Rapport intérimaire - Rapport No. 66, 1963

Cas no 179 (Japon) - Date de la plainte: 30-AVR. -58 - Clos

Afficher en : Anglais - Francais

Go to:

INTRODUCTION
Situación respecto a la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948
Recomendación del Comité

198. Cuando el Comité continuó examinando este caso, en su reunión de mayo de 1962, limitó su examen a los hechos ocurridos después de su reunión precedente respecto a la posición concerniente a la ratificación por el Japón del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Sobre este asunto sometió al Consejo de Administración el informe provisional que figura en los párrafos 18 a 25 del 64.° informe (véase el párrafo 204).
199. El Comité, aunque no informó de nuevo en substancia sobre los restantes alegatos concernientes al caso, indicó, sin embargo, brevemente, en su 64.° informe, cuál era la verdadera situación en mayo de 1962 respecto al examen de esos alegatos, sobre los cuales había informado últimamente al Consejo de Administración, en noviembre de 1961, en los párrafos 220 a 431 de su 58.° informe.
200. Como se indica en el párrafo 24 de su 64.° informe, el Comité, desde la presentación de su 58.° informe, había recibido comunicaciones de fechas 22 de enero, 13 de febrero y 16 de febrero de 1962 del Gobierno, que contenían una respuesta parcial a las peticiones de que proporcionara información complementaria que figuran en el 58.° informe de la Comisión. Otros documentos sobre las quejas han sido enviados por el Sindicato de Maestros del Japón y por el Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios en las comunicaciones fechadas en 10 de febrero de 1962, a cuyo respecto el Gobierno envió observaciones en su carta de 16 de mayo de 1962. Finalmente, otras comunicaciones fechadas en 22 de febrero, 1.° de mayo y 14 de mayo de 1962 fueron enviadas por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, el Sindicato de Maestros del Japón y el Consejo General de Sindicatos del Japón, respectivamente, pero el Gobierno no ha formulado observaciones al respecto.
201. Desde que el Comité se reunió en mayo de 1962, el Gobierno ha enviado, además de una comunicación de fecha 14 de septiembre de 1962 sobre la situación respecto a la ratificación del citado Convenio núm. 87, otras dos comunicaciones, de fechas 24 de agosto de 1962 y 23 de octubre de 1962, sobre las materias referidas en el párrafo 200.
202. El Japón ha ratificado el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, pero no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

Situación respecto a la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948

203. En su reunión de mayo de 1962, el Comité presentó otro informe provisional sobre este aspecto del caso al Consejo de Administración, en los párrafos 18 a 25 del 64.° informe.
204. El Comité, después de haber examinado la situación última respecto a la ratificación por el Japón del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, sometió al Consejo de Administración las recomendaciones que figuran en los apartados a) a f) del párrafo 25 del 64.° informe, que son las siguientes: 25. En virtud de todo lo que antecede, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
a) que tome nota de la declaración del Gobierno, formulada en su comunicación de fecha 20 de abril de 1962, en el sentido de que, después de haberse celebrado negociaciones oficiosas entre representantes del Gobierno y de los partidos de oposición, se habían sometido a la Dieta, en 13 de abril de 1962, proyectos relativos a la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y a las enmiendas de la legislación nacional pertinente, en la misma forma en que fueron sometidos en marzo de 1961;
b) que tome nota de las nuevas declaraciones hechas por el Gobierno en su comunicación de fecha 11 de mayo de 1962, según las cuales:
i) dichas negociaciones tuvieron por resultado un acercamiento mucho mayor de los diversos puntos de vista, aunque no había sido posible llegar a un acuerdo definitivo antes de que la reunión de la Dieta terminara sus labores el 7 de mayo de 1962;
ii) se espera que continúen las negociaciones entre el Gobierno y los partidos de oposición y, si bien es de lamentar que los proyectos no hayan sido adoptados durante la última reunión de la Dieta, el Gobierno considera que se ha logrado un progreso notable si se compara la situación actual con la que prevalecía durante las reuniones de la Dieta en 1960 y 1961;
iii) el Gobierno proseguirá sus esfuerzos a este respecto y no dejará de transmitir cualquier información pertinente sobre esta materia;
c) que exprese su gran pesar - habida cuenta de las múltiples garantías previas ofrecidas por el Gobierno, como se indica en el párrafo 109, b), del 60.° informe del Comité antes citado, referentes a la intención de ratificar el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 - porque una vez más la reunión de la Dieta haya terminado sin haberse aprobado los proyectos que se le sometieron a este respecto;
d) que exprese la esperanza de que el Gobierno someterá nuevamente, con carácter de prioridad, los proyectos en cuestión a la próxima reunión de la Dieta;
e) que solicite del Gobierno el envío de información, con carácter urgente, sobre los nuevos hechos que se produzcan a este respecto;
f) que insista ante el Gobierno, habida cuenta de la intención por él expresada de ratificar próximamente el Convenio núm. 87, para que, incluso antes de que dicha ratificación sea efectiva, se esfuerce por evitar cualesquiera medidas que pudieren ser contrarias a los principios que figuran en dicho instrumento y, en particular, cualquier detención, despido o amonestación por actividades sindicales.
..............................................................................................................
205. El 64.° informe del Comité fué aprobado por el Consejo de Administración el 1.° de junio de 1962, en el transcurso de su 152.a reunión. Las conclusiones y la petición de otras informaciones que contiene fueron puestas en conocimiento del Gobierno del Japón mediante carta de fecha 6 de junio de 1962.
206. El Gobierno proporcionó otras informaciones sobre este aspecto del caso en una comunicación fechada en 14 de septiembre de 1962.
207. El Gobierno declara que las elecciones para miembros de la Cámara de Consejeros se celebraron en 1.° de julio de 1962, y que el primer período de sesiones de la Dieta Nacional después de las elecciones fué el comprendido entre el 4 de agosto y el 2 de septiembre de 1962. La duración de esta reunión fué tan corta y se dedicó tanto tiempo a cuestiones relacionadas con la composición de la Cámara de Consejeros, tales como la elección de la mesa directiva a base del resultado de las elecciones, que el tiempo dedicado a deliberaciones de fondo fué necesariamente breve. Por tanto, se previó desde un principio que la aprobación de los proyectos referentes a la ratificación del Convenio núm. 87 durante esa reunión sería difícil. Sin embargo, a fin de promover en la medida de lo posible los procedimientos relativos a los citados proyectos, se reanudaron las negociaciones oficiosas entre los representantes designados respectivamente por el Gobierno y por los partidos de oposición (referidos en la comunicación de 11 de mayo de 1962) con el objeto de llegar a un acuerdo sobre los diferentes puntos de vista relacionados con dichos proyectos durante el curso de la reunión, como sucedió en la reunión precedente. Se celebraron conversaciones entre los citados representantes en diversas ocasiones y se hicieron continuos esfuerzos con toda diligencia con el fin de conciliar los diversos puntos de vista, cuyo resultado fué que se lograra un nuevo progreso en comparación con la situación que prevalecía durante la precedente reunión de la Dieta, aunque no pudo llegarse a un acuerdo final antes de la clausura del período de sesiones el 2 de septiembre. En conclusión, el Gobierno declara que tanto el Gobierno como los partidos de oposición acordaron que debían continuarse las negociaciones entre los períodos de sesiones con objeto de lograr la aprobación de los citados proyectos en la próxima reunión de la Dieta, y prometieron enviar informaciones sobre los nuevos hechos a este respecto.
208. En esas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
a) que tome nota de la declaración del Gobierno que figura en su comunicación de fecha 14 de septiembre de 1962 en el sentido de que, después de las elecciones para constituir la Cámara de Consejeros celebradas en 1.° de julio de 1962, la Dieta Nacional se reunió desde el 4 de agosto al 2 de septiembre de 1962, y de que, a causa de la brevedad de ese período de sesiones y del considerable tiempo que se dedicó durante él a cuestiones de procedimiento concernientes a la composición de la Cámara de Consejeros, no fué posible tratar en esa reunión de la aprobación de los proyectos relativos a la ratificación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87);
b) que tome nota de las otras declaraciones formuladas por el Gobierno en su comunicación de fecha 14 de septiembre de 1962, en el sentido de que:
i) las negociaciones oficiosas entre los representantes del Gobierno y de los partidos de la oposición referidas en el párrafo 25, a), del 64.° informe del Comité, citadas en el párrafo 204, se reanudaron para conciliar los diversos puntos de vista sobre los referidos proyectos durante el transcurso del período de sesiones de la Dieta Nacional que fué clausurado el 2 de septiembre de 1962;
ii) las conversaciones entre los citados representantes se celebraron en diversas ocasiones, y de que se hicieron esfuerzos para conciliar las opiniones discrepantes, cuyo resultado fué lograr otro progreso respecto a la situación que previamente prevalecía, aunque no pudo llegarse a un acuerdo definitivo antes de la clausura del período de sesiones en 2 de septiembre de 1962;
iii) el Gobierno y los partidos de la oposición se manifestaron de acuerdo en que las negociaciones debían continuar entre los períodos de sesiones, con objeto de llegar a la aprobación de los citados proyectos en la próxima reunión de la Dieta, y de que se enviarían informaciones sobre todos los otros hechos relacionados con este asunto;
c) que exprese una vez más su gran pesar, habida cuenta de las múltiples garantías previas ofrecidas por el Gobierno desde el 25 de febrero de 1959, como se indica en el párrafo 109, b), del 60.° informe del Comité y en el párrafo 25, c), del 64.° informe del Comité, referentes a la intención de ratificar el citado Convenio, porque una vez más la reunión de la Dieta haya terminado sin haberse aprobado los proyectos relativos a la citada ratificación;
d) que exprese la esperanza de que el Gobierno someterá, con carácter de prioridad, los proyectos en cuestión a la próxima reunión de la Dieta;
e) que solicite del Gobierno el envío de información sobre los nuevos hechos que se produzcan a este respecto;
f) que insista ante el Gobierno, una vez más, habida cuenta de la intención por él expresada de ratificar el citado Convenio, para que, durante el proceso de dicha ratificación, se esfuerce por evitar cualesquier medidas que pudieren ser contrarias a los principios que figuran en el referido Convenio.
Alegatos relativos a la denegación del derecho de huelga y a la ausencia de garantías compensatorias (para las organizaciones regidas por la ley de servicios públicos locales)
209. En los párrafos 234 a 267 de su 58.° informe, el Comité analizó y examinó con alguna extensión los alegatos relativos a la falta de garantías compensatorias - en forma de procedimiento adecuado e imparcial - para proteger los intereses de los trabajadores a quienes se niega el derecho de huelga en virtud de la ley de servicios públicos locales. En el transcurso de este examen, el Comité debió considerar las funciones y composición de los organismos que, en virtud de la ley de servicios públicos locales, deben ser constituídos a fin de resolver los conflictos - es decir, las comisiones de personal en las prefecturas y en cinco ciudades principales, y las comisiones de equidad que deben instituirse en las ciudades, pueblos y aldeas donde no existan comisiones de personal.
210. Después de revisados los alegatos formulados por los querellantes y las observaciones enviadas por el Gobierno, el Comité formuló las conclusiones que figuran en los párrafos 264 a 267 de su 58.° informe, que son las siguientes:
264. Por consiguiente, el Comité considera que, teniendo en cuenta las informaciones facilitadas y las disposiciones de la ley de servicios públicos locales, la comisión de personal no es un órgano de arbitraje, sino un órgano consultivo por lo que respecta a los salarios y otras condiciones de empleo. El Gobierno ha declarado que no existe ningún otro órgano de arbitraje, ni se prevé su creación.
265. En cuanto a la imparcialidad de las comisiones de personal, el Gobierno, al declarar que deben estar compuestas por personas de elevada moralidad con experiencia en ciertas cuestiones (véase párrafo 255), no facilita ninguna información que refute el alegato del querellante sobre las características laborales o profesionales de los 153 miembros que forman actualmente parte de esas comisiones (véase párrafo 252). Si es correcta la declaración del querellante, se deduciría que, aparte los 47 médicos y jurisconsultos, el resto pertenece casi por completo a las altas esferas de la administración, ya sea en el sector público o privado de la economía, los altos puestos de la administración pública o de los órganos de la administración local. Además, según ha declarado el Gobierno, todos ellos son propuestos por el organismo local y nombrados con su aprobación, y este organismo es en realidad el empleador.
