Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Paraguay (Ratification: 1967)

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Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 106e session, juin 2017)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2017 au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (ci-après, la Commission de la Conférence). La commission prend note du rapport du gouvernement, reçu en 2019, ainsi que des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2017; des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2017 et le 9 septembre 2019; des observations de la Centrale unitaire des travailleurs Authentique (CUT-A), reçues le 2 septembre 2017 et le 30 août 2019; et des observations de la Centrale nationale des travailleurs (CNT), reçues le 26 août 2019.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. 1. Cadre institutionnel de lutte contre le travail forcé. Dans ses commentaires précédents, la commission a estimé que l’adoption de la Stratégie nationale de prévention du travail forcé 2016-2020 (décret no 6285 du 15 novembre 2016) constituait un pas important dans la lutte contre le travail forcé. Elle a prié le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour que cette stratégie soit effectivement mise en œuvre, en particulier dans les régions et les secteurs où des indices de travail forcé ont été identifiés, et pour assurer une plus forte sensibilisation à la question du travail forcé. La commission note que, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence a prié le gouvernement de continuer à associer les partenaires sociaux au processus d’adoption de la Stratégie nationale de prévention du travail forcé; et d’élaborer des plans d’action régionaux et de prévoir des actions à mener en priorité pour faire connaître le problème du travail forcé et protéger les victimes identifiées.

La commission prend note que, dans son rapport, le gouvernement indique que le décret no 7865 du 12 octobre 2017 met en place la Commission nationale des droits fondamentaux au travail et de la prévention du travail forcé (CONTRAFOR), qui relève du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale (MTESS) et remplace la Commission des droits fondamentaux au travail et de la prévention du travail forcé. Des représentants de 14 ministères, de l’Institut paraguayen de l’indigène (INDI) et du Conseil des peuples indigènes du Chaco, ainsi que des représentants d’organisations d’employeurs et de travailleurs participent aux travaux de cette commission. La principale mission de la CONTRAFOR est de coordonner les politiques publiques de prévention et d’éradication du travail forcé à l’échelle nationale et, plus spécifiquement, de définir les processus de mise en œuvre de la Stratégie nationale de prévention du travail forcé 2016-2020 et de suggérer des ajustements pertinents. La commission salue également l’adoption, par l’intermédiaire de la CONTRAFOR, du Plan de prévention et d’éradication du travail forcé 2017-2019. Celui-ci s’articule autour de trois domaines: i) la réalisation d’une étude diagnostique de la situation du travail forcé; ii) la coordination interinstitutionnelle et tripartite (dont la coordination des actions pour la mise en œuvre de la stratégie et le renforcement de l’inspection du travail pour pouvoir donner effectivement suite aux plaintes et aux dénonciations); et iii) la sensibilisation de la société au problème du travail forcé et les actions pour lui assurer une plus grande visibilité. Le plan prévoit également que la Commission de suivi et d’évaluation, qui inclut des représentants des partenaires sociaux, rédige tous les ans un rapport sur les progrès accomplis et la réalisation des objectifs établis afin d’apporter les ajustements nécessaires et de coordonner la conception du prochain plan d’action.

La commission observe que, dans son rapport de 2018 sur sa mission au Paraguay, la Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur les formes contemporaines d’esclavage a félicité le gouvernement pour l’évolution positive du développement d’un cadre juridique et institutionnel national de lutte contre les formes modernes d’esclavage et a également estimé que la plus grande prise de conscience de la société des différentes formes d’exploitation était une avancée positive (A/HRC/39/52/Add.1, paragr. 18).

La commission salue les efforts déployés par le gouvernement pour renforcer le cadre institutionnel de lutte contre le travail forcé et l’encourage vivement à continuer de prendre des mesures pour mettre en œuvre intégralement la Stratégie nationale de prévention du travail forcé et le Plan d’action pour la prévention et l’éradication du travail forcé au Paraguay pour la période 2017-2019. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les résultats obtenus, y compris des informations spécifiques sur les rôles des différentes institutions responsables de leur mise en œuvre, les mécanismes de coordination interinstitutionnelle, l’adoption de plans régionaux, les rapports annuels de la Commission de suivi et d’évaluation, et l’étude diagnostique de la situation du travail forcé, en précisant les facteurs qui ont été identifiés comme favorisant l’imposition de travail forcé. La commission le prie également de fournir des informations sur le processus d’élaboration et d’adoption de la deuxième Stratégie nationale de prévention du travail forcé et encourage le gouvernement à promouvoir le dialogue tripartite dans toutes ses actions de lutte contre le travail forcé.

