre de propriété communautaire (96,1 pour cent). En outre, s’agissant de l’exécution des arrêts rendus par la Cour interaméricaine des droits de l’homme évoqués précédemment, la commission salue l’adoption de la loi no 5194 du 12 juin 2014 déclarant d’intérêt social et expropriant en faveur de l’INDI deux exploitations agricoles dans la région du Chaco (14 403 hectares) qui seront ultérieurement attribuées au peuple enxet de la communauté indigène sawhoyamaxa. En ce qui concerne la communauté indigène yakye axa, les documents d’acquisition de leurs terres alternatives sont en cours d’inscription au registre public. Cela étant, dans le cas de la communauté indigène xákmok kásek, l’Etat poursuit les discussions avec des propriétaires privés des terres revendiquées. La commission encourage le gouvernement à continuer de déployer tous ses efforts pour assurer la protection des droits de propriété et possession des terres des peuples indigènes, et elle veut croire que, dans son prochain rapport, il fournira des informations permettant de constater les progrès réalisés sur le plan de la régularisation et de l’octroi de titres de propriété pour les terres que les peuples indigènes ont traditionnellement occupées. Elle le prie également de donner des informations sur les procédures d’expropriation examinées par le pouvoir législatif, ainsi que sur les différentes procédures judiciaires afférentes à la propriété de terres à propos desquelles l’INDI intervient.

Article 15. Ressources naturelles. Exploitation forestière. La commission a pris note des préoccupations exprimées par la Centrale unitaire des travailleurs authentiques (CUT-A) devant la gestion de l’environnement, notamment des ressources forestières, dans les terres attribuées aux communautés indigènes, et devant les incidents d’occupation de terres indigènes par des paysans sans terres. Le gouvernement indique à cet égard que l’INDI, conscient de la problématique environnementale qui affecte les peuples indigènes, a créé en 2015 le Département socio-environnement, dont la fonction est de suivre les projets qui affectent les communautés indigènes et de chercher à en atténuer l’impact environnemental. C’est ainsi que des plaintes ont été déposées auprès du ministère public dans des cas de déforestation, de coupes indiscriminées d’arbres ou de changements d’affection des sols ayant entraîné des dégradations importantes. Le gouvernement mentionne également l’élaboration en cours d’un dispositif administratif devant favoriser l’accès des communautés indigènes au paiement de services environnementaux, en adaptant et en assouplissant les règles en vigueur en fonction de la réalité juridico-culturelle de ces communautés. L’Unité spécialisée de surveillance de l’environnement (UFEDA) est l’instance compétente pour connaître des affaires constitutives d’infraction à l’environnement et aux intérêts des communautés, y compris des actes affectant les intérêts des peuples indigènes. La commission prend également note des mesures visant à renforcer les capacités des communautés indigènes de défendre leurs droits et intérêts et de déposer des plaintes lorsque ces intérêts sont lésés. La commission rappelle à cet égard que la convention prévoit que les peuples indigènes seront consultés avant d’entreprendre ou d’autoriser tout programme de prospection ou d’exploitation des ressources dont sont dotées leurs terres. Tout en prenant note des mesures adoptées, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur des exemples concrets montrant comment ont été protégés les droits des peuples indigènes d’être consultés préalablement à toute utilisation, gestion ou conservation des ressources dont sont dotées leurs terres et de participer aux avantages découlant de ces activités. Elle le prie également de donner des informations sur les évaluations d’impact social et environnemental de l’exploitation des ressources naturelles dans des territoires de peuples indigènes.

Partie III. Recrutement et conditions d’emploi. Dans ses commentaires précédents, la commission a encouragé le gouvernement à continuer de prendre des mesures pour éliminer les situations de travail forcé et de discrimination à l’égard de membres de certains peuples indigènes, en particulier dans la région du Chaco, et à donner des informations sur l’action menée à cet égard par les autorités publiques de la région, comme l’Office de la Direction régionale du travail du Chaco. Le gouvernement indique à cet égard que le ministère du Travail a procédé en 2015 à l’engagement de 30 nouveaux fonctionnaires inspecteurs du travail. La Direction générale de l’inspection et de la surveillance a mené des inspections dans la région du Chaco au cours du deuxième semestre de 2015 dans le cadre d’enquêtes sur des situations présumées de travail forcé, mais elle n’est pas parvenue à déceler des cas spécifiques de travail forcé. La commission salue l’adoption en novembre 2016 de la Stratégie nationale de prévention du travail forcé 2016-2020 (décret no 6285/16). Elle relève qu’a été organisée une série d’ateliers de consultation des partenaires sociaux, représentants des institutions publiques et communautés indigènes pour la collecte d’éléments contribuant à l’élaboration de la stratégie. Elle note que le site Web du ministère du Travail mentionne qu’une commission police/ministère public, dirigée par l’unité du ministère public s’occupant de la traite des personnes, a identifié dans le Chaco des travailleurs indigènes de la communauté ache en situation de travail forcé, dans un établissement situé dans le département de Boquerón. Elle note également que, dans sa déclaration du 24 juillet 2017 relative à la fin de sa mission au Paraguay, la Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur les formes contemporaines d’esclavage, y compris sur ses causes et ses conséquences, a déclaré avoir été saisie de nombreux signalements de cas de travail forcé et de servitude pour dettes dans la région du Chaco. La rapporteuse spéciale déclare dans son rapport qu’«il ne lui a pas semblé qu’il y ait du travail forcé ou de la servitude pour dettes dans la majorité des établissements, […] mais que les signalements qui lui sont parvenus suggèrent l’existence de cas de vulnérabilité de la main-d’œuvre au travail forcé et à la servitude pour dettes dans certains lieux de travail et un manque de réglementation chez les plus petits employeurs».

La commission incite le gouvernement à poursuivre tous les efforts tendant à ce que la Stratégie nationale de prévention du travail forcé soit effectivement mise en œuvre, en particulier dans les régions où il a été signalé des cas de travail forcé de communautés indigènes. Elle prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour poursuivre le renforcement de la présence de l’Etat dans ces régions (Unité technique de prévention et d’éradication du travail forcé de l’inspection du travail, Sous-commission de la Commission des droits fondamentaux au travail et de la prévention du travail forcé dans la région du Chaco, Office de la Direction du travail dans la localité du Teniente Irala Fernández) pour sensibiliser les communautés vulnérables par rapport au risque de travail forcé, identifier et protéger les victimes et les personnes à risque. Elle prie également le gouvernement de se reporter aux commentaires qu’elle formule dans le contexte de la convention (nº 29) sur le travail forcé, 1930.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.