266. En algunos aspectos, los problemas planteados entrañan cuestiones de principio análogas a las que el Comité tuvo que tener en cuenta al examinar, en los párrafos 34 a 61 de su 54.° informe, los alegatos relativos al Comité de Arbitraje de la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas. Al examinar esos alegatos, el Comité subrayó el principio de que cuando las huelgas están limitadas o prohibidas, dicha limitación o prohibición debería ir acompañada de disposiciones que prevean sistemas de conciliación y de arbitraje imparcial cuyos laudos sean obligatorios en todos los casos para ambas partes, así como el principio de que, con respecto a dichos sistemas, debería garantizarse que los diferentes intereses se encuentren cabalmente reflejados en la composición numérica del organismo del que se escojan los árbitros y que todos los miembros de las comisiones, funcionarios públicos o personas privadas sean personas cuya imparcialidad inspire la confianza general. La situación que actualmente se examina por el Comité difiere de la que se examinó en los párrafos 34 a 61 del 54.° informe, especialmente porque, en primer término, las comisiones de personal, como se señala en el párrafo 262, no son organismos de arbitraje y, en segundo lugar, son designadas directamente por la dirección del organismo público, que es el empleador. Estas diferencias de hecho no parecen afectar a la validez de los principios generales enunciados anteriormente y, por consiguiente, el Comité reafirma la importancia que atribuye a dichos principios.
267. En estas circunstancias, el Comité recomienda que el Consejo de Administración:
a) reafirme la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre al principio de que, cuando las huelgas están prohibidas, debería haber otras garantías compensatorias; tome nota de la declaración del Gobierno según la cual se propone modificar la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, a fin de establecer un órgano de arbitraje cuyos laudos sean obligatorios en el caso de empleados de organismos públicos locales que no sean considerados funcionarios públicos locales; sugiera al Gobierno que estudie la posibilidad de aplicar el mismo procedimiento, o uno análogo, a los funcionarios públicos locales;
b) proponga al Gobierno que estudie qué medidas podrían adoptarse para garantizar que los diferentes intereses se reflejen cabalmente en la composición numérica de las comisiones de personal y que todos los miembros de las comisiones, funcionarios públicos o personas privadas, sean personas cuya imparcialidad inspire la confianza general;
c) proponga al Gobierno que examine también la conveniencia de prever que cada una de las partes interesadas participará en un pie de igualdad en la designación de los miembros de las comisiones de personal.
211. Otro testimonio sobre este aspecto del caso fué aportado por el Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios, en su comunicación de fecha 10 de febrero de 1962, y por el Sindicato de Maestros del Japón, en su comunicación de fecha 1.° de mayo de 1962. El Gobierno envió otros comentarios sobre este aspecto del caso en su comunicación de fecha 16 de mayo de 1962.
212. En su comunicación de fecha 10 de febrero de 1962, el Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios, que ya había sometido su testimonio relativo a las comisiones de personal examinado por el Comité en su 58.° informe, procura demostrar que las comisiones de equidad constituyen protección aun menor para los trabajadores que las comisiones de personal. Mientras las comisiones de personal están facultadas para presentar sus opiniones o formular sus recomendaciones independientemente a la asamblea, a las autoridades dirigentes o a las que designan los miembros de los organismos públicos locales, sobre indemnización y condiciones de trabajo, según el querellante, las comisiones de equidad únicamente pueden actuar si el personal solicita que las autoridades públicas locales emprendan la acción apropiada, o si un miembro del personal comparece en solicitud de revisión cuando considera que ha sido víctima de una medida adversa. Unicamente individuos, y no sus organizaciones, según se alega, pueden recurrir a una comisión de equidad. En efecto, declara el querellante, en las 3.000 ciudades, pueblos, etc., aproximadamente, en que existen comisiones de equidad pero no comisiones de personal, no hay procedimientos adecuados para formular una recomendación que proteja las condiciones de trabajo de los trabajadores privados del derecho de huelga.
213. Respecto a los testimonios previamente presentados concernientes a los miembros de las comisiones de personal - véase el párrafo 265 del 58.° informe del Comité citado en el párrafo 210 -, la organización querellante alega, además, que un miembro de la comisión prefectural de Ehime es un ex alcalde, y que el jefe de personal del gobierno de la prefectura de Yamaguchi es un miembro de la comisión de personal de la prefectura de Yamaguchi.
214. En el caso de las comisiones de equidad, según se alega, personas que « carecen de conocimientos y de posibilidad de juzgar con fundamento sobre administración del personal » son designadas, contrariamente a la ley, de modo que el personal está totalmente a merced de las autoridades locales. Por ejemplo, el querellante cita la comisión de equidad de Noto, que está compuesta de dos personas que trabajan en las pesquerías, y de un vendedor de carbón de leña, y que la comisión de equidad de Tsuwano está integrada por dos ex tesoreros de la aldea y por un ex oficial del ejército. En otros casos, se alega que la falta de personas expertas facilita la designación de antiguos altos funcionarios. Además, se alega que las comisiones de equidad raramente se reúnen, excepto para oír informes de las autoridades locales. Se ha alegado que incluso la comisión de equidad de la ciudad de Omuda, una de las raras comisiones que incluyen a un miembro perteneciente a la parte sindical, se reunió sólo tres veces en 1960, y únicamente el miembro sindical trató de hacer que la comisión ejerciera alguna actividad.
215. La organización querellante alega, además, que la aplicación de cualquier decisión de las comisiones de personal o de equidad es objeto de obstrucción por parte de los organismos públicos locales. Cita a las autoridades municipales de Matsuyama que se opusieron a las resoluciones de la comisión de equidad concernientes a 456 personas. Cita también un caso que fué planteado ante la comisión de personal de la prefectura de Kumamoto. También se cita un caso en que habiendo recibido un miembro del personal trato adverso, la comisión de personal de la prefectura de Nagasaki comprobó, en octubre de 1961, que el Sr. Matsumoto había sido despedido indebidamente en abril de 1961, pero, a pesar de ello, en 20 de diciembre de 1961 todavía no había sido reintegrado en el empleo.
216. Finalmente, se alega que en la prefectura de Mie, 21 de los 60 pueblos y ciudades carecían de comisiones de equidad.
217. Se ha alegado que el texto del proyecto propuesto a fin de modificar la ley de servicios públicos locales no contiene, como prometió el Gobierno, disposición alguna sobre laudos arbitrales que obliguen a ambas partes, sino que únicamente se exige del jefe del organismo público local que se esfuerce por lograr la aplicación del laudo, y que se mantendrá, respecto a los laudos, la actual disposición que ahora se aplica a los acuerdos, por cuya virtud todo acuerdo que implique gastos no costeables a expensas del presupuesto o de los fondos no debe obligar al organismo público local interesado, hasta que se haya emprendido la acción correspondiente por parte de la asamblea del organismo público local interesado.
218. En su comunicación de fecha 1.° de mayo de 1962, el Sindicato de Maestros del Japón, refiriéndose a las recomendaciones que figuran en el párrafo 267, a), del 58.° informe del Comité, citado en el párrafo 210, declara que el proyecto, pendiente de aprobación, de enmienda de la ley de servicios públicos locales no tiene en cuenta la recomendación que figura en dicho párrafo. Como ejemplo del hecho de que las resoluciones de las comisiones de personal no obligan a los organismos públicos locales, el querellante cita una resolución de la comisión de personal de la prefectura de Chiba pronunciada en 23 de junio de 1961 sobre las solicitudes de actuación que le fueron presentadas desde septiembre a noviembre de 1959, que aun no ha sido aplicada.
219. En su comunicación de fecha 16 de mayo de 1962, el Gobierno repite en substancia sus primeros argumentos en el sentido de que las comisiones de personal y las comisiones de equidad protegen los intereses de los trabajadores. La comisión de equidad se diferencia de la comisión de personal sólo en que únicamente ésta goza de la facultad de formular recomendaciones concernientes a la indemnización de los trabajadores y de la facultad de conocer de ciertas otras materias.
220. El Gobierno niega que las comisiones no sean constituidas imparcialmente y declara que el alegato concerniente a las comisiones de personal de Ehime y Yamaguchi (véase el párrafo 213) es falso. La comisión de Ehime está integrada por un presidente, que era miembro de la comisión de relaciones de trabajo de la prefectura hasta 1947, y que desde entonces no ha ocupado puesto oficial alguno, por un miembro que es jefe de sección de una cooperativa de crédito, y por un miembro que fué alcalde de la ciudad de Saijo desde 1951 a 1955. La comisión de Yamaguchi está integrada por un profesor de universidad, un jurisconsulto y un tercer miembro que fué, antes de 1950, entre otras cosas, jefe de la sección de personal del gobierno de la prefectura de Yamaguchi. El alegato concerniente a la inactividad de la comisión de equidad de Omuda durante el año 1960 (véase el párrafo 214) carece de fundamento porque no se han formulado solicitudes ante dicha comisión durante el referido año. El Sr. Matsumoto (véase el párrafo 215) ha sido ahora reintegrado en su empleo. En el caso de Matsuyama (véase el párrafo 215), no se ha dado efecto alguno a la recomendación a causa de que se han solicitado nuevos fundamentos de actuación. De las 60 localidades de la prefectura de Mie (véase el párrafo 216), sólo 9 carecen aún de comisiones de equidad, y se espera, en esos casos, que pronto sean designadas.
221. Respecto a la afirmación del Gobierno de que los alegatos formulados respecto a las comisiones de personal de Ehime y Yamaguchi (véase el párrafo 213) son falsos, debe observarse que en realidad el Gobierno admite que un miembro de la comisión de Ehime es un ex alcalde, tal como se alega. En el caso de la comisión de Yamaguchi, el miembro que, según se alega, es un jefe de personal es, en realidad, un ex jefe de la sección de personal. Los testimonios restantes que ahora se presentan no añaden nada, en principio, a los ya examinados por el Comité en su 58.° informe, excepto en cuanto confirman que las recomendaciones formuladas por el Comité, concernientes a las comisiones de personal, son, al parecer, igualmente aplicables a las comisiones de equidad.
222. Debe notarse, además, que la comunicación del Gobierno, de 16 de mayo de 1962, no contiene referencia alguna al alegato (véase el párrafo 217) de que en el proyecto de ley pendiente de aprobación para modificar la ley de servicios públicos locales no se da efecto a la anterior declaración formulada por el Gobierno en el sentido de que se proponía, en dicho proyecto, establecer un procedimiento arbitral para dictar laudos que obligaran a ambas partes.
223. En esas circunstancias, el Comité recomienda que el Consejo de Administración:
a) reafirme la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre al principio de que, cuando las huelgas están prohibidas, debería haber otras garantías compensatorias;
b) proponga al Gobierno, una vez más, recordando sus anteriores declaraciones específicas según las cuales se propone modificar la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, a fin de establecer un órgano de arbitraje cuyos laudos sean obligatorios en el caso de empleados de organismos públicos locales que no sean considerados funcionarios públicos locales, que estudie la posibilidad de adoptar la divulgada práctica de incluir a los funcionarios públicos locales dentro de este sistema u otro similar;
c) proponga al Gobierno, una vez más, que estudie qué medidas podrían adoptarse para garantizar que los diferentes intereses se reflejan cabalmente en la composición numérica de las comisiones de personal y que todos los miembros de las comisiones, funcionarios públicos o personas privadas sean personas cuya imparcialidad inspire la confianza general;
d) proponga al Gobierno, una vez más, que examine también la conveniencia de prever que cada una de las partes interesadas participará en pie de igualdad en la designación de los miembros de la comisión de personal;
e) proponga al Gobierno que tenga también en cuenta, en el caso de las comisiones de equidad, las sugerencias que figuran en los apartados c) y d).
