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Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Allemagne (Ratification: 1956)

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Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

La commission prend note des observations de la Confédération des associations allemandes d’employeurs (BDA) et de la Confédération allemande des syndicats (DGB), reçues le 31 août 2021, qui traitent en majeure partie des questions examinées par la Commission au titre de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

Articles 4 et 6 de la convention. Droit de négociation collective en ce qui concerne les conditions d’emploi des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État. La commission rappelle qu’elle réclame depuis plusieurs années l’adoption de mesures faisant en sorte que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État jouissent du droit de négociation collective. Elle avait pris note avec intérêt d’un arrêt de 2014 du tribunal administratif fédéral déclarant que, si l’interdiction de négocier collectivement découlant de l’article 33(5) de la loi fondamentale est liée au statut des fonctionnaires et s’applique à tous les fonctionnaires quelles que soient leurs fonctions, l’article 11(2) de la Convention européenne des droits de l’homme dispose que des restrictions à la liberté syndicale ne peuvent se justifier que par la fonction pertinente du fonctionnaire et que, dans le cas des fonctionnaires qui n’exercent pas une autorité souveraine au nom de l’État, par exemple les enseignants des écoles publiques, il y a une contradiction qui doit être résolue par le législateur fédéral. Selon le tribunal administratif fédéral, compte tenu de la contradiction entre l’article 33(5) de la loi fondamentale et l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme, le législateur fédéral se doit, dans des domaines de la fonction publique qui ne se caractérisent pas par l’exercice d’une véritable autorité souveraine, d’élargir considérablement les droits de participation des syndicats de fonctionnaires en les rapprochant d’un modèle de négociation.

Dans son précédent commentaire, ayant noté qu’un recours avait été déposé devant la cour constitutionnelle fédérale à propos d’un jugement de la cour administrative fédérale de 2014, la commission avait prié le gouvernement de lui communiquer une copie de la décision de la cour constitutionnelle fédérale, ainsi que de toute autre décision rendue par elle en la matière. Elle avait aussi prié à nouveau le gouvernement d’engager un dialogue national de grande portée avec les organisations représentatives de la fonction publique aux fins de rechercher des solutions et moyens novateurs de développer le système actuel de manière à reconnaître effectivement le droit de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État, y compris, par exemple, comme indiqué par la BDA, en opérant une distinction entre les domaines caractérisés par une véritable autorité souveraine et ceux dans lesquels le pouvoir unilatéral de réglementation de l’employeur pourrait être restreint afin d’élargir la participation des organisations représentatives dans la fonction publique.

La commission note que le gouvernement indique que, dans sa décision du 12 juin 2018 (affaire no 2 BvR 1738/12), la cour constitutionnelle fédérale a statué que: i) la liberté syndicale universelle découlant de l’article 9(3) de la loi fondamentale ne contient pas d’exclusion pour des professions en particulier et, par conséquent, s’applique inconditionnellement, non seulement aux travailleurs du secteur public, mais aussi aux fonctionnaires; ii) cela ne veut toutefois pas dire que toutes les restrictions à la liberté syndicale sont automatiquement exclues, car même les droits fondamentaux peuvent subir des restrictions du fait de conflits avec les droits de tierces parties et d’autres droits reconnus par la constitution; iii) le principe traditionnel du régime de la fonction publique garanti par l’article 33(5) de la loi fondamentale équivaut à une telle restriction ayant statut constitutionnel; iv) l’interdiction faite aux fonctionnaires de négocier collectivement est liée étroitement à leur devoir de loyauté, au principe de l’emploi à vie et au principe alimentaire (Alimentationsprinzip) de la fonction publique, qui impose aux employeurs d’assurer aux fonctionnaires et à leur famille une rémunération raisonnable tout au long de la vie et un niveau de vie correspondant à leur ancienneté, au niveau de responsabilité associé à leur fonction et à ce que représente la fonction publique de carrière pour le grand public, en fonction de l’évolution de la situation économique et financière en général; v) la garantie entièrement objective du niveau de vie raisonnable prévu à l’article 33(5) de la loi fondamentale confère à chaque fonctionnaire vis-à-vis de l’État un droit individuel, équivalant à un droit fondamental, de faire réexaminer leur droit constitutionnel alimentaire par les tribunaux; et vi) l’interdiction faite aux fonctionnaires de participer à la négociation collective découle ainsi des principes traditionnels du régime de la fonction publique de carrière, mais le droit individuel permet toutefois à ceux qui sont affectés de confirmer leur statut constitutionnel (y compris devant les tribunaux) et de faire appliquer l’obligation pour l’employeur de donner une rémunération raisonnable. Le gouvernement ajoute que des procédures sont actuellement en cours devant la Cour européenne des droits de l’homme pour ce qui est de l’interdiction de faire grève pour les fonctionnaires qu’examine la commission au titre de la convention no 87.

La commission prend note des observations de la DGB à cet égard, qui souligne la décision de la cour constitutionnelle fédérale de 2018 et soutient que le principe d’alimentation applicable au fonctionnaire pris individuellement crée un droit direct à être rémunéré en rapport avec leur fonction et que le fait de devoir se pourvoir devant les tribunaux en cas de non-respect n’est pas compatible avec ce principe, compte tenu en particulier du fait que les procédures devant les juridictions administratives sont d’une lenteur telle qu’il n’est pas raisonnable d’attendre que la personne concernée intente une action en justice.