2. Exploitation au travail des travailleurs indigènes du Chaco. Depuis quelques années, la commission prie instamment le gouvernement de prendre des mesures pour mettre fin à l’exploitation économique, et en particulier à la servitude pour dettes, de certains travailleurs indigènes de la région du Chaco. Elle a insisté sur la nécessité de renforcer la présence de l’État dans cette région pour identifier les victimes et mener à bien les enquêtes relatives aux plaintes déposées. À cet égard, la commission a pris note de la mise en place d’un bureau de la Direction du travail dans la localité de Teniente Irala Fernández (Chaco central), du recrutement de 30 inspecteurs du travail au niveau national, de la création de nouveaux tribunaux dans le Chaco (compétents y compris en matière de droit du travail) et de la mise en place de la sous-commission de la Commission des droits fondamentaux au travail et de la prévention du travail forcé dans la région du Chaco. La commission note que la Commission de la Conférence a également prié le gouvernement d’allouer suffisamment de ressources matérielles et humaines aux services du ministère du Travail dans la région du Chaco afin qu’ils puissent recevoir les plaintes et les dénonciations de travailleurs pour travail forcé et de prendre des mesures adéquates pour garantir que, dans la pratique, les victimes sont en mesure de s’adresser aux autorités judiciaires compétentes.

Dans son rapport, le gouvernement se réfère à la conclusion, en juillet 2017, d’une convention-cadre de coopération interinstitutionnelle entre le MTESS et les autorités du département de Boquerón pour appuyer les actions du ministère dans la région du Chaco en vue notamment de faciliter l’accès de toute personne appartenant à un peuple indigène aux canaux d’information et aux mécanismes de plainte. C’est ainsi qu’en mars 2018, un bureau de la Direction du travail pour les peuples autochtones a été créé dans la ville de Filadelfia, dans le département de Boquerón (Chaco). Depuis lors, le bureau a été renforcé; il dispose désormais d’un mécanisme de réclamation accessible aux travailleurs, il sensibilise les populations indigènes à leurs droits et les conseille. Le gouvernement indique également que des campagnes de sensibilisation ont été menées en faveur du travail décent dans le Chaco paraguayen (Chaco paraguayo, con trabajo decente) et des ateliers de formation ont été organisés pour la population du Chaco sur ses droits au travail dans différentes langues (espagnol, guaraní, enxet, sanapaná, nivaclé, ayoreo, toba qom, allemand et dialecte mennonite), ainsi que pour le secteur privé et les agents de la fonction publique. Il précise également que depuis 2018, il a entrepris de consolider le Bureau régional du MTESS dans le Chaco et a notamment mené les actions suivantes: l’élaboration d’une liste des institutions publiques des trois districts de Boquerón (Filadelfia, Mariscal Estigarribia et Loma Plata) avec lesquelles le Bureau régional entretient des relations suivies; l’élaboration d’une liste des communautés indigènes dans chaque district; et l’organisation du Bureau pour recevoir et conseiller les travailleurs et les employeurs, et leur offrir un service de médiation. En janvier 2019, 117 personnes en tout avaient été conseillées par le MTESS dans la ville de Filadelfia.

La commission note que, dans ses observations, la CSI indique que le Bureau de Filadelfia ne dispose pas des ressources administratives minimales lui permettant de fonctionner ni de l’autonomie nécessaire pour vérifier sur le terrain d’éventuelles irrégularités. La CSI signale que le gouvernement n’a fourni aucune information aux organisations syndicales relatives aux activités du Bureau et au nombre de plaintes pour travail forcé ou autres formes de violation des droits au travail reçues et traitées. De son côté, la CUT-A indique que le Bureau de Filadelfia ne dispose pas d’un personnel formé pour «monter un dossier» et réunir les éléments de preuve ni pour mener les entretiens avec des victimes potentielles. La CUT-A ajoute qu’elle ne dispose d’aucune information sur les résultats d’éventuelles interventions menées ni par conséquent sur l’imposition de sanctions exemplaires.

La commission note que, dans son rapport, la Rapporteuse spéciale des Nations Unies observe que, selon les informations reçues, les coopératives et les exploitations agricoles (estancias) respectent généralement la législation nationale et le degré de conformité s’est récemment amélioré dans la région du Chaco. Toutefois, elle indique qu’elle demeure préoccupée par les cas de travail forcé et de servitude sur des lieux de travail plus petits et dans des estancias plus isolées et moins accessibles, ainsi que par des pratiques de travail qu’elle considère comme de l’exploitation (paragraphe 50).