Alegatos relativos a actos de discriminación sindical (Sindicato de Maestros del Japón)
224. El Sindicato de Maestros del Japón señala, en sus comunicaciones de 9 de noviembre y 8 de diciembre de 1960, que el artículo 56 de la ley de servicios públicos locales establece que los empleados públicos locales no estarán sujetos a tratos discriminatorios por el hecho de haberse afiliado a un sindicato o de haber actuado legalmente a nombre del mismo, y que, de acuerdo con el apartado 10 del artículo 8-1, cualquier persona perjudicada puede pedir a la comisión de personal que revise los actos de discriminación y adopte las medidas que sean necesarias.
225. Los trabajadores de la industria privada están protegidos por la ley de sindicatos contra: a) los actos de discriminación sindical en materia de empleo; b) el rechazo de la negociación colectiva, y c) la injerencia del empleador en la gestión sindical. Los querellantes declaran que la ley de servicios públicos locales (al igual que la ley de servicios públicos nacionales) da protección solamente contra la primera de esta serie de actos, y que el Gobierno no está cumpliendo, en relación con los empleados públicos locales, los artículos 2 y 3 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por el Japón. Alegan también que el Gobierno interpreta la expresión « funcionarios públicos al servicio del Estado » (artículo 6 de dicho Convenio) como si comprendiera a todos los funcionarios públicos, incluyendo a los maestros, quienes no tienen ninguna relación con la Administración Pública.
226. Los querellantes citan luego varios casos de supuestos actos de discriminación sindical contra algunas personas en razón de su afiliación al Sindicato de Maestros del Japón. En especial, se refieren a los actos realizados en la prefectura de Ehime en relación con la participación en la Conferencia de Investigaciones organizada por la Comisión de Educación de la prefectura con facultades para nombrar maestros y proseguir investigaciones en el campo de la educación. Los maestros fueron invitados por los directores de sus escuelas a tomar parte en la Conferencia. Se alega que la Comisión de la Prefectura de Ehime prohibió la participación de los miembros del Sindicato de Maestros del Japón si no se retiraban antes del Sindicato. Los querellantes presentan, como prueba, las declaraciones que sobre sus entrevistas con las autoridades de educación o los directores de escuela hicieron los Sres. S. Ishikawa (vicepresidente del Sindicato de Maestros de Niihama Shi, Y. Kitayama (maestro de la escuela secundaria de Iwamatsu) y T. Ogawa (maestro de la escuela elemental de Lekushi). Los querellantes manifiestan que esto obedecía al propósito de substituir el Sindicato por la Conferencia de Investigaciones en la región indicada. Al mismo tiempo, se alega, se amenazó a los maestros con la discriminación en los ascensos si no abandonaban el Sindicato de Maestros del Japón. En prueba de ello aportan los querellantes declaraciones hechas por los Sres. T. Inoue (director de la escuela elemental municipal de Nakano), T. Mizumoto (maestro), K. Yamaoku (maestro de la escuela secundaria de Kawabe), N. Hisai (maestro de la escuela elemental de Sakao) y S. Nishiyama (maestro de la escuela elemental de Kawabe). Otra declaración de este tenor hecha también por el Sr. T. Inoue expone casos de supuesta discriminación contra miembros del Sindicato y dirigentes que fueron trasladados a regiones remotas, y cita declaraciones discriminatorias hechas por miembros de las autoridades locales (por ejemplo, que cierto maestro podría llegar a ser un buen director de escuela si no fuera miembro de la junta directiva del Sindicato); en cambio, se dice, maestros que por coacción se retiraron del Sindicato recibieron inmediatamente aumento de salarios. Estos ejemplos de discriminación en una prefectura contra el Sindicato de Maestros del Japón, dicen los querellantes, se repiten en todo el país.
227. Según la declaración del Sr. Ishikawa, él y otros cinco miembros del Comité del Sindicato de Maestros de Niihama celebraron negociaciones el 25 de agosto de 1960 con el Sr. Ozaki, jefe de Orientación del establecimiento docente de Saijo. Se alega que el Sr. Ozaki declaró que parte de la subvención del Estado destinada a investigaciones en materia de enseñanza se había asignado a la prefectura de Ehime, pero que las autoridades municipales de Niihama no permitirían que utilizaran estos fondos los afiliados al Sindicato de Maestros del Japón, sino únicamente las personas que estuvieran de acuerdo con las ideas del Ministerio de Instrucción Pública. También se alega que en esta entrevista el Sr. Ozaki admitió que había hablado con tres miembros del Sindicato: los Sres. Kato, Shiraishi y Onishi, y les había propuesto que abandonaran el Sindicato porque los afiliados al mismo habían sido excluidos de la Conferencia de Investigaciones organizada por la Comisión de Educación de la prefectura de Ehime. Según esta declaración, los tres miembros del Sindicato citados se dieron de baja.
228. El Sr. Kitayama afirma que el 19 de septiembre de 1960 en la escuela secundaria de Iwamatsu, el director, Sr. Nagaosa, declaró que los miembros del Sindicato de Maestros del Japón serían excluidos de la Conferencia de Ehime y dijo que los maestros « no dejarían de seguir el mismo camino », dando a entender que se darían de baja del Sindicato.
229. Según la declaración del Sr. Imura, el 17 de septiembre de 1960 el Sr. Yoshida, director de la escuela elemental de Hisara, declaró que la Comisión Docente Local le había transmitido un documento en el que se hacía constar que la Conferencia de Investigaciones citada no comprendería a miembros del Sindicato.
230. El Sr. Ogawa declara que el 19 de septiembre de 1960 el Sr. Fujiwara, director de la escuela elemental de Gekushi, manifestó en la escuela que deseaba que en la Conferencia de Ehime participaran personas « no sindicadas », pero que « si algún miembro del Sindicato desea asistir a la Conferencia, deberá renunciar a su afiliación ». Se alega que el Sr. Fujiwara hizo esta declaración a petición del director de Enseñanza de la Comisión Docente Local.
231. Según la declaración del Sr. Takatoshi Inoue, director de la escuela elemental de Nakano, el Sr. Mizumoto, uno de los maestros de la escuela, antes de entrar en esta escuela el 1.° de abril de 1959, había sido amonestado dos veces por escrito por el hecho de participar en 1958 en las « actividades conjuntas » del Sindicato de Maestros del Japón; no obstante, obtuvo su aumento de sueldo anual el 1.° de abril de 1959, pero el aumento que debía haber obtenido el 1.° abril de 1960 fué aplazado durante tres meses. Cuando el Sr. Inoue preguntó a la Comisión Docente Local cuál era la razón de ello se le dijo que probablemente se debía a las admoniciones que había recibido y el Sr. Inoue señaló entonces que se trataba de hechos anteriores al período correspondiente a este aumento de sueldo. El Sr. Inoue declara que en la clasificación por méritos de los maestros, que hizo él mismo el 1.° de noviembre de 1959, el Sr. Mizumoto figuraba en el grupo superior, pero que algunos maestros cuya hoja de servicios no era tan favorable obtuvieron sus aumentos el 1.° de abril de 1960 y que, por lo tanto, se les dió preferencia en perjuicio del Sr. Mizumoto. El Sr. Inoue considera que esta acción es ilegal e injusta y estaba destinada a hacer presión sobre el Sr. Mizumoto por ser éste un miembro activo del Sindicato. El Sr. Mizumoto confirma esta declaración y añade que otro maestro que también había recibido dos amonestaciones, como él, obtuvo su aumento anual después de darse de baja del Sindicato.
232. El Sr. Takatoshi Inoue se refiere después al caso de otro de sus maestros: el Sr. S. Yamaoka, al que también se le había amonestado por participar en la acción emprendida por el Sindicato en 1958. Este maestro obtuvo su aumento en 1959, pero el 18 de octubre de 1960, fecha de la declaración del Sr. Inoue, aun no había recibido el aumento correspondiente a 1960. El Sr. Inoue señala que también en este caso otros maestros cuya hoja de servicios no era tan brillante en 1.° de noviembre de 1959 obtuvieron el aumento anual en 1960. En este punto el Sr. Inoue confirma la declaración del Sr. Mizumoto de que otro maestro, también amonestado, obtuvo su aumento al darse de baja del Sindicato.
233. Según la declaración del Sr. K. Yamaoka, maestro de la escuela secundaria de Kawabe (obsérvese que no es el Sr. S. Yamaoka, mencionado en el párrafo anterior), el Sr. Horio, director de la escuela, le dijo el 22 de junio de 1960 que habla hablado con los inspectores de la escuela y que éstos le habían declarado que los maestros del Sindicato estaban considerados como maleantes. El Sr. Yamaoka declara que durante 20 minutos el director trató de persuadirlo de que abandonara el Sindicato y que después tuvo una conversación análoga con otro maestro, el Sr. Kawata.
234. El Sr. Hisai, también maestro de la escuela elemental de Kawabe, declara que a fines de agosto de 1960 se le transmitió una observación del Director de la Enseñanza, en la que se hacía constar que si se habían asignado fondos para crear un jardín de infancia en la escuela había sido únicamente porque sólo algunos maestros eran miembros del Sindicato y que « lo mejor para los afiliados al Sindicato sería que lo abandonaran lo más pronto posible ». Algunos días después, declara el Sr. Hisai, el Director le dijo: « ¿ No cree usted que se encontrará en situación desventajosa si sigue siendo miembro del Sindicato? Yo cooperaré con usted si se retira del Sindicato. Si usted sigue afiliado, es probable que no le traten bien en lo que se refiere a las cuestiones de personal y de sueldo. Le aconsejo que estudie nuevamente su situación como miembro del Sindicato. »
235. Según su declaración, el Sr. Nishiyama, maestro de la escuela elemental de Sakao, fué objeto de diversas presiones para que abandonara el Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime (sección del Sindicato de Maestros del Japón en dicha prefectura). Indica que cuando estaba enseñando el 7 de septiembre de 1960 se le pidió que pasara a otra habitación en la que se encontraban el Sr. Omori, Director de Enseñanza, y el Sr. Kamikubo, presidente de la Comisión Docente, que le preguntaron si había cambiado su opinión por lo que respecta a la permanencia en el Sindicato y que le dijeron: « Si hay un miembro del Sindicato entre los maestros, ello entorpecerá la administración de la escuela.» Al terminar la entrevista le dijeron que « esperaban una respuesta conveniente » en cuanto a su pertenencia al Sindicato.
236. El Sr. Takeo Inoue, presidente del Comité ejecutivo del Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime, declara que una sección del Sindicato de la Prefectura, el Sindicato de Maestros de Shuso, desempeñó un papel directivo en la lucha de los maestros, en 1956 y 1957, contra la institución del sistema de « clasificación por méritos » de los maestros. Alega que entre los 15 maestros trasladados fuera de la localidad de Shuso el 1.° de abril de 1958 figuraban los Sres. K. Ishimaru, H. Onoe, Y. Ochi, A. Tamai y T. Yamauchi, los cinco miembros del Comité ejecutivo del Sindicato; el Sr. S. Takahashi, ex presidente del Sindicato de Maestros de la Prefectura; el Sr. K. Takahashi, que había sido miembro del Comité ejecutivo; el Sr. Y. Tamai, miembro de la División de Propaganda del Sindicato; el Sr. H. Morimatsu, miembro activo de la División del Sindicato encargada de la juventud, y los Sres. V. Suzuki y E. Betsumiya, que se habían negado a darse de baja del Sindicato, y el Sr. K. Watanabe, presidente del Comité ejecutivo. El Sr. Inoue alega que los miembros de la Comisión Docente de la ciudad y dos miembros demócratas liberales de la Asamblea Prefectoral, personas de influencia, hacían con frecuencia observaciones en contra del Sindicato: por ejemplo, que el Sr. K. Watanabe « sería un buen director de escuela si no fuese presidente del Comité ejecutivo del Sindicato ». En consecuencia, se alega, casi todo el Comité ejecutivo del Sindicato de Maestros de Shuso fué trasladado de este distrito, y los tres miembros del Comité que no lo fueron, los Sres. Akikawa, Tan y Kondo, fueron trasladados dentro del distrito a zonas montañosas alejadas.