La commission prend dûment note de la décision de 2018 de la cour constitutionnelle fédérale. La commission observe qu’il en découle l’interdiction de la participation de tous les fonctionnaires à la négociation collective. La commission regrette que les fonctionnaires non commis à l’administration de l’État se trouvent de ce fait privés du droit à la négociation collective qui leur est reconnu par la convention. La commission rappelle à cet égard qu’elle souligne depuis de nombreuses années qu’en application des articles 4 et 6 de la convention, tous les travailleurs du service public, autres que ceux qui sont commis à l’administration de l’État, doivent jouir des droits de négociation collective. Elle souligne également que si la détermination des rémunérations est un élément important du champ de la négociation collective, celui-ci concerne aussi les autres conditions de travail et d’emploi. Au vu de ce qui précède, la commission encourage le gouvernement à continuer d’engager un dialogue national de grande portée avec les organisations représentatives du service public aux fins de rechercher des solutions et moyens novateurs de développer le système actuel de manière à reconnaître effectivement le droit de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État, y compris, par exemple, comme indiqué précédemment par la BDA, en opérant une distinction entre les domaines caractérisés par une véritable autorité souveraine et ceux dans lesquels le pouvoir unilatéral de réglementation de l’employeur pourrait être restreint afin d’élargir la participation des organisations représentatives dans le service public. Observant en outre que des procédures sont actuellement en cours devant la Cour européenne des droits de l’homme pour ce qui est de l’interdiction de faire grève pour les fonctionnaires, et observant que cela peut aussi avoir des répercussions sur le droit des fonctionnaires de négocier collectivement, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la décision qui en découlera et sur l’impact qu’elle pourrait avoir au niveau national.

Observation (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

La commission prend note des observations reçues le 1er septembre 2017 de la Confédération des associations des employeurs d’Allemagne (BDA) que l’Organisation internationale des employeurs (OIE) a faites siennes et qui concernent essentiellement des questions en cours d’examen par la commission au titre de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. La commission prend note également de la réponse du gouvernement aux observations de 2014 de la Confédération syndicale internationale (CSI).

Articles 4 et 6 de la convention. Droit de négociation collective en ce qui concerne les conditions d’emploi des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle demande l’adoption de mesures visant à faire en sorte que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat bénéficient du droit de négociation collective. Elle avait précédemment noté avec intérêt que le tribunal administratif fédéral avait considéré en 2014 que, si l’interdiction de la convention collective découlant de l’article 33(5) de la loi fondamentale est liée au statut des fonctionnaires et s’applique à tous les fonctionnaires quelles que soient leur tâches, l’article 11(2) de la Convention européenne des droits de l’homme énonce que des restrictions à la liberté d’association ne peuvent se justifier que par la fonction pertinente du fonctionnaire et que, dans le cas des fonctionnaires qui n’exercent pas une autorité souveraine au nom de l’Etat, par exemple les enseignants des écoles publiques, il y a une contradiction qui doit être résolue par le législateur fédéral. Le gouvernement avait ajouté que, selon le tribunal administratif fédéral, compte tenu de la contradiction entre l’article 33(5) de la loi fondamentale et l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme, le législateur fédéral, dans des domaines de la fonction publique qui ne se caractérisent pas par l’exercice d’une véritable autorité souveraine, se devait d’élargir considérablement les droits de participation des syndicats de fonctionnaires en les rapprochant d’un modèle de négociation. La commission avait prié le gouvernement d’engager un dialogue national d’une grande portée avec les organisations représentatives de la fonction publique aux fins de rechercher les possibilités de développer le système actuel de manière à reconnaître effectivement le droit de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat.

La commission note que le gouvernement indique, en ce qui concerne l’emploi des enseignants ou leur nomination à un poste de fonctionnaire, que la façon dont l’Etat souhaite qu’ils exercent leurs tâches est généralement laissée à sa discrétion, à l’exception de la restriction consacrée par le principe des fonctions réservées, conformément à l’article 33(4) de la loi fondamentale, qui dispose que dans certains domaines le personnel soit constitué de fonctionnaires; toutefois, cela n’ôte pas à l’Etat sa souveraineté organisationnelle et cela n’interdit pas que l’Etat confère à certaines personnes le statut de fonctionnaire. A cet égard, le gouvernement se réfère à plusieurs jugements rendus dans le passé par le tribunal constitutionnel fédéral. La commission note également que le gouvernement renvoie aux explications fournies dans son rapport concernant la convention no 87, d’après lequel: i) en vertu de la Constitution allemande, la fonction publique doit être réglementée en tenant compte de ses principes traditionnels; ii) l’un de ces principes est l’interdiction faite aux fonctionnaires de participer à une grève, cela étant incompatible avec leur relation de service et leur loyauté et avec la décision structurelle que les relations régies par la loi sur la fonction publique doivent être réglementées par le législateur; iii) cette interdiction est compensée par divers droits et principes, tels que le principe d’un salaire proportionné au poste occupé dans la fonction publique et de droits de participation des principales organisations syndicales et associations d’employeurs à la procédure législative; et iv) s’agissant du jugement du tribunal administratif fédéral, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme n’est pas, de l’avis du gouvernement, en mesure de modifier ces circonstances constitutionnelles, car, malgré une approche fonctionnelle des clauses d’exception liées à la souveraineté, la jurisprudence relative à l’article 11 de la Cour européenne des droits de l’homme n’exclut pas la classification des enseignants comme «membre de l’administration de l’Etat» au sens de l’article 11(2), et la restriction des droits collectifs est justifiée par l’objectif légitime de garantir le droit à l’éducation. Le gouvernement ajoute que les décisions pertinentes du tribunal administratif fédéral font actuellement l’objet d’un examen par le tribunal constitutionnel fédéral. Dans ce contexte, la commission note que, dans ses observations, communiquées pour la plupart d’entre elles au titre de la convention no 87, la BDA considère, à la lumière du jugement du tribunal administratif fédéral, que le législateur dispose de différentes options pour appliquer les lois conformément à l’article 11 de la Cour européenne des droits de l’homme, par exemple en opérant une différence entre les domaines caractérisés par l’exercice d’une véritable autorité souveraine et ceux dans lesquels le pouvoir unilatéral de réglementation de l’employeur pourrait être restreint afin d’élargir la participation des organisations représentatives dans la fonction publique; et que cette question sera discutée plus avant au niveau national par le gouvernement et les partenaires sociaux, puisqu’elle implique une révision de la loi fondamentale, la Constitution allemande.