La commission encourage le gouvernement à intensifier ses efforts pour faciliter l’accès des travailleurs indigènes aux mécanismes administratifs et judiciaires pour dénoncer des situations de travail forcé en tenant compte de leur situation géographique, linguistique et culturelle, ainsi que de leur niveau d’éducation. À cet égard, la Commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures pour assurer la présence d’inspecteurs dans les zones les plus reculées du Chaco où sont occupés les travailleurs indigènes en indiquant le nombre actuel d’inspecteurs pour cette région, ainsi que leur répartition géographique, le nombre d’inspections effectuées, de plaintes reçues et de sanctions administratives et pénales imposées, ainsi que la manière dont le ministère du Travail coopère avec le ministère public et la police lors d’enquêtes sur des cas de travail forcé. En outre, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures adoptées pour protéger les travailleurs qui ont dénoncé leur situation de victimes de travail forcé, les prendre en charge et leur fournir une assistance. La commission prie également le gouvernement d’indiquer de quelle façon le MTESS collabore avec l’Institut paraguayen de l’indigène (INDI) pour identifier et résoudre les problèmes que rencontrent les peuples indigènes de la région du Chaco et qui les rendent vulnérables à l’imposition de travail forcé.

3. Article 25. Application de sanctions pénales. La commission a précédemment noté qu’aucune procédure judiciaire n’avait été engagée ni aucune sanction imposée aux auteurs de travail forcé (servitude pour dettes ou autres pratiques impliquant du travail forcé). À l’instar de la Commission de la Conférence, la commission a prié le gouvernement de prendre les mesures appropriées pour que la législation nationale incrimine le travail forcé à travers des dispositions suffisamment précises et adaptées aux circonstances nationales pour que les autorités compétentes puissent poursuivre pénalement les auteurs de ces pratiques. Le gouvernement indique qu’il a rédigé un avant-projet de loi qui incrimine le travail forcé et prévoit une peine pouvant aller jusqu’à cinq ans d’emprisonnement ou une amende pour «toute personne qui, par la force ou la menace, contraint une autre d’effectuer un travail ou de fournir un service, même moyennant rétribution». Le projet prévoit également une liste de circonstances aggravantes qui sont passibles d’une peine pouvant aller jusqu’à dix ans de prison, dont le fait de soumettre la victime à une situation d’esclavage ou de servitude ou à une situation dégradante qui va à l’encontre de sa condition humaine, ou lorsque la victime est sans défense ou se trouve en situation de vulnérabilité. La commission prend également note de l’adoption du Guide tripartite et interinstitutionnel d’intervention en cas de travail forcé qui contient des indicateurs du travail forcé et propose des méthodes d’intervention en cas de dénonciation de travail forcé, tant du point de vue du droit du travail que de celui du droit pénal. Il y est clairement énoncé que le ministère public doit agir de sa propre initiative lorsqu’aucune plainte n’a été déposée mais que la situation de travail forcé est connue.

La commission note que la sanction prévue en l’absence de circonstances aggravantes, c’est-à-dire une peine pouvant aller jusqu’à cinq ans d’emprisonnement ou une amende, ne revêt pas un caractère suffisamment dissuasif. En effet, la commission a déjà indiqué que «lorsque la sanction prévue consiste en une amende ou une peine de prison de très courte durée [...] elle ne saurait constituer une sanction efficace compte tenu de la gravité de l’infraction et du caractère dissuasif que les sanctions doivent revêtir» (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 319). Tout en saluant l’élaboration d’un projet de loi qui incrimine le travail forcé et prévoit les sanctions applicables, la commission veut croire que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour revoir ledit projet de loi afin que l’imposition du travail forcé soit passible de sanctions pénales réellement efficaces et revêtant un caractère suffisamment dissuasif. La commission veut également croire que ce projet sera adopté dans les plus brefs délais et prie le gouvernement de communiquer des informations sur les actions de sensibilisation menées et les formations organisées pour promouvoir la connaissance et l’utilisation de ce texte par les autorités compétentes. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les poursuites judiciaires engagées contre les personnes qui imposent du travail forcé et leurs résultats.

Article 2, paragraphe 2 c). Travail obligatoire des personnes placées en détention préventive. Depuis de nombreuses années, la commission souligne la nécessité de modifier la loi pénitentiaire (loi no 210 de 1970, art. 10 lu conjointement avec l’art. 39) qui prévoit le travail obligatoire pour les personnes soumises à des mesures de sureté privatives de liberté. La commission a prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger formellement les dispositions de la loi. La commission prend note que le gouvernement indique qu’en 2017, il a présenté une proposition pour abroger formellement l’article 39 de la loi pénitentiaire pour rendre la législation nationale conforme aux dispositions de la convention. La proposition a été transmise à la présidence de la République qui devait ensuite la faire suivre au Congrès national. La présidence a renvoyé la proposition au MTESS accompagnée de l’avis juridique A.J./2017/Nº 1073 du 16 juillet 2018 recommandant l’obtention de l’opinion juridique du ministère de la Justice sur le projet présenté. La commission prie le gouvernement de continuer de prendre les mesures nécessaires pour parvenir rapidement à l’approbation du projet de loi abrogeant l’article 39 de la loi pénitentiaire (loi no 210/70) et de fournir des informations à cet égard.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.