237. El Sr. Inoue declara que los maestros de las escuelas elemental y secundaria de Dowa fueron perseguidos por ser miembros sindicales activos y haber desempeñado un papel importante en la resistencia al sistema de clasificación por méritos; los seis maestros de la escuela secundaria fueron trasladados el 1.° de abril de 1959 y, salvo uno, todos los maestros de la escuela elemental afiliados al Sindicato también fueron trasladados. Se alega que en otra parte de la prefectura el traslado injusto del personal fué la causa de que casi la mitad de los miembros del Sindicato de Maestros de Onsen se dieran de baja para evitar dicha persecución.
238. El Sr. Inoue declara que en la prefectura 3.070 maestros que estaban afiliados al. Sindicato no obtuvieron sus aumentos anuales en la fecha debida por participar en la resistencia del Sindicato al sistema de clasificación por méritos - 916 de estos aumentos corresponden al 1.° de abril, siendo la cifra más elevada que la de cualquier otro trimestre -, pero los que se dieron de baja lo recibieron y algunos que abandonaron el Sindicato antes obtuvieron un aumento especial; el temor de estas medidas perjudiciales fué la causa de que el número de afiliados del Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime bajara progresivamente de 9.664 en 1957 a 4.259 en agosto de 1960. El Sr. Inoue declara que hay unos 10.000 maestros en la prefectura. Según las cifras que cita, la mayor disminución mensual del número de afiliados fué de 733 en abril de 1958, 910 en abril de 1959 y 665 en abril de 1960. Las cifras más próximas fueron: 436 en enero de 1959, 312 en enero de 1960 y 300 en julio de 1959. En julio de 1958 los querellantes declaran que sólo hubo cuatro bajas. El Sr. Inoue calcula sus cifras de conformidad con el año escolar, empezando el 1.° de abril y terminando el 31 de marzo siguiente.
239. El Gobierno comenta en su comunicación de 24 de enero de 1961 el alegato de que los funcionarios públicos locales no gozan de la misma protección que los trabajadores de la industria privada contra los actos de injerencia a que se refiere el artículo 2 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y de que no están protegidos por « organismos adecuados a las condiciones nacionales », según dispone el artículo 3 del Convenio. El Gobierno declara que « siendo inconcebible que las entidades públicas locales violen con sus injerencias el derecho de sindicación garantizado por la Constitución y por las leyes, no existe organismo alguno que... se ocupe en suprimir las prácticas laborales desleales », como en el caso de los trabajadores de la industria privada. Sin embargo, declara el Gobierno, la ley de servicios públicos locales contiene disposiciones especiales (artículo 56) por las que se instituye un sistema de apelación que faculta a los funcionarios públicos locales a solicitar la revisión de los casos de despido u otras medidas injustas que resulten en detrimento de sus intereses (artículos 49, 50 y 51).
240. El Gobierno sostiene que la educación obligatoria que pueden establecer las autoridades locales forma parte de la función del Estado y que, por lo tanto, los maestros del Japón « son funcionarios públicos al servicio del Estado » en el sentido del artículo 6 del mencionado Convenio núm. 98.
241. La Conferencia de Investigaciones de la Educación de la Prefectura de Ehime es, según el Gobierno, una organización creada espontáneamente por los directores y maestros de escuela « que se separaron » del Sindicato de Maestros del Japón para consagrarse a actividades de investigación educacional. El Gobierno niega que haya habido presiones sobre los maestros para obligarlos a abandonar el Sindicato y declara que, aunque el presidente y el superintendente de la Junta de Educación de la Prefectura de Ehime « han señalado adecuadamente diversos actos ilegales perpetrados por el Sindicato de Maestros, nunca han abusado dolosamente contra el Sindicato ».
242. El Gobierno manifiesta en su comunicación de 9 de mayo de 1961 que una investigación hecha por la Junta de Educación de la Prefectura de Ehime reveló que no son ciertas las declaraciones aducidas por los querellantes para demostrar que se había coaccionado al Sr. Kitayama y a otras personas designadas por los querellantes a fin de hacerlos abandonar el Sindicato de Maestros del Japón. Ni es cierto, dice el Gobierno, que los maestros que abandonaron el Sindicato hayan obtenido ventajas.
243. Con arreglo al procedimiento para el examen de quejas por violación de los derechos sindicales, el Comité ha expresado la esperanza de que cuando se hacen alegatos precisos, los gobiernos deberán formular, a fin de lograr un examen objetivo, respuestas detalladas a los alegatos detallados que se hayan hecho. En todos los casos en que las informaciones aportadas por los gobiernos a los que se hayan comunicado quejas parezcan inadecuadas o de índole demasiado general, el Comité ha seguido la práctica de pedir al gobierno interesado que aporte informaciones más detalladas con el fin de permitirle expresar una opinión debidamente considerada al Consejo de Administración.
244. El Comité tomó nota, en su reunión de mayo de 1961, de que los querellantes han apoyado sus alegatos en informes detallados de lo esencial de las declaraciones hechas por ocho personas diferentes, designadas por sus nombres, y según todas ellas se han cometido actos antisindicales concretos. En respuesta, el Gobierno niega en forma general y dice que la Junta de la Prefectura de Ehime (precisamente el empleador implicado en el caso) hizo una investigación que reveló que las declaraciones no eran ciertas.
245. En estas circunstancias, el Comité decidió pedir al Gobierno que enviara observaciones más detalladas sobre las correspondientes pruebas aportadas por los querellantes en apoyo de sus alegatos.
246. En su comunicación de 3 de octubre de 1961, el Gobierno, después de referirse a la facultad de las comisiones de personal de las prefecturas de adoptar decisiones obligatorias en los casos en que un empleado considere que ha sido víctima de un trato desfavorable, declaró que desde la fecha en que el Comité presentó su 54.° informe al Consejo de Administración, el Sindicato de Maestros del Japón ha pretendido que las conclusiones que figuraban en dicho informe eran desfavorables para el Gobierno. A continuación el Gobierno formuló sus observaciones sobre la situación existente en la prefectura de Ehime en relación con los casos concretos alegados de discriminación contra el Sindicato, sobre los cuales el Comité había pedido más información.
247. El Gobierno declaró que en agosto de 1961 el Ministro de Educación envió a dos funcionarios a la prefectura de Ehime para que procedieran a una investigación de las cuestiones planteadas por el querellante. Sus resultados fueron los siguientes: la Conferencia de Investigación sobre Enseñanza de la Prefectura de Ehime era « una organización concebida libremente y formada con el propósito de realizar investigaciones sobre enseñanza e iniciativa de los directores de escuelas y maestros que se habían retirado del Sindicato de Maestros del Japón » porque se hallaban en desacuerdo con su política de campañas y actividades; que « no se permitió a los miembros del Sindicato de Maestros del Japón tomar parte en la Conferencia, teniendo en cuenta los fines a que ésta estaba destinada »; que ninguna autoridad docente de la prefectura obligó ni insistió para que los maestros de escuela se retirasen del Sindicato; que nunca se dió trato favorable o desfavorable al personal administrativo en los aumentos de salarios y en traslado de destino a causa de que el personal en cuestión fuese o no miembro del Sindicato.
248. En cuanto a la declaración del Sr. Ishikawa (véase párrafo 227), el Gobierno señaló que los seis miembros del Comité ejecutivo del Sindicato de Maestros de Niihawa no celebraron negociaciones con el Sr. Ozaki, maestro consultor del Departamento Docente de Saijo, sino que lo visitaron en su residencia privada y « se limitaron a conversar con él ». El Gobierno negó los alegatos de que el subsidio del Ministerio de Educación a las organizaciones de investigación sobre enseñanza se conceda únicamente a quienes apoyen al Ministro de Educación, e hizo constar que dichos subsidios se otorgan a estas organizaciones sin tener en cuenta si entre sus miembros figuran o no maestros afiliados al Sindicato. El Gobierno reconoció que el Sr. Ozaki cenó con los otros tres miembros mencionados por el Sr. Ishikawa, pero hizo observar que se trataba de una reunión destinada a renovar su antigua amistad y no estaba destinada a provocar su separación del Sindicato.
249. Respecto de la declaración del Sr. Kitayama (véase el párrafo 228), el Gobierno negó que el director de la escuela hiciera la declaración que le atribuyen los querellantes.
250. En cuanto a la declaración del Sr. Imura (véase el párrafo 229), el Gobierno declaró que el documento mencionado fué enviado por la propia Conferencia y no por la Junta Prefectoral de Educación; la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime « no es un establecimiento público, sino un organismo autónomo de maestros ».
251. Respecto de la declaración del Sr. Ogawa (véase el párrafo 230), el Gobierno negó que el Sr. Fujiwara, director de la escuela, invitara a los maestros a participar en la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime a petición del superintendente de la Junta de Educación de la localidad y declaró que lo que hizo fué « expresar el simple deseo de que los maestros pensaran si querían participar o no en ella », aunque cada persona « quedaba en libertad para decidir en un sentido o en otro ».
252. Respecto de la declaración del Sr. Takahoshi Inoue relativa a los Sres. Mizumoto y S. Yamaoka (véanse los párrafos 231 y 232), el Gobierno indicó que el alegato de que el retraso del aumento de salario constituía un trato discriminatorio debido a que estaban afiliados al Sindicato «se basa en ciertos prejuicios». El Gobierno indicó que la razón fué que la Junta Prefectoral de Educación no podía reconocer sus servicios como « buenos » después de haber tenido en cuenta los resultados de sus servicios y haberse determinado sus méritos y, además, del hecho de que habían recibido una amonestación por escrito. El maestro que recibió el aumento de salario periódico después de haberse separado del Sindicato es un director de escuela. El Gobierno declaró que se le concedió dicho aumento por sus méritos y porque sus servicios eran buenos; la declaración de que el aumento de salarios se efectuó porque se había dado de baja en el Sindicato constituía « un dogmatismo cargado de prejuicios ».
253. En relación con las declaraciones del Sr. Yamaoka (véase párrafo 233), el Gobierno hizo constar que el director, Sr. Horio, se entrevistó con los dos maestros citados y habló con ellos « sobre el estado actual del Sindicato », pero que «en aquella ocasión jamás los invitó a que se dieran de baja en el mismo ». El Gobierno declaró que el alegato de que las personas que inspeccionaron la escuela hablaron mal del Sindicato, tratando de provocar la retirada del mismo de los maestros, « es dogmático ».
254. En cuanto a las declaraciones del Sr. Hisai (véase párrafo 234), el Gobierno declaró que no se habló en la conversación mencionada de la asignación del subsidio a los jardines infantiles en relación con el número de miembros del Sindicato y que el director nunca había conversado con el Sr. Hisai sobre las cuestiones que se alegan. El Gobierno añadió: « Es cierto que el director Yamanoichi habló con el profesor Hisai dos o tres veces durante unos diez minutos, y dijo que para el buen funcionamiento de la escuela era necesario crear un ambiente en que todos los maestros de la misma, ya fuesen o no miembros del Sindicato, pudiesen cambiar opiniones libre y francamente. Pero nunca instigó a que los maestros dimitieran del Sindicato, sugiriendo las ventajas y desventajas que se mencionan en la declaración. »
255. Respecto de las declaraciones del Sr. Nishiyama (véase el párrafo 235), el Gobierno hizo constar que el alegato de que se le pidió que abandonara el Sindicato, « constituye un hecho tergiversado ». El Gobierno dijo que aquel día se celebró una pequeña reunión para beber cerveza, a la que acudieron todos los maestros; en ella el presidente de la Junta de Educación preguntó al Sr. Nishiyama « acerca del ambiente que existía en la sala de maestros », pero nadie le invitó a que abandonase el Sindicato. El Gobierno insistió en que este hecho fué confirmado por los maestros de la escuela que se hallaban allí en aquel momento.
256. A continuación el Gobierno formuló sus observaciones sobre las declaraciones del Sr. Takeo Inoue (véanselos párrafos 236 a 238).