La commission prie le gouvernement de communiquer copie de la décision du tribunal constitutionnel fédéral sur la réclamation constitutionnelle présentée suite au jugement du tribunal administratif fédéral du 27 février 2014, dès que cette décision aura été rendue, ainsi que de toute autre décision en suspens que le tribunal constitutionnel fédéral pourra rendre sur le sujet. La commission rappelle qu’elle souligne depuis de nombreuses années que, en vertu des articles 4 et 6 de la convention, tous les travailleurs de la fonction publique autres que ceux commis à l’administration de l’Etat devraient jouir des droits de négociation collective. Prenant bonne note du jugement du tribunal administratif fédéral du 27 février 2014 et de la décision encore en instance du tribunal constitutionnel fédéral sur la réclamation constitutionnelle correspondante, la commission prie de nouveau le gouvernement d’engager un dialogue national d’une grande portée avec les organisations représentatives de la fonction publique aux fins de rechercher des solutions et moyens novateurs de développer le système actuel de manière à reconnaître effectivement le droit de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat, y compris, par exemple, comme indiqué par la BDA, en opérant une distinction entre les domaines caractérisés par une véritable autorité souveraine et ceux dans lesquels le pouvoir unilatéral de réglementation de l’employeur pourrait être restreint afin d’élargir la participation des organisations représentatives dans la fonction publique.

Observation (CEACR) - adoptée 2015, publiée 105ème session CIT (2016)

La commission note que le gouvernement ne répond pas, dans son rapport, aux observations de 2014 de la Confédération syndicale internationale (CSI) dans lesquelles celle-ci avait allégué des actes d’ingérence et de discrimination antisyndicale. La commission prie de nouveau le gouvernement de communiquer ses commentaires à cet égard.

Article 4 de la convention. Droit de négociation collective par rapport aux conditions d’emploi des fonctionnaires publics non commis à l’administration de l’Etat. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle demande l’adoption de mesures pour que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat, y compris les enseignants, aient le droit de négociation collective. Elle note que le gouvernement réitère que les employés du service public (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes), par exemple les enseignants employés dans le cadre de conventions collectives dans les services d’éducation des Länder, bénéficient du droit de négociation collective alors que les fonctionnaires (Beamte) n’ont pas le droit de négocier collectivement parce que la fonction publique est réglementée par voie législative.

La commission note en outre que le gouvernement se réfère à une décision rendue par le Tribunal administratif fédéral le 27 février 2014 dans une procédure d’appel contre une décision de 2010 du Tribunal administratif de Düsseldorf. La commission note avec intérêt que le Tribunal administratif fédéral a considéré que: i) si l’interdiction générale de la négociation collective et de l’action collective découlant de l’article 33(5) de la loi fondamentale est liée au statut des fonctionnaires (Beamtenstatus) en tant que tel, et s’applique par conséquent à tous les fonctionnaires (Beamte) quelles que soient leurs tâches et responsabilités, l’article 11(2) de la Convention européenne des droits de l’homme stipule que des restrictions à la liberté d’association ne peuvent se justifier que par la fonction pertinente du fonctionnaire, à savoir qu’elles ne seraient permises que dans le cas de fonctionnaires (Beamte) qui exercent une autorité souveraine (hoheitliche Befugnisse) – par exemple les fonctionnaires de l’armée, de la police ou, d’une façon plus générale, de tous les services chargés de l’application du droit, des autorités judiciaires, des services diplomatiques et des unités administratives aux niveaux fédéral, de l’Etat ou local, qui élaborent et appliquent des instruments juridiques et en contrôlent le respect; ii) dans le cas des fonctionnaires (Beamte) qui n’exercent pas d’autorité souveraine, par exemple les enseignants des écoles publiques, il y a donc contradiction avec la Convention européenne des droits de l’homme; et iii) cette contradiction doit être résolue par le législateur fédéral qui doit trouver un juste équilibre entre les positions juridiques mutuellement exclusives issues de l’article 33(5) de la loi fondamentale et celles issues de l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme.

La commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles: i) le Tribunal administratif fédéral déclare qu’il serait incompatible avec la nature juridique de la fonction publique (Beamtenverhältnis), qui consiste en une relation caractérisée par la souveraineté et la loyauté, que la concrétisation du cadre réglementaire du droit de la fonction publique (Beamtenrecht) fasse l’objet d’une convention collective, c’est-à-dire soit négociée et conclue entre l’employeur public et les syndicats des fonctionnaires (Beamte); et que la fonction publique (Beamtentum), en tant qu’institution, serait fondamentalement changée si les questions de salaire, d’horaires de travail et d’âge limite pour le recrutement et la retraite devaient être réglementées par des conventions collectives; ii) le Tribunal administratif fédéral est cependant d’avis qu’il incombe au législateur fédéral, dans des domaines de la fonction publique qui ne se caractérisent pas par l’exercice d’une véritable autorité souveraine (hoheitliche Befugnisse), d’élargir considérablement les droits de participation des syndicats de fonctionnaires (Beamte) en les rapprochant d’un modèle de négociation, car actuellement les droits de participation octroyés au titre de l’article 118 de la loi fédérale sur les fonctionnaires (Bundesbeamtengesetz (BBG)) et de l’article 53 de la loi sur le statut des fonctionnaires (Beamtenstatusgesetz) sont insuffisants; et iii) la question a été portée devant le Tribunal constitutionnel fédéral et, par conséquent, des mesures législatives ne devraient pas faire obstacle aux prescriptions du Tribunal constitutionnel fédéral en ce qui concerne les solutions possibles.

Rappelant que, depuis de nombreuses années, elle souligne le fait que, en vertu de l’article 6 de la convention, tous les travailleurs de la fonction publique, autres que ceux commis à l’administration de l’Etat, devraient bénéficier de droits de négociation collective, la commission réitère son point de vue selon lequel les fonctions des enseignants ainsi que celles de travailleurs postaux et des employés des chemins de fer, quel que soit leur statut, ne leur confèrent pas la qualité d’employés commis à l’administration de l’Etat et qu’ils devraient donc jouir du droit de négociation collective. Prenant dûment note de la décision susmentionnée du Tribunal administratif fédéral et, étant donné qu’il reste encore un grand nombre de fonctionnaires (Beamte) non commis à l’administration de l’Etat auxquels sont déniés des droits de négociation collective, la commission prie le gouvernement d’engager un dialogue national d’une grande portée avec les organisations représentatives de la fonction publique aux fins de rechercher les possibilités de développer le système actuel de manière à reconnaître effectivement le droit de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur toute décision rendue par le Tribunal constitutionnel fédéral sur le sujet.

Observation (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

La commission prend note des observations formulées par la Confédération syndicale internationale (CSI) dans une communication reçue le 1er septembre 2014. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à cet égard.

La commission prend note des observations formulées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et la Confédération des associations allemandes d’employeurs (BDA) dans une communication reçue le 1er septembre 2014, selon lesquelles la convention est pleinement appliquée en droit et en pratique.

La commission note par ailleurs que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle se voit donc obligée de renouveler ses précédents commentaires.

Article 4 de la convention. Droit de négociation collective par rapport aux conditions d’emploi des fonctionnaires publics non commis à l’administration de l’Etat, notamment les enseignants. La commission avait noté que, en réponse à ses commentaires antérieurs, le gouvernement déclare que l’exclusion des fonctionnaires publics (Beamte) de la négociation collective est conforme à la convention puisque la situation des fonctionnaires publics est expressément exclue de l’application de la convention, conformément à son article 6. La commission avait noté par ailleurs, selon le rapport du gouvernement, que les employés du service public (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes), par exemple les enseignants employés dans le cadre de conventions collectives dans les services de l’éducation des Länder, bénéficient du droit de négociation collective, alors que les fonctionnaires publics (Beamte) n’ont pas le droit de négocier collectivement parce que la réglementation par voie législative de la fonction publique est un principe traditionnel de la fonction publique prévu par la Constitution conformément à l’article 33(5) de la loi fondamentale et que les fonctionnaires publics (Beamte) ont le devoir d’exercer leurs fonctions de manière légale, impartiale et désintéressée. Le gouvernement avait souligné aussi que, même pour des groupes particuliers de fonctionnaires publics (Beamte), la négociation collective qui vise à conclure des conventions collectives est incompatible avec le principe de la réglementation par voie législative de la fonction publique, et qu’une telle situation est valable quelle que soit l’issue des négociations salariales organisées par les employés du service public (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes). En outre, la commission avait noté, d’après l’indication du gouvernement, que, dans le but de pallier l’incapacité de mener des négociations collectives, les fédérations de syndicats de fonctionnaires publics participent à l’élaboration initiale de la réglementation générale concernant la loi sur la fonction publique, conformément à l’article 118 de la loi fédérale sur les fonctionnaires publics (Bundesbeamtengesetz (BBG)) et à l’article 53 de la loi sur le statut des fonctionnaires publics (Beamtenstatusgesetz). Le gouvernement avait estimé que le système actuel de participation des syndicats protège de manière suffisante les intérêts des fonctionnaires publics (Beamte) et qu’aucun changement n’est donc nécessaire à cet égard.

La commission croit comprendre que la position du gouvernement concernant le droit de négociation collective des fonctionnaires publics (Beamte) est déterminée par les dispositions de la Constitution. La commission réitère que les négociations ne doivent pas nécessairement aboutir à des instruments juridiquement contraignants dans la mesure où il est tenu compte en toute bonne foi des résultats des négociations en question. La commission constate aussi, d’après l’indication du gouvernement, que, contrairement aux enseignants jouissant du statut de fonctionnaires publics (Beamte), les enseignants ayant le statut d’employés du secteur public (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes) bénéficient du droit de négocier collectivement (lequel est également, comme le constate la commission, accordé aux enseignants du secteur privé). La commission voudrait souligner à ce propos que, conformément à son article 6, la convention «ne traite pas de la situation des fonctionnaires publics affectés à l’administration de l’Etat» et couvre donc l’ensemble des travailleurs du service public autres que ceux qui sont commis à l’administration de l’Etat. La commission estime donc qu’il convient d’établir une distinction entre, d’une part, les fonctionnaires dont les activités sont propres à l’administration de l’Etat – fonctionnaires des ministères et autres organismes gouvernementaux comparables – et les fonctionnaires agissant en tant qu’auxiliaires des précédents et, d’autre part, les autres personnes employées par le gouvernement, par les entreprises publiques ou par des institutions publiques autonomes. Seule la première catégorie de ces travailleurs peut être exclue du champ d’application de la convention.