257. El Gobierno declaró que dieciséis maestros fueron trasladados a las escuelas situadas fuera del distrito de Shuso, de la prefectura de Ehime, el 1.° de abril de 1958 y entre ellos « estaban incluidos los miembros ejecutivos del Sindicato de Maestros de Shuso », cuya lista facilitaban los querellantes; el traslado no se debió a que fueran funcionarios sindicales o miembros activos, sino que se procedió a estos traslados « como parte de la reorganización normal del personal para conseguir mejorar los resultados educativos, teniendo en cuenta la evaluación de los historiales de servicio de cada individuo ». Diez maestros, cuya lista se da en la declaración de referencia, presentaron un recurso a la Comisión de Personal de la Prefectura de Ehime, el 9 de mayo de 1958; cuando la Comisión falló que en tres de estos casos el traslado era un acto legítimo, las otras siete personas retiraron el recurso presentado. Estos diez maestros presentaron también una apelación ante el Tribunal de Distrito el 7 de junio de 1958, pero « retiraron dicha apelación por propia iniciativa el 19 de marzo de 1959 mientras se estaba celebrando la audiencia ». Una de las personas citadas, el Sr. Takahashi, fué trasladada, según la declaración del Gobierno, por su propio deseo.
258. Respecto del traslado de maestros de las dos escuelas elementales de Nuwa (el Gobierno indicó que en la declaración del querellante se cita erróneamente el nombre de « Dowa »), el Gobierno negó que la razón de dichos traslados fuera el estar afiliados al Sindicato. Dijo a continuación que estos maestros de escuela cometieron « actos subversivos e ilícitos » y que por ello los habitantes de la localidad pidieron que se los trasladara. Tres de ellos apelaron ante la Comisión de Personal, pero retiraron después sus recursos.
259. En cuanto a la declaración de que los maestros que dimitieron del Sindicato recibieron un trato de favor, aumentándose su salario, el Gobierno indicó que en la prefectura de Ehime había 3.775 maestros que fueron sometidos a medidas disciplinarias oficiales o que recibieron oficiosamente advertencia por haber tomado parte en lo que denominaban la lucha contra la evaluación de méritos, que dió lugar a actos ilícitos; como sanción, el aumento de salarios de estos maestros fué diferido. No se estableció discriminación alguna, declara el Gobierno, entre los que eran o no miembros del Sindicato. El Gobierno negó que el retraso del aumento de salarios fuese anulado en el caso de maestros que dimitieron ulteriormente del Sindicato e hizo constar que la declaración de que se dió un aumento especial a los maestros que dimitieron anteriormente del Sindicato « constituye una tergiversación intencionada de los hechos ». En virtud de las disposiciones del reglamento de salarios, declaró el Gobierno, el aumento especial se concede a un porcentaje prescrito de empleados cuya hoja de servicios es particularmente favorable; por consiguiente, no hay « discriminación alguna entre los afiliados o no afiliados al Sindicato. Naturalmente, los que cometen actos ilícitos no pueden beneficiarse de aumento especial de salarios. La declaración de que los que siguieron perteneciendo al Sindicato fueron tratados de modo diferente y de que la Junta de Enseñanza de la Prefectura y las juntas municipales de enseñanza invitaban a los afiliados a dimitir del Sindicato, dándoles un trato más favorable en el aumento de los salarios y en los traslados, no es cierta. Esta declaración se basa en prejuicios falsamente concebidos ».
260. Por último, el Gobierno reconoció que el número de afiliados al Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime ha ido disminuyendo todos los años desde 1958, pero consideró que la razón es que « la campaña radical e ilícita del Sindicato de Maestros del Japón » no consiguió el apoyo de los afiliados al Sindicato. Algunos de ellos se dieron de baja en julio de 1958, declaró el Gobierno, porque el Sindicato trataba de entorpecer la asistencia a los cursos de verano patrocinados por la Junta de Enseñanza de la Prefectura de Ehime. El Gobierno consideró que estas dimisiones fueron « la causa inicial ». Declaró a continuación que gran número de afiliados se dieron también de baja porque criticaban « las actividades ilegales cometidas contra el sistema de evaluación de méritos » el 15 de septiembre de 1958. El Gobierno indicó en conclusión « que la declaración de que la disminución del número de afiliados se debe a los esfuerzos realizados por el empleador para destruir el Sindicato carece totalmente de fundamento ».
261. El Comité, en su reunión de noviembre de 1961, observó que disponía de una documentación detallada considerable, pero que algunos puntos, que son fundamentales, especialmente por lo que respecta a la ratificación por parte del Japón del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, no estaban totalmente claros. Especialmente podía observarse que en cierto momento, de 1956 a 1958, se creó una asociación u órgano llamado « Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime ». Según los querellantes, la Conferencia fué organizada por la Junta de Educación de la prefectura «para substituir al Sindicato» y tiene la facultad de nombrar a los maestros y de llevar a cabo investigaciones en el campo de la educación. Según el Gobierno, la Conferencia « es una organización creada espontáneamente por los directores y maestros de escuela que se separaron del Sindicato de Maestros del Japón para consagrarse a actividades de investigación educacional ». Tanto los querellantes como el Gobierno (véase el párrafo 247) declararon que los afiliados al Sindicato de Maestros del Japón estaban excluidos de la Conferencia, aunque no estuvieran de acuerdo en cuáles son los motivos de ello. Los querellantes alegan que las autoridades docentes centrales y de la prefectura han concedido ayuda financiera a la Conferencia; el Gobierno declaró que se concedían subsidios a las organizaciones de investigaciones en el campo de la enseñanza, independientemente de que comprendan o no a personas afiliadas al Sindicato de Maestros.
262. Si es verdad, observó el Comité, que la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime es simplemente un organismo de investigación educativa fundado porque los miembros no estaban de acuerdo con la política educativa del Sindicato de Maestros del Japón, no parece que haya ningún motivo para oponerse a ello. A este respecto el Comité consideró conveniente disponer de informaciones más detalladas sobre la estructura, los fines y funciones de la Conferencia de Investigaciones sobre Educación de Ehime. Por consiguiente, el Comité pidió al Gobierno que tuviera a bien precisar: a) si la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime es simplemente un órgano para llevar a cabo investigaciones de carácter docente o si se trata de una organización que representa los intereses locales de sus miembros frente a las autoridades; b) cuál es la naturaleza de las relaciones que existían entre la Conferencia y las autoridades docentes de Ehime y, especialmente, en qué medida estas autoridades o el Gobierno han prestado ayuda financiera a este órgano; c) si la Conferencia tiene la facultad de nombrar a los maestros, como se alega. Además, el Comité pidió al Gobierno que proporcionara detalles sobre las disposiciones de la Constitución y de los reglamentos de dicha Conferencia.
263. El Comité señaló que había atribuído siempre suma importancia al principio que figura en el artículo 1 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por el Japón, según el cual los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación sindical en relación con su empleo, incluídos los actos destinados a causar el despido u otro perjuicio a un trabajador por motivo de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales. Teniendo en cuenta el hecho de que éste es el principio esencial planteado en estos alegatos relativos a los miembros del Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime, pareció al Comité que era necesario aclarar algunas otras cuestiones.
264. De conformidad con el Sr. Inoue, presidente de este Sindicato, la amenaza de un trato desfavorable en relación con los aumentos de sueldo o con traslados desventajosos u otros tratos perjudiciales causaron al Sindicato la pérdida de casi el 60 por ciento de sus afiliados, pasando las cifras de éstos de 9.664 en 1957 a 4.259 en agosto de 1960. De los 5.405 miembros así perdidos, se alegó que 2.308 se dieron de baja en tres meses solamente - abril de 1958, abril de 1959 y abril de 1960 -; todos los alegatos relativos a traslados de personal desventajosos señalaron el 1.° de abril, comienzo del año escolar, como la fecha efectiva de dichos traslados, mientras que se alegó también que el 1.° de abril había sido la fecha trimestral en la que el mayor número de aumentos fueron aplazados (véase párrafo 238). En su respuesta, el Gobierno negó que la amenaza de un trato desventajoso haya originado que los miembros abandonaran el Sindicato y declaró que nunca se hicieron tales amenazas. El Gobierno declaró también que los miembros se dieron de baja del Sindicato porque no estaban de acuerdo con su política, citando algunas dimisiones en julio de 1958 y mayor número de ellas después de las medidas tomadas por el Sindicato el 15 de septiembre de 1958.
265. En estas circunstancias, el Comité solicitó del Gobierno declarar si consideraba en el fondo correctas las cifras presentadas por el Sr. Inoue y, en caso afirmativo, si podía ofrecer alguna explicación por las elevadas bajas de miembros sufridas cada mes de abril en contraste con otros meses del año; además, como parecía que el Sindicato ha perdido en tres años más de la mitad de sus miembros, el Comité preguntó al Gobierno a qué sindicato reconocían a la sazón las autoridades educativas prefectorales de Ehime como el sindicato que representaba los intereses profesionales de los maestros frente a tales autoridades.
266. Desde la reunión del Comité en noviembre de 1961 han ocurrido los siguientes nuevos hechos relacionados con este aspecto del caso: a) el Gobierno respondió a la petición del Comité que solicitaba nuevas informaciones, mediante una comunicación de fecha 22 de enero de 1962; b) el Sindicato de Maestros del Japón envió un nuevo documento de queja el 10 de febrero de 1962; e) el Gobierno remitió sus observaciones al respecto en una comunicación de fecha 16 de mayo de 1962; d) el Sindicato de Maestros del Japón formuló nuevos alegatos en una comunicación de fecha 1.° de mayo de 1962.
267. Respecto a las cuestiones formuladas por el Comité concernientes a la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime (véase el párrafo 262), el Gobierno declaró, en su comunicación de fecha 22 de enero de 1961, que la Conferencia es simplemente un órgano de investigaciones docentes, que parte de sus gastos por concepto de investigaciones docentes en 1960 y en 1961 fueron costeados mediante subvenciones concedidas por el Ministerio de Educación, acordadas estrictamente con las mismas bases que las asignadas a otros órganos similares de investigación del país, que las autoridades de las prefecturas nunca le habían concedido auxilios financieros, y que la Conferencia no estaba facultada en modo alguno para designar o destituir maestros, facultad, a este respecto, de que goza exclusivamente la Junta de Educación de la Prefectura.
268. El Gobierno proporcionó la Constitución de la Conferencia. No hay disposición alguna en el artículo 7 de dicha Constitución, relacionado con las actividades de la Conferencia, que se refiera específicamente a qué se entiende por actividades normales de los sindicatos, pero la terminología tan amplia (puntos tales como « servicios de bienestar para los miembros y consolidación de relaciones amistosas y de colaboración entre los miembros », « contactos y cooperación con otras instituciones y organizaciones docentes » y « otras actividades necesarias para lograr los objetivos » de la Conferencia) que era imposible decir que las actividades de la Conferencia estaban definidas desde un punto de vista limitativo. Cabe observar que la Conferencia « debe estar compuesta por personal docente que preste servicio en las escuelas elementales y secundarias de grado inferior » en esa prefectura, y « que apoyen los objetivos » de la Conferencia.
269. Respecto a las cuestiones formuladas por el Comité concernientes a las bajas en el Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime (véase el párrafo 265), el Gobierno declara que las cifras citadas en el alegato que aparecen en el párrafo 264 son, en conjunto, estimaciones correctas. El Gobierno declara que « el hecho de que un número relativamente grande de miembros hayan abandonado el Sindicato en abril de cada año puede deberse » al hecho de que cada año «se efectúan considerable número de traslados de maestros dentro de la demarcación de la prefectura, a fin de marzo, de conformidad con los métodos prescritos por la autoridad facultada para efectuar las designaciones, es decir, la Junta de Educación de la Prefectura ». El Gobierno añade que « es fácilmente concebible que durante ese período la renovación de maestros japoneses ejerza los efectos esperados sobre su actitud pasada respecto a su sindicato profesional y puedan adoptar una nueva actitud. Siendo éste el caso, es de suponer que muchos de los maestros que ya propendían a oponerse al personal dirigente del sindicato emprendiendo luchas ilegales y violentas, resolvieran separarse del sindicato desde el principio mismo del nuevo año escolar ».
270. El Gobierno declara, respecto a la otra pregunta formulada por el Comité (véase el párrafo 265), que en la prefectura de Ehime, actualmente, el Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime, el Sindicato de Personal Docente de la Escuela Secundaria Superior de la Prefectura de Ehime, el Sindicato de Maestros de la Escuela Secundaria Superior de la Prefectura de Ehime y la Liga de Personal Docente de la Prefectura de Ehime poseen el derecho de celebrar negociación colectiva con las autoridades competentes.
271. En su comunicación de fecha 10 de febrero de 1962, el Sindicato de Maestros del Japón expresa la opinión de que los objetivos señalados en el artículo 7 de su Constitución muestran claramente que la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime no es simplemente un órgano para dirigir las investigaciones docentes. En apoyo de este argumento, se ha alegado que el Sr. Ohnishi, presidente de la Comisión Docente de la Prefectura de Ehime, declaró en 16 de mayo de 1961, en la reunión del Comité Docente de la Cámara de Consejeros, que la Conferencia era una entidad, organizada de conformidad con las disposiciones de la Constitución del Estado, que garantizaba el derecho de los trabajadores a organizarse, reconociendo así el hecho de que la Conferencia era « el órgano que representaba los intereses profesionales de sus miembros frente a las autoridades ». También se alegó que el Sr. Ohnishi había dicho: « como esta Conferencia es también una organización que debe ser protegida por las disposiciones reglamentarias del artículo 28 de la Constitución del Estado, no tratamos de asignar auxilio financiero alguno, como en el caso del Sindicato de Maestros de la Prefectura, a la Conferencia en relación con sus actuaciones. Sin embargo, creo que no sería inapropiado en absoluto asignar dichas subvenciones a la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza, siempre que sus actividades hayan sido reconocidas como genuinamente apropiadas en lo tocante a las investigaciones docentes ».
272. Los querellantes declararon entonces que nunca habían alegado que la Conferencia estuviera efectivamente facultada para designar maestros. Lo que alegaban era que todos los trabajadores no pertenecientes a la Conferencia - y si pertenecían a la Conferencia no podían ser miembros del Sindicato - sufrían de discriminación. En apoyo de este argumento de que la afiliación a la Conferencia era condición para recibir trato favorable en el momento de la designación, los querellantes presentaron otro extracto significativo de las actas de la reunión del Comité Docente de la Cámara de Consejeros celebrada el 16 de mayo de 1961. De conformidad con ese extracto, un testigo que asistió a esa reunión, el Sr. Honda, auxiliar principal de las escuelas de enseñanza intermedia de Hisary, declaró que dos nuevos maestros recientemente salidos de un colegio fueron destinados a su escuela y que, cuando fueron a la Oficina de la Comisión de Enseñanza para recoger los documentos concernientes a su nombramiento, dichos documentos les fueron dados a cambio de que firmaran otros por los cuales quedaban afiliados a la Conferencia.
273. Los querellantes declaran que, como se indica en el párrafo 244, las investigaciones efectuadas sobre los casos alegados de discriminación sindical fueron hechas por el empleador efectivo correspondiente, la Comisión de Enseñanza de la Prefectura de Ehime, sin tener en cuenta la verdad. En apoyo de este argumento, los querellantes refirieron el caso de una maestra llamada Nagako Nishi, citando algunos extractos significativos de las actas de la reunión del Comité Docente de la Cámara de Consejeros celebrada el 16 de mayo de 1961.
274. De conformidad con el querellante, el principal auxiliar de la escuela de la señorita Nishi visitó a la madre de ésta, que se encontraba enferma, mientras la Srta. Nishi estaba ausente, y le pidió que influyera sobre su hija para que saliera del Sindicato, a falta de lo cual sería trasladada a otra escuela; esta conversación fué presenciada por una hermana menor de la maestra. Se preguntó al Sr. Ohnishi durante los debates por qué en su informe sobre la investigación - en el cual se basaba la respuesta del Gobierno a la O.I.T. - declaraba que no había habido discusión alguna con la madre, mientras que, después de la muerte de ésta al día siguiente, se recurrió a la Oficina de Protección de los Derechos Humanos, la cual informó que la discusión efectivamente había tenido lugar. La última respuesta al respecto del Sr. Ohnishi fué que no había dirigido directamente la investigación.
275. De conformidad con otros extractos de dichas actas, el Comité de Enseñanza mismo comprobó que el Sr. y la Sra. Imura habían sido trasladados a puestos docentes en distritos remotos, a causa de que suscribieron la querella presentada por el Sindicato de Maestros del Japón ante la O.I.T.
276. El Gobierno respondió a la queja del Sindicato de Maestros del Japón de 10 de febrero de 1962 en su comunicación de fecha 16 de mayo de 1962.
277. Respecto a la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime, el Gobierno negó que el Sr. Ohnishi hubiera admitido que la Conferencia era una organización laboral en el sentido que da a este concepto el artículo 28 de la Constitución del Estado, y declaró que sus palabras habían sido deformadas. De conformidad con el Gobierno, dijo que, a causa de que la Conferencia no era una organización a tenor de la ley sobre servicios públicos locales, no la consideraba como entidad para negociar sobre salarios y condiciones de trabajo, y que antes de contestar a preguntas relativas a su opinión sobre la naturaleza de la Conferencia, necesitaba tiempo para reflexionar. Respecto a la pretendida entrega de documentos de nombramiento de los maestros a cambio de sus firmas de afiliación a la Conferencia, el Gobierno declara que « la orden de nombramiento y la afiliación a la Conferencia son cosas totalmente diferentes » y que « la última nunca ha constituido una condición para obtener la primera ».
278. Respecto a las otras materias alegadas (véanse los párrafos 273 a 275), el Gobierno declaró que los querellantes únicamente habían presentado extractos que apoyaban sus argumentos. Los hechos que se citan en el informe de la Oficina de Protección de los Derechos Humanos podían muy bien no figurar en el informe del Comité de Investigaciones de la Junta de Enseñanza de la Prefectura, puesto que las dos investigaciones se hicieron con diferentes puntos de vista. De conformidad con el Gobierno, el Sr. Ohnishi, al ser interrogado sobre este punto, dijo que debían efectuarse nuevas investigaciones para poder decir si el testimonio de la hermana menor de la Srta. Nishi sobre lo que se había dicho a su madre enferma era o no cierto.
279. Respecto al argumento concerniente a la pretendida discriminación sindical, el Gobierno declara que, en su respuesta a las declaraciones del Comité Docente de la Cámara de Consejeros, el Sr. Ohnishi negó que se hiciera distinción alguna, en cuanto a los traslados, entre miembros y no miembros del Sindicato, y que algunos de los que no eran miembros también hablan sido trasladados a regiones lejanas.
280. En su comunicación de fecha 1.° de mayo de 1962, el Sindicato de Maestros del Japón enumera otros casos de pretendida discriminación sindical y de injerencia en el Sindicato en otras prefecturas, y critica a las comisiones de personal que conocen de algunos de dichos casos.
281. El Sindicato señala el hecho de que las comisiones de personal pueden pronunciar resoluciones que obliguen únicamente en casos en que se alegue trato personal desfavorable. Añade, sin embargo, que propiamente hablando no cumplen ni siquiera esta función. En efecto, se ha alegado que la Comisión de Personal de la Prefectura de Yahagata nunca ha pronunciado una resolución sobre los dos recursos que se interpusieron ante ella en 1958 y 1959 respectivamente. Como otro ejemplo, los querellantes citan 29 casos distintos sometidos a la Comisión de Personal de la Prefectura de Kochi. Y cuando se pronuncian sentencias, éstas son siempre, según se alega, contrarias al sindicato. A este respecto, el querellante se refiere a una sentencia de la Comisión de Personal de la Prefectura de Gumma, desestimando los recursos de 33 miembros del sindicato que protestaban por haber sido trasladados a causa de pertenecer al sindicato.
282. El querellante se refiere a un caso de otro tipo que afecta a la sección local de Minami-Nasu, del Sindicato de Maestros de la Prefectura de Tochigi. Alega que en 1961 hubo una separación en masa del sindicato local a causa de la intervención del Sr. Tadashi Koizume, jefe de la Oficina regional en Minami-Nasu, de la Junta de Enseñanza de la Prefectura, la autoridad empleadora. El querellante proporciona una copia de un acuerdo firmado por el Sr. Koizume en 8 de diciembre de 1961, por el que se comprometía a que los actos de coacción que anteriormente se habían cometido para obligar a los miembros a darse de baja del sindicato no se repetirían y en el que prometía que en lo futuro los miembros del sindicato no serían discriminados en materias de aumento de salarios, ascensos y traslados. En el texto de una carta fechada en 8 de diciembre de 1961, firmada por el Sr. Koizume, expresaba éste su pesar por las observaciones que hiciera a las maestras, puesto que podían haber sido interpretadas como injerencia en los asuntos sindicales y como críticas al respecto. Pero en 12 de diciembre, según se alega, firmó una carta revocando el acuerdo y las cartas precedentes, so pretexto de que las había firmado en época en que, fatigado por unas largas negociaciones, había « perdido la adecuada capacidad de juicio ». Esta actitud de desconocimiento, según se alega, le fué ordenada por la Junta de Enseñanza de la Prefectura.
283. El querellante también aporta documentación en apoyo del alegato según el cual la Junta de Enseñanza de la Prefectura de Hyogo se negaba a negociar con el Sindicato de Maestros de la Escuela Secundaria Superior de la Prefectura, contrariamente a la recomendación del Comité Local de Relaciones de Trabajo, a causa de que entre los dirigentes del Sindicato había personas que habían sido despedidas de su empleo. Actualmente se están substanciando juicios ante la Comisión sobre pretendidas prácticas laborales indebidas.
284. La queja del Sindicato de Maestros del Japón fechada en 1.° de mayo de 1962 fué transmitida al Gobierno en 22 de mayo de 1962.
285. Respecto a la petición de otras informaciones, formulada por el Comité en su reunión de noviembre de 1961, el Gobierno ha remitido otras observaciones sobre las cuestiones suscitadas. Sin embargo, respecto a los detallados alegatos presentados por el Sindicato de Maestros del Japón en su comunicación de fecha 10 de febrero de 1962 (véanse los párrafos 271 y 275), el Gobierno casi se ha limitado a declarar que la queja constituye una deformación de la verdad. Algunas observaciones que tratan en parte sobre la queja de fecha 1.° de mayo de 1962 analizada en los párrafos 280 a 283 y en parte sobre las quejas anteriores presentadas en 1960, fueron enviadas por el Gobierno en una comunicación de fecha 23 de octubre de 1962, recibida el 24 de octubre de 1962.
286. Cuando el Comité examinó los anteriores alegatos formulados por el Sindicato de Maestros del Japón señaló que en todos los casos en que las informaciones enviadas por los gobiernos a los que se hayan comunicado quejas parezcan insuficientes o de índole demasiado general, el Comité había seguido la práctica de solicitar del gobierno interesado que aporte información más detallada, con objeto de poder expresar una opinión debidamente considerada al Consejo de Administración.
287. En estas circunstancias, al mismo tiempo que expresa su agradecimiento al Gobierno por la información proporcionada en respuesta a la solicitud formulada por el Comité en su reunión de noviembre de 1961, el Comité solicita ahora del Gobierno que se sirva proporcionar informaciones más completas concernientes a los alegatos detallados formulados en la comunicación del Sindicato de Maestros del Japón de fecha 10 de febrero de 1962. Mientras tanto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota del presente informe provisional sobre esos alegatos, entendiéndose que el Comité informará de nuevo sobre ello al Consejo de Administración cuando haya recibido la información y las observaciones solicitadas del Gobierno.
Alegatos relativos a la injerencia en el Sindicato Nacional de Ferroviarios y en la afiliación de los trabajadores al mismo
288. El Sindicato Nacional de Ferroviarios, en su comunicación de fecha 20 de febrero de 1961, alega que la dirección de los Ferrocarriles Nacionales Japoneses viola el derecho de sindicación de la siguiente manera: a) inducción (mediante los supervisores inmediatos) de los trabajadores a abandonar el Sindicato o a afiliarse a sindicatos desmembrados formados durante el período en que la dirección rehusaba negociar con el Sindicato Nacional de Ferroviarios, acompañada de promesas de ganancias personales o amenaza de un trato desfavorable; b) injerencia, por medio de los supervisores inmediatos, en la selección de dirigentes de los trabajadores cuando se celebren elecciones; c) restricciones impuestas por los supervisores en las actividades de las secciones del Sindicato Nacional de Ferroviarios; d) consideración de la lealtad de un trabajador hacia la política del Sindicato Nacional de Ferroviarios, como factor en contra del mismo cuando se evalúan sus méritos; e) discriminación en contra de aquellos que tomen parte en las actividades del S.N.F y favoritismo hacia aquellos que no toman parte en las mismas.