Tout en rappelant qu’aux termes de l’article 6 de la convention les travailleurs du service public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat, y compris les enseignants, doivent bénéficier du droit de négociation collective, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour rechercher, de concert avec les organisations syndicales concernées, les moyens selon lesquels le système actuel pourrait être développé de manière à donner pleinement effet aux principes énoncés ci-dessus.

La commission espère que le gouvernement fera tout son possible pour prendre les mesures nécessaires dans un proche avenir.

Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

La commission prend note des commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) datés du 4 août 2011 sur l’application de la convention ainsi que des observations du gouvernement à leur sujet.

Article 4 de la convention. Droit de négociation collective par rapport aux conditions d’emploi des fonctionnaires publics non commis à l’administration de l’Etat, notamment les enseignants. La commission note que, en réponse à ses commentaires antérieurs, le gouvernement déclare que l’exclusion des fonctionnaires publics (Beamte) de la négociation collective est conforme à la convention puisque la situation des fonctionnaires publics est expressément exclue de l’application de la convention, conformément à son article 6. La commission note par ailleurs, selon le rapport du gouvernement, que les employés du service public (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes), par exemple les enseignants employés dans le cadre de conventions collectives dans les services de l’éducation des Länder, bénéficient du droit de négociation collective, alors que les fonctionnaires publics (Beamte) n’ont pas le droit de négocier collectivement parce que la réglementation par voie législative de la fonction publique est un principe traditionnel de la fonction publique prévu par la Constitution conformément à l’article 33(5) de la loi fondamentale et que les fonctionnaires publics (Beamte) ont le devoir d’exercer leurs fonctions de manière légale, impartiale et désintéressée. Le gouvernement souligne aussi que, même pour des groupes particuliers de fonctionnaires publics (Beamte), la négociation collective qui vise à conclure des conventions collectives est incompatible avec le principe de la réglementation par voie législative de la fonction publique, et qu’une telle situation est valable quelle que soit l’issue des négociations salariales organisées par les employés du service public (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes). En outre, la commission note, d’après l’indication du gouvernement, que, dans le but de pallier l’incapacité de mener des négociations collectives, les fédérations de syndicats de fonctionnaires publics participent à l’élaboration initiale de la réglementation générale concernant la loi sur la fonction publique, conformément à l’article 118 de la loi fédérale sur les fonctionnaires publics (Bundesbeamtengesetz (BBG)) et à l’article 53 de la loi sur le statut des fonctionnaires publics (Beamtenstatusgesetz). Le gouvernement estime que le système actuel de participation des syndicats protège de manière suffisante les intérêts des fonctionnaires publics (Beamte) et qu’aucun changement n’est donc nécessaire à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) en date du 26 août 2009 relatifs à l’application de la convention. Dans ses précédents commentaires, la commission a traité de la question des procédures de détermination des conditions d’emploi des fonctionnaires, enseignants compris.

La commission note que la CSI dénonce l’absence de tout progrès quant à la modernisation de la législation sur la fonction publique sous le présent gouvernement. Elle note que le gouvernement indique, dans son rapport, que ce n’est pas au gouvernement fédéral mais aux Länder qu’échoit la responsabilité d’engager les enseignants, et donc de décider s’ils doivent les engager sous le statut des fonctionnaires ou bien sous le régime d’une convention collective. Le gouvernement indique en outre que, pour compenser le fait que les fonctionnaires n’ont pas le droit de faire grève et ne peuvent pas négocier leur rémunération, les organisations faîtières des syndicats de fonctionnaires participent aux préparatifs de la réglementation générale d’application de la loi sur les fonctionnaires, au niveau fédéral en application du paragraphe 118 de la loi fédérale sur les fonctionnaires (BBG), et au niveau des Länder en application de l’article 53 de la loi sur le statut des fonctionnaires. Le gouvernement indique également que la procédure de consultation a été respectée dans le contexte des récentes réformes législatives (loi de réforme de la loi sur la fonction publique (Dienstrechtsneuordnungsgesetz) et de la loi sur le statut des fonctionnaires (Beamtenstatusgesetz), et que les organisations faîtières ont participé au processus législatif à un stade précoce.

La commission rappelle une fois de plus qu’il est contraire à la convention d’exclure du droit de négocier collectivement les salariés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. A cet égard, la commission considère que les enseignants exercent des fonctions qui sont différentes de celles des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat (et par conséquent du «Bund») et doivent bénéficier des garanties prévues par l’article 4 de la convention. La commission rappelle que les négociations ne doivent pas nécessairement aboutir à des instruments légalement contraignants dans la mesure où il est tenu compte de bonne foi de leurs résultats.

Compte tenu de ce qui précède, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour examiner, avec les organisations syndicales concernées, comment le système actuel pourrait être amélioré afin de garantir une application adéquate de la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

La commission prend note du rapport du gouvernement et de ses observations concernant les commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI).

Les précédents commentaires de la commission concernaient les procédures permettant de déterminer les conditions d’emploi des fonctionnaires, y compris des enseignants. En 2005, la commission avait noté qu’une grande réforme de la fonction publique était en cours, et que les consultations et le dialogue avec les syndicats de fonctionnaires avaient constitué un élément important de la préparation d’un projet de loi sur la fonction publique. Elle note aussi, d’après la réponse donnée en 2006 par le gouvernement suite aux commentaires de la CISL, que, en vertu des principes du droit constitutionnel, les conditions d’emploi des fonctionnaires, y compris des enseignants, sont prévues dans les lois nationales et qu’en conséquence il n’existe pas de disposition sur la négociation collective, même pour certaines catégories de fonctionnaires. Le gouvernement souligne que l’article 94 de la loi sur la fonction publique (Bundesbeamtengesetz) et la législation des différents Länder prévoient la participation des syndicats de fonctionnaires à l’élaboration des règlements applicables aux fonctionnaires, et que cette participation, sans équivaloir à une cogestion ayant un caractère contraignant, est plus poussée qu’une simple consultation. Le gouvernement souligne également que les enseignants relèvent de l’administration des différents Länder et que celle-ci décide si les enseignants doivent être employés comme fonctionnaires ou comme des employés ordinaires ayant le droit de négociation collective. Par ailleurs, d’après le dernier rapport du gouvernement, la commission note que le projet de loi visant à réformer en profondeur le droit applicable aux fonctionnaires a été abandonné après le changement de gouvernement.

La commission indique de nouveau qu’il est contraire à la convention d’exclure du droit de négociation collective les catégories de travailleurs employés par l’Etat mais qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. A cet égard, la commission estime que les enseignants exercent des fonctions qui diffèrent de celles des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat et que, en conséquence, ils devraient bénéficier des garanties prévues par l’article 4 de la convention. La commission rappelle que les négociations ne doivent pas forcément déboucher sur des instruments ayant force de loi, pour autant que soit pris en compte, de bonne foi, le résultat de ces négociations. La commission exprime l’espoir que l’expérience positive acquise il y a peu grâce aux consultations étroites et au dialogue menés avec les syndicats de fonctionnaires offriront d’autres possibilités de s’assurer que les enseignants peuvent participer à des négociations formelles et exercer pleinement le droit de négociation collective.

Au vu des commentaires qui précèdent, la commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour examiner, avec les organisations syndicales concernées, comment le système actuel pourrait être amélioré afin de garantir une application appropriée de la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

La commission prend note des commentaires de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), en date du 10 août 2006, qui font référence aux questions en suspens en matière de législation et d’application pratique de la convention qui sont actuellement à l’étude. La commission prend aussi note d’une communication récente du gouvernement faisant part de ses observations.

La commission examinera les commentaires de la CISL et la réponse du gouvernement lors de sa prochaine session et demande au gouvernement de communiquer pour sa prochaine session de novembre-décembre 2007, conformément au cycle régulier de présentation des rapports, ses observations sur l’ensemble des questions d’ordre législatif et d’application pratique de la convention mentionnées dans sa précédente observation de 2005 (voir l’observation de 2005, 76^e session).

Observation (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

La commission prend note du rapport du gouvernement.

Les commentaires antérieurs de la commission portaient sur le droit de négociation collective des enseignants qui, en Allemagne, font partie de la fonction publique. La commission avait invité le gouvernement à continuer à chercher des solutions et à prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que les enseignants jouissent du droit de négociation collective puisqu’ils ne sont pas affectés à l’administration de l’Etat et devraient, par conséquent, bénéficier des garanties prévues à l’article 4 de la convention.

La commission relève dans le rapport du gouvernement que les conditions d’emploi des fonctionnaires, y compris les enseignants, sont définies dans la législation nationale. Bien qu’il n’y ait pas de négociations formelles avec les syndicats, la loi sur les fonctionnaires (Bundesbeamtengesetz) prévoit la participation des syndicats de fonctionnaires à des procédures qui, sans équivaloir à une véritable cogestion de l’employeur et des salariés, sont plus poussées que de simples auditions. Des changements ont été apportés l’année dernière au processus de collaboration avec les syndicats dans le cadre de l’élaboration d’un projet de loi visant à moderniser radicalement la loi qui régit les fonctionnaires. Etant donné que cette loi modifiera dans une très large mesure les conditions d’emploi des fonctionnaires, il a été décidé que, pour obtenir leur soutien, ceux-ci devraient être associés au débat dès le départ. Dans cette optique, même le document récapitulant les enjeux, qui constituera la base de la nouvelle loi, a été élaboré en collaboration avec les dirigeants des principaux syndicats. Il a ainsi été possible de construire un cadre théorique créant les conditions pour une conception de la fonction publique qui soit davantage axée sur les résultats. Le dialogue constructif avec les syndicats s’est poursuivi au stade de l’élaboration du projet de loi afin d’harmoniser les attentes et les vues des parties, étant donné que la réforme proposée concerne environ 1,7 million de fonctionnaires de l’Etat fédéral, des Länder et des administrations locales. Entre autres changements, l’ancien système de rémunération sera remplacé par un système dans lequel le traitement dépendra essentiellement des prestations individuelles et de la nature des tâches effectivement exécutées. Ou encore, la loi qui régit les carrières des fonctionnaires sera assouplie grâce à l’application de critères moins stricts ainsi qu’à la simplification et à l’abrogation de nombreux règlements.

En conclusion, le gouvernement affirme que cette collaboration avec les syndicats a été beaucoup plus poussée que toutes les anciennes formes de concertation et a été efficace.