289. El querellante suministra cierto número de ejemplos de la injerencia alegada.
290. Durante los cursos de formación de personal dirigente organizados en la división de explotación de los ferrocarriles de Kanazawa, se alega que los encargados de los cursos criticaron al Sindicato y estigmatizaron a ciertos dirigentes de comunistas.
291. Se alega, con respecto a una elección sindical realizada el 8 de septiembre de 1959, que se celebró una reunión general de la sección de Fukui, y que un subjefe de sección, el Sr. Shago, utilizó su posición oficial para hacer propaganda a favor del Sr. Sada Kato, conocido antisindicalista.
292. Se alega que el Sr. S. Tokinda, subjefe de estación de la estación de Kanazawa, agasajó con alimentos y bebidas a unos 40 subjefes de estación y contramaestres principales de los talleres, criticó al S.N.F y persuadió a aquéllos a que nombrasen una comisión preparatoria de un nuevo sindicato de empleados en la estación. El querellante declara que esta reunión fué convocada ostensiblemente para discutir servicios ofrecidos a los pasajeros y un viaje de excursión, pero que estas cuestiones no fueron discutidas.
293. Se alega que el Sr. H. Iwakawa, jefe de estación de Naoetsu y no miembro sindical, reunió a su personal el 29 de febrero de 1960 y le dirigió un discurso, a lo largo del cual dió a entender que el hecho de que 30 miembros del sindicato querellante figurasen entre los empleados de la estación se tendría presente en relación con la evaluación de los méritos que se estaba llevando a cabo. Se alega que el 9 de marzo de 1960 un supervisor ordenó que se eliminasen los avisos sindicales del cuadro de avisos; el subjefe de estación, Sr. K. Ichimura, hizo que los miembros de un nuevo sindicato regional auspiciado por las autoridades quitaran el cuadro de avisos del sindicato querellante del lugar que había ocupado desde 1955. Se alega que el 10 de marzo de 1960, el Sr. Iwakawa manifestó al secretario de la rama del sindicato querellante que en el futuro no cobrase las cotizaciones sindicales en las oficinas.
294. Se alega que el 11 de marzo de 1960, el Sr. Y. Ogiwara, vicepresidente del sindicato rival, auspiciado por las autoridades en Naoetsu, llamó al Sr. H. Takenouchi, miembro del S.N.F, y le dijo que el Sr. Ichimura, subjefe de estación, se hallaba preocupado por su fidelidad al S.N.F. Le recordó los ascensos que había tenido y, de este modo, le persuadió para que firmase un formulario de afiliación al sindicato regional rival, después de lo cual, el 20 de marzo de 1960, el Sr. Ichimura dijo al Sr. Takenouchi: « Me complace mucho que haya usted tomado tan buena decisión. No importa lo que usted hizo mientras perteneció al Sindicato Nacional de Ferroviarios, pero como se ha afiliado usted al nuevo sindicato regional, confío en que hará usted todo lo posible sin poner dificultades. »
295. Los días 16 y 17 de marzo de 1960 se celebró una conferencia de miembros del nuevo Sindicato Regional en la estación de Naoetsu. Se alega que el vicepresidente dijo: « Aquel que, después de haberse afiliado al nuevo Sindicato Regional, vuelva al S.N.F será tratado desfavorablemente... y no podrá volver a su empleo de los ferrocarriles nacionales. No soy yo quien dice esto, sino las autoridades ferroviarias. »
296. Se alega que el 3 de marzo de 1960 el Sr. Sugimoto, subjefe de estación en la estación de Arai, habló a dos miembros del S.N.F, Sr. E. Kakinoki y Sr. H. Karasawa, y les dijo que abandonasen el S.N.F y se afiliasen al Sindicato Regional rival; como consecuencia, estos dos miembros y otros dos miembros del S.N.F se afiliaron al Sindicato Regional. Se alega que, debido a que el Sindicato Regional no protege sus intereses, el Sr. Kakinoki y algunos otros volvieron a afiliarse al S.N.F el 31 de mayo de 1960, y el 10 de agosto de 1960 estas personas fueron las únicas que no obtuvieron aumento de salarios, aunque tenían derecho a él. El 27 de agosto, declara el querellante, el Sr. N. Ozaki, jefe de estación, les dijo que se los sancionaba por haber reingresado al S.N.F y que las autoridades le habían censurado a él por no haber impedido dicho reingreso, agregando: «Es política de la autoridad ferroviaria aplastar al S.N.F y mantener únicamente el segundo sindicato. »
297. En su comunicación de fecha 1.° de mayo de 1961, el Gobierno citó los prospectos de ciertos nuevos sindicatos de 1947, como prueba de que se habían instituido voluntariamente y, en términos generales, negó todo acto de injerencia con los miembros del Sindicato Nacional de Ferroviarios. El Gobierno consideró que el derecho de los trabajadores o de los sindicatos interesados a solicitar la reparación por parte de los servicios públicos y de la Comisión de relaciones de trabajo de las empresas nacionales, en el caso de prácticas de trabajo desleales, de la clase a que se hace referencia en el artículo 2 del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y el poder que ejerce la Comisión - establecida para este fin y que se compone solamente de sus miembros " neutrales en materia política " - para tomar medidas reparadoras, garantiza la plena protección. De los dieciocho casos de esta clase sometidos a la Comisión hasta ahora, declara el Gobierno, uno ha sido rechazado, uno fué objeto de decisión reparadora y dieciséis fueron retirados por los solicitantes.
298. En la reunión celebrada los días 29 y 30 de mayo de 1961, el Comité observó que en su respuesta el Gobierno se limitaba a negar en términos generales los alegatos y explicaba que, en el caso de injerencia semejante a la alegada, existe remedio mediante el recurso a los servicios públicos y a la Comisión de relaciones de trabajo de las empresas nacionales, habiéndose aplicado esta reparación en cierto número de casos. Como los querellantes han sometido alegatos detallados en cuanto a la conducta de un tal Sr. Shago, en relación con una elección sindical en cuanto a las funciones de un tal Sr. S. Tokinda, por cierto número de funcionarios en Naoetsu y por personas bajo sus órdenes, así como por funcionarios de la estación de Arai, el Comité decidió solicitar que el Gobierno suministre nuevas observaciones sobre las cuestiones planteadas en estos alegatos.
299. El Gobierno vuelve a formular observaciones sobre estos alegatos en una comunicación de fecha 16 de septiembre de 1961, en la que hace constar que los ferrocarriles nacionales del Japón han realizado una investigación al respecto.
300. Por lo que se refiere a la elección sindical mencionada en el párrafo 291 del presente documento, el Gobierno declara que un jefe ayudante de estación, que trabaja en la estación de Fukui, el Sr. Takahashi, oyó a una persona decir en la estación que uno de sus subordinados, el Sr. Kato, se iba a presentar a las elecciones, y que él dijo algo como " tratarle bien ". El Gobierno negó que el Sr. Takahashi tratara de favorecer la candidatura o de influir en las elecciones. El Gobierno no hizo referencia al Sr. Shago ni a la reunión sindical mencionada por los querellantes.
301. En cuanto a los alegatos relativos al Sr. S. Tokuda (y no " Tokinda ") (véase párrafo 292), el Gobierno dió la siguiente explicación: el Sr. Tokuda se encargó de organizar una reunión social que es tradicional en el Japón cuando florecen los cerezos y a la que asistieron unos 40 empleados de la estación, quienes sufragaron los gastos en común. Para mayor comodidad se denominó esta reunión: " reunión para discutir mejoras en el servicio de pasajeros ". El Gobierno negó que la reunión se celebrara para organizar un nuevo sindicato; el Sr. Tokuda en su discurso puso de relieve la importancia de establecer una coordinación más estrecha entre los jefes ayudantes de estación y el personal de inspección, pero no dijo nada que pudiera interpretarse como una intervención en las actividades del sindicato. El Gobierno declaró que ni el Sr. Tokuda ni el personal directivo de la estación tenían conocimiento alguno de que existiera un Comité encargado de preparar un nuevo sindicato, como se pretende en los alegatos.
302. En cuanto al caso del Sr. Iwakawa, jefe de la estación de Naoetsu (véase el párrafo 293), el Gobierno cita algunos párrafos del discurso que pronunció después de su nombramiento. Según esta versión, hizo varias observaciones sobre la necesidad de comprender la necesidad de ese servicio y precisó que no toleraría ninguna actividad contraria a la ley y a los reglamentos ni la desobediencia a las órdenes; declaró después que se proponía evaluar la labor de su personal de inspección (se trataba de 30 subordinados) y que estos miembros del personal deberían hacer una apreciación de los méritos de los trabajadores a sus órdenes.
303. En cuanto al caso del tablero de avisos sindicales (véase el párrafo 293), el Gobierno declaró que el Sindicato de Ferroviarios cambió de lugar un tablero de anuncios sindicales en 1955 del lugar designado a un lugar diferente elegido por ellos sin la aprobación del jefe de estación, y que el Sr. Iwakawa ordenó que se pusiera nuevamente en su sitio. El Gobierno declaró que al otro lado del pasillo donde acababa de colocarse el tablero de anuncios en cuestión se hallaba fijado otro tablero de anuncios del Sindicato Regional de Niigata, pero que no existía discriminación alguna en favor de uno u otro.
304. El 4 de junio de 1954 la dirección decidió terminar con el sistema de la recaudación de las cuotas sindicales. El Sindicato Nacional de Ferroviarios, según declara el Gobierno, se dedicó a recaudar las cuotas en sus horas de trabajo, los días de paga, en los locales de la estación, y la dirección lo prohibió; el sindicato rival fué objeto del mismo trato.
305. En cuanto al caso del Sr. Takenouchi (véase párrafo 294), el Gobierno negó toda responsabilidad respecto a la conversación que tuvo el Sr. Takenouchi con el Sr. Ogiwara, y declaró que el Sr. Ichimura nunca dijo nada de lo que el sindicato alega. Es cierto que el Sr. Ichimura visitó al Sr. Takenouchi en su casa, pero en la conversación, según el Gobierno, no se trató para nada " de problemas sindicales ".
306. El Gobierno indicó que la dirección no tiene nada que ver con el discurso pronunciado por el Sr. Ogiwara en la reunión sindical citada en el párrafo 295 de este documento y nunca le sugirió lo que debía decir en este discurso, como se alegó.
307. Respecto a los alegatos sobre lo ocurrido en la estación de Arai (véase el párrafo 296), el Gobierno negó que el subjefe de estación, Sr. Sugimoto, persuadiera a miembro del Sindicato Nacional de Ferroviarios para que se dieran de baja y se afiliaran al nuevo sindicato e hizo observar que la dirección no ha intervenido en la afiliación de los Sres. Kakinoki y Karasawa al nuevo sindicato ni en la reafiliación de ambas personas al S.N.F. El Gobierno reconoció que el Sr. Kakinoki no obtuvo un aumento de salario, pero explica que esto se debió a que su trabajo no era satisfactorio y declaró que el jefe de estación, Sr. Ozaki, no hizo ninguna de las observaciones que se le imputan en los alegatos.
308. En conclusión, el Gobierno negó que la dirección de los Ferrocarriles Nacionales Japoneses haya intervenido en las actividades sindicales del S.N.F o haya ejercido discriminación alguna contra los afiliados con objeto de contribuir al desarrollo del segundo sindicato.
309. El Gobierno declaró que todos los casos enumerados por el S.N.F los estaba examinando actualmente la Comisión de Relaciones de Trabajo en los Organismos Públicos y Empresas Nacionalizadas.