La commission prend note de cette information encourageante et en particulier du fait que les consultations et le dialogue avec les syndicats de fonctionnaires ont été un élément important dans la préparation d’un projet de loi concernant les conditions d’emploi des fonctionnaires. La commission rappelle que la convention préconise des «procédures de négociations volontaires de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d’emploi». La commission rappelle que les négociations ne doivent pas forcément déboucher sur des instruments ayant force de loi pour autant que soit pris en compte, de bonne foi, le résultat de ces négociations. La commission exprime l’espoir que, grâce à cette expérience positive de consultations étroites avec les syndicats de fonctionnaires, d’autres occasions seront mises à profit à l’avenir pour garantir que les enseignants puissent participer à des négociations formelles et exercer pleinement le droit de négociation collective, et elle prie le gouvernement de la tenir informée de tous faits nouveaux à ce sujet.

Observation (CEACR) - adoptée 2003, publiée 92ème session CIT (2004)

La commission prend note du rapport du gouvernement.

La commission rappelle que le problème concerne les droits des enseignants en matière de négociation collective. A cet égard, la commission indique à nouveau qu’il est contraire à la convention d’exclure du droit à la négociation collective des catégories importantes de travailleurs qui sont employés par l’Etat mais qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. La commission estime à ce propos que les enseignants exécutent des tâches différentes de celles des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat, et qu’ils devraient dès lors bénéficier des garanties prévues à l’article 4 de la convention. La commission avait donc invité le gouvernement et les organisations syndicales concernées à examiner comment le système actuel pouvait être amélioré afin de garantir une application appropriée de la convention.

Dans son avant-dernier rapport, le gouvernement avait indiqué que le ministère fédéral de l’Intérieur et les syndicats avaient signé, le 6 septembre 2000, un accord qui a permis de faire l’expérience d’un projet de réglementation des carrières, de la formation et des examens d’aboutir. Ce projet visait à faire l’expérience d’une collaboration plus large avec les syndicats, et une participation similaire des principales organisations était prévue pour d’autres projets appropriés. Dans son dernier rapport, le gouvernement indique que le gouvernement fédéral continuera, lorsqu’il l’estimera adéquat, de telles activités et que, jusqu’à présent, il n’a pas été possible d’établir un projet de suivi.

La commission prend note de ces informations. Elle invite le gouvernement et les syndicats concernés à poursuivre les initiatives au sujet du projet de suivi auquel il se réfère et à adopter des nouvelles mesures nécessaires pour assurer l’application de la convention. La commission prie le gouvernement de la tenir informée à ce sujet dans son prochain rapport.

Observation (CEACR) - adoptée 2001, publiée 90ème session CIT (2002)

La commission prend note du rapport du gouvernement. En ce qui concerne les droits des enseignants en matière de négociation collective, la commission rappelle que, par le passé, elle a estimé que des catégories importantes de travailleurs qui sont employés par l’Etat ne sauraient être privées des avantages de la convention du seul fait qu’elles sont formellement assimilées à certains fonctionnaires publics commis à l’administration de l’Etat et dont les activités sont propres à cette administration - par exemple, les fonctionnaires des ministères et autres organismes gouvernementaux comparables. La commission a également considéré que les enseignants exécutaient des tâches différentes de celles des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat, et qu’ils devraient dès lors bénéficier des garanties prévues par l’article 4 de la convention. Enfin, la commission a invité le gouvernement et les organisations syndicales concernées à examiner comment le système actuel pouvait être amélioré afin de garantir une application appropriée de la convention.

Le gouvernement indique dans son rapport que, conformément à l’article 94 de la loi sur les fonctionnaires, les principales organisations syndicales participent à la formulation de la réglementation générale de la fonction publique afin de compenser le fait qu’il n’y a pas de négociation collective. Le droit qu’a le législateur de fixer les principes fondamentaux régissant le statut légal des fonctionnaires et l’organisation de leurs conditions de travail n’est cependant aucunement altéré. En outre, le gouvernement indique que, le 6 septembre 2000, le ministère fédéral de l’Intérieur et les syndicats ont conclu un accord qui a mis un terme avec succès à l’expérience d’un projet d’ordonnance sur la réglementation des questions liées à la carrière, la formation et aux examens. L’objectif de ce projet était d’expérimenter une collaboration plus large avec les syndicats. Il s’agissait d’un projet pilote, dans lequel les syndicats avaient la possibilité de faire part de leur expérience en vue de l’organisation de cours de formation pour les différentes catégories de personnes concernées, grâce à une coopération intensive dans les activités de planification. Le dialogue avec les principales organisations a joué un rôle essentiel dans ce processus, et il est prévu de poursuivre une telle participation de la part des organisations principales dans le cadre d’autres projets appropriés.

La commission prend note de ces informations et prie le gouvernement de la tenir informée à l’avenir du résultat de ces projets.

Observation (CEACR) - adoptée 1999, publiée 88ème session CIT (2000)

La commission prend note du rapport du gouvernement. Se référant aux droits des enseignants en matière de négociation collective, le gouvernement énonce que la procédure assurant la participation des centrales syndicales dans la formulation des règles générales portant sur les conditions de travail des fonctionnaires, conformément à l'article 94 de la loi sur les fonctionnaires, fait l'objet d'un accord, conclu en 1993 puis révisé en 1996, entre le ministère fédéral de l'Intérieur et les centrales syndicales concernées. Le gouvernement souligne que, à la suite de la dénonciation de l'accord, le 31 décembre 1998, par un syndicat (l'accord continue de s'appliquer aux autres syndicats), un programme pilote a été lancé avec la participation des syndicats dans le but d'étendre les droits à la participation. Les résultats de ce programme permettront de débattre avec les syndicats sur la manière de développer la procédure de participation. Le gouvernement estime néanmoins que le statut juridique des fonctionnaires en Allemagne et les modalités en usage de détermination des conditions d'emploi sont conformes aux exigences de la convention, même s'il n'y a pas de négociation collective.

Tout en prenant note des commentaires du gouvernement, la commission rappelle que des catégories importantes de travailleurs qui sont employés par l'Etat ne sauraient être privées des avantages de la convention du seul fait qu'elles sont formellement assimilées à certains fonctionnaires publics commis à l'administration de l'Etat et dont les activités sont propres à cette administration (par exemple les fonctionnaires des ministères et autres organismes gouvernementaux comparables) (voir l'étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 200). La commission estime que les enseignants exécutent des tâches différentes de celles des fonctionnaires commis à l'administration de l'Etat, et qu'il importe que les enseignants ayant statut de fonctionnaire puissent bénéficier des garanties prévues par l'article 4 de la convention.

La commission, au vu des commentaires ci-dessus, invite le gouvernement et les organisations syndicales concernées à examiner comment le système actuel pourrait être amélioré afin de garantir une application appropriée de la convention. A cet égard, la commission prend note que le programme pilote qui a été lancé en 1999 avec la participation des syndicats intéressés peut constituer un mécanisme approprié à un tel effort. La commission prie le gouvernement de la tenir informée des résultats de ce projet.

Observation (CEACR) - adoptée 1997, publiée 86ème session CIT (1998)

La commission prend note du rapport du gouvernement. Suite à ses observations antérieures, elle note également les conclusions du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1820. (Voir 302e rapport, paragr. 80 à 111, approuvé par le Conseil d'administration à sa session de mars 1996.)

En ce qui concerne les enseignants, la commission, se référant au cas mentionné ci-dessus, note que le Comité de la liberté syndicale a insisté sur le fait que "les enseignants n'exécutent pas des tâches incombant à des fonctionnaires commis à l'administration de l'Etat, ce type d'activité étant, en fait, également menées dans le secteur privé. Dans ces conditions, le comité souligne qu'il importe que les enseignants à statut de fonctionnaires publics puissent bénéficier des garanties prévues par la convention no 98". Le Comité de la liberté syndicale a de plus souligné que "dans le cadre du régime statutaire de la fonction publique (où la décision appartient en dernière instance au Parlement qui adopte les lois en la matière) il puisse être nécessaire que la négociation collective se déroule selon des modalités particulières et, à cet égard, la convention no 98 permet une certaine souplesse. Il devrait ainsi être possible, dans le cadre général du régime statutaire établi par la Constitution et la législation allemandes, et tout en préservant les compétences du pouvoir législatif en matière budgétaire, de trouver des formules qui garantissent non seulement une simple consultation des enseignants à statut de fonctionnaires publics, mais aussi la possibilité de négociation collective pour ces personnes."

La commission note que le gouvernement déclare, dans son rapport, que la procédure assurant la participation des centrales syndicales dans la détermination des conditions de travail des fonctionnaires, en accord avec le chapitre 94 de la loi sur les fonctionnaires, a fait l'objet d'un accord entre le ministère de l'Intérieur au niveau fédéral et les organisations centrales des syndicats concernés. Cet accord a été conclu en 1993 et fut révisé en 1996. Le gouvernement ajoute que des accords similaires existent dans les Länder. En conséquence, le gouvernement estime que la participation des centrales syndicales dans la détermination des conditions de travail pour les fonctionnaires allemands, bien qu'elle diffère de la négociation collective des employés des secteurs publics et privés, s'effectue de telle façon qu'elle ne constitue pas une violation de l'article 4 de la convention.

Tout en prenant bonne note des commentaires du gouvernement, la commission rappelle que des catégories importantes de travailleurs qui sont employés par l'Etat ne sauraient être privées des avantages de la convention du seul fait qu'elles sont formellement assimilées à certains fonctionnaires publics commis à l'administration de l'Etat et dont les activités sont propres à cette administration (par exemple les fonctionnaires des ministères et autres organismes gouvernementaux comparables) (voir étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 200). Tout comme le Comité de la liberté syndicale, la commission estime que les enseignants exécutent des tâches différentes de celles des fonctionnaires commis à l'administration de l'Etat, ce type d'activités étant en fait également menées dans le secteur privé et, en conséquence, il importe que les enseignants à statut de fonctionnaires publics puissent bénéficier des garanties prévues par la convention no 98.

La commission, au vu des commentaires ci-dessus, invite le gouvernement et les organisations syndicales concernées à examiner de quelle façon le système actuel peut être amélioré afin de garantir une application appropriée de la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 1995, publiée 83ème session CIT (1996)

La commission a pris note du rapport communiqué par le gouvernement. Elle a également noté la communication adressée par la Confédération des syndicats allemands (DGB) et le Syndicat des enseignants (GEW), qui formulent certains commentaires concernant le droit de négociation collective du personnel enseignant. Elle se propose d'étudier ces commentaires une fois que le Comité de la liberté syndicale aura examiné la plainte déposée contre le gouvernement de l'Allemagne sur cette question (cas no 1820).

Demande directe (CEACR) - adoptée 1991, publiée 78ème session CIT (1991)

La commission note que, le 23 mars 1989, le Parlement a adopté la loi prévoyant l'établissement d'un registre additionnel pour les navires de haute mer (ISR) battant pavillon international de transport de la République fédérale, dont l'article 2 traite de la relation d'emploi de certains membres d'équipage sur les navires marchands enregistrés sur le ISR.

La commission demande au gouvernement de fournir dans son prochain rapport des renseignements sur l'application de la convention dans la pratique.