310. En estas circunstancias, el Comité, en su reunión de noviembre de 1961, dando por sentado que la Comisión estaba plenamente informada de las garantías previstas en el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, que ha sido ratificado por el Japón, decidió pedir al Gobierno que tuviera a bien facilitar información detallada sobre las conclusiones a que llegara la Comisión en dicho examen, junto con las razones que las motivaran.
311. Otras informaciones sobre esas materias fueron proporcionadas por el Gobierno en su comunicación de fecha 24 de agosto de 1962, en la cual resume las conclusiones de la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionales, sobre los casos alegados de discriminación sindical sometidos a ella (en la última comunicación, de fecha 19 de septiembre, figura el texto completo de las resoluciones pronunciadas por la Comisión).
312. En esas resoluciones, la Comisión reconoce la existencia de las prácticas indebidas de trabajo que se citan en algunos de los alegatos, pero no la de las referidas en otros. Además, reconoce que se han dado casos de prácticas desleales de trabajo en ciertas ocasiones, no denunciadas en los alegatos que examina el Comité.
313. Respecto a los alegatos suscitados con motivo de lo que ocurrió en la División de Explotación de los Ferrocarriles de Kanazawa (no " Kanazawa "), a consecuencia de los hechos alegados en relación con la estación de Kanazawa - promoción de un sindicato rival (véase el párrafo 292), cuestiones concernientes a la coacción ejercida sobre miembros sindicales con objeto de compelerlos a retirarse de la organización querellante en la estación de Minami Fukni, y en la de Etchu Daimon, utilización del periódico de los empleadores de los ferrocarriles de Kanazawa para promover un sindicato rival - la Comisión ordenó a la administración ferroviaria interesada que entregara a los querellantes, dentro del término de siete días, el documento tal como se había decidido. De conformidad con la resolución, en el documento se declara: " Los ferrocarriles nacionales japoneses por el presente documento expresan su pesar por la injerencia en el Sindicato y por el control de su funcionamiento por parte de algunos de los jefes y subjefes de estación en la División de Explotación de Kanazawa, como medio de persuadir a ciertos trabajadores de la División para que se retiraran del Sindicato, y también por parte de la División de Explotación de los Ferrocarriles de Kanazawa, haciendo circular su órgano periodístico titulado Kintetsu Dayori, que contiene un artículo discriminatorio en contra del Sindicato, y se compromete a que no se repitan dichos actos en el futuro. "
314. Respecto a ciertas materias que según se alega han ocurrido dentro de la División de Explotación de los Ferrocarriles de Niigata, en la estación de Arai (véase el párrafo 296) y en la de Sakata, la Comisión pronunció una resolución en el sentido de que los responsables deberían entregar un documento que declarara: " los ferrocarriles nacionales japoneses por el presente documento expresan su pesar por la injerencia en el Sindicato y por el control del funcionamiento del mismo, por parte de los jefes o subjefes de la estación de Arai y de la de Sakata en el ramal de los ferrocarriles nacionales de Niigata, tratando de persuadir a ciertos trabajadores de que se retiraran del Sindicato, y se compromete a que dichos actos no se repitan en el futuro ".
315. En conclusión, el Gobierno declara que los ferrocarriles nacionales japoneses promovieron un expediente administrativo el 19 de julio de 1962 requiriendo la revocación de las partes de las resoluciones que sostenían los alegatos del Sindicato Nacional de Trabajadores Ferroviarios.
316. En esas circunstancias, el Comité toma nota de la información proporcionada respecto a las conclusiones de la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas, y solicita del Gobierno que declare cuáles son las disposiciones legislativas que dan derecho a un empleador a recurrir contra las conclusiones en materia de hecho de la Comisión, mediante un expediente administrativo, y explique qué tribunal u otro órgano conoce de dichos expedientes y que mantenga informado al Comité sobre el resultado de la formación del expediente.
Alegatos relativos a los malos tratos infligidos a miembros de los sindicatos de trabajadores ferroviarios
317. En su comunicación de fecha 14 de mayo de 1962, el Consejo General de Sindicatos del Japón alega que, a pesar de las conclusiones que figuran en los informes del Comité, continúan dándose casos de malos tratos a los trabajadores ferroviarios. Por término medio, se alega, las estadísticas sobre medidas disciplinarias revelan que durante los últimos diez años se han impuesto dos sanciones a cada miembro del Sindicato Nacional de Trabajadores de los Ferrocarriles.
318. En su comunicación de fecha 24 de agosto de 1962, el Gobierno enumera con alguna extensión las diversas medidas adoptadas, explica que todo se ha debido a los actos ilegales de los miembros de los sindicatos de trabajadores ferroviarios y a los conflictos que provocaron.
319. Cuando el Comité, en su reunión de noviembre de 1961, examinó los alegatos de esta naturaleza, observó, como previamente se indicó en los párrafos 69 a 78 del 54.° informe, que examinar esos alegatos equivaldría en substancia a reexaminar la cuestión de la prohibición de huelgas en los servicios interesados, y decidió que, en vista de las conclusiones referentes a los alegatos relativos al derecho de huelga que figuran en los párrafos 34 a 61 de dicho informe, y de las diversas observaciones y reservas que contienen dichos párrafos, deberían considerarse los principios puestos en tela de juicio por los otros alegatos, como ya comprendidos en esos párrafos. Respecto a los alegatos que actualmente se hacen, el Comité llegó a la misma conclusión.
Alegatos relativos a cuestiones incluidas en los derechos de negociación de las organizaciones de funcionarios públicos
320. La Unión de Sindicatos de Empleados Públicos pretende que la actual negativa del Gobierno a permitir que el " nombramiento o despido de un individuo " sea objeto de negociación es incompatible con el artículo 11 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), a la luz de la observación, relativa a Dinamarca, hecha por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T en 1957.
321. El Gobierno manifestó en su comunicación de 9 de mayo de 1961 que no entendía completamente a qué se refieren los querellantes cuando critican la actitud del Gobierno en relación con el " nombramiento y despido de individuos ", pero que ninguna disposición del proyecto de enmienda de la ley de servicios públicos nacionales " prohíbe enteramente las negociaciones sobre el nombramiento y el despido ".
322. En su observación relativa a Dinamarca a que se ha hecho alusión, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones manifestó que se había visto en la necesidad de examinar hasta qué punto el hecho de que aun las organizaciones reconocidas no puedan negociar sobre el nombramiento o despido de un individuo puede tener por resultado, especialmente en el caso del despido, una limitación considerable del ejercicio del derecho de sindicación (artículo 11 de dicho Convenio), " pues el verdadero objeto de las organizaciones gremiales es poder defender los intereses de sus miembros ". En 1958, después de haber recibido más informaciones del Gobierno de Dinamarca, el Comité de Expertos observó que " toda decisión referente al cambio de tareas, retrogradación o despido disciplinario debe ser notificada previamente a la organización reconocida (artículo 18, párrafo 6), de la ley núm. 301, de 1946) ".
323. El Gobierno ha declarado que nada hay en la legislación reformatoria que prohíba el derecho de negociar sobre estas materias. Pero el alegato se refiere a un asunto de práctica corriente. En estas condiciones, el Comité decidió pedir al Gobierno que enviara sus observaciones sobre el alegato de que es práctica corriente del Gobierno negarse a permitir que " el nombramiento o despido de un individuo " sea objeto de negociación con las organizaciones de empleados.
324. En su comunicación de 16 de septiembre de 1961, el Gobierno declaró que en virtud de la ley actual se permite la negociación en relación con el " nombramiento o despido de trabajadores " cuando la cuestión " se halla relacionada con las condiciones de trabajo de los empleados ". En la práctica, declaró el Gobierno, se celebran dichas negociaciones, pero cuando se trata de un despido de carácter disciplinario, éstas no tienen lugar en virtud de la regla 14-0 del reglamento de la Dirección Nacional de Personal, que dispone que " las cuestiones disciplinarias no serán sometidas a negociación " (el Gobierno indicó que en el actual proyecto de ley " se tiene el propósito de omitir dicha disposición "). El Gobierno estimó, sin embargo, que los intereses de los empleados están plenamente protegidos contra las medidas disciplinarias injustificadas, pues el procedimiento para adoptar dichas medidas y sus efectos se hallan prescritos en la ley o en los reglamentos de la Dirección Nacional de Personal. Además, cuando un empleado considere que ha sido objeto de una medida perjudicial, puede apelar a la Dirección Nacional de Personal, de conformidad con dicha ley. En el caso de medidas disciplinarias que hayan sido adoptadas, según se alega, por la participación en actividades ilícitas " en la práctica " el representante de la organización de trabajadores a que pertenezca dicho empleado está encargado de defenderle contra dichas medidas " en el juicio a que fuese sometido ".
325. En su reunión de noviembre de 1961 el Comité observó que, al parecer, en virtud de la legislación y de la práctica en vigor, no se pueden celebrar negociaciones respecto de medidas disciplinarias adoptadas contra un empleado, inclusive el caso de despido, pero que en virtud del proyecto de ley destinado a modificar la ley de servicio público, se tiene el propósito " de omitir dicha disposición ". Sin embargo, parecía que la situación existente está regida por la regla citada de la Dirección Nacional de Personal y no por un estatuto.
326. En estas circunstancias, el Comité pidió al Gobierno que declarara si, sobre la base de lo expuesto anteriormente, el Comité estaba en lo cierto al interpretar la información facilitada últimamente por el Gobierno en el sentido de que cuando se aprobara el proyecto de modificación de la ley de servicio público, las cuestiones relativas al despido por razones disciplinarias y a otras medidas disciplinarias quedarán sujetas a negociación, tanto en la legislación como en la práctica, y por lo tanto quedará abolida la regla 14-0 de la Dirección Nacional de Personal.
327. En su comunicación de fecha 22 de enero de 1962, el Gobierno repitió sus primeras declaraciones en el sentido de que, en virtud de la legislación vigente, respecto al nombramiento o despido de un individuo, esto podía, cuando la materia estaba relacionada con las condiciones de trabajo, ser objeto de negociaciones, y que, en la práctica, dichas negociaciones tenían lugar; pero los despidos disciplinarios no estaban sujetos a negociación en virtud de la citada regla 14-0 del reglamento de la Dirección Nacional de Personal. Sin embargo, declara el Gobierno, cuando el proyecto de ley para modificar la ley sobre servicios públicos nacionales se promulgue, la regla 14-0 del reglamento de la Dirección Nacional de Personal quedará derogada y no existirán semejantes disposiciones restrictivas en lo sucesivo. Por tanto, añade el Gobierno, respecto a las cuestiones relacionadas con medidas disciplinarias (con inclusión del despido), cuando la materia está relacionada con condiciones de trabajo de los trabajadores, legalmente será objeto de negociación, y el Gobierno considera que en la práctica era objeto de negociación.
328. En esas circunstancias, la Comisión recomienda al Consejo de Administración:
a) que tome nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que la regla 14-0 del reglamento de la Dirección Nacional de Personal, que dispone que en las negociaciones no se incluirán cuestiones disciplinarias, será derogada cuando el proyecto de ley para modificar la ley de servicios públicos nacionales sea aprobado y que disposiciones restrictivas de ese tipo no existirán en lo sucesivo;
b) que exprese la esperanza de que el Gobierno tomará las medidas que ha indicado prevé adoptar y tendrá a bien mantener informado al Consejo de Administración de todo otro hecho relacionado con este asunto.
Alegatos relativos a restricciones a la afiliación sindical
329. El Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón alega que los empleados de las empresas públicas locales amparadas respectivamente por la ley de servicio público local, la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales y la ley sobre personal pedagógico están obligados a formar organizaciones de empleados o sindicatos por separado y que, para tener derecho a la sindicación, los empleados amparados por la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales todavía tienen que dividirse en dos grupos: " personal " y " personas empleadas en calidad de obreros manuales ". Al mismo tiempo, el " personal técnico y de inspección ", así como otras personas dedicadas a funciones administrativas, no están autorizados para afiliarse a los sindicatos del otro " personal " o de las " personas empleadas en calidad de obreros manuales ". La consecuencia de este doble sistema, vertical y horizontal, según alega el querellante, es reducir en grado sumo la importancia de las organizaciones: la única organización de cierta importancia que puede formar este personal es una federación de facto, pero esta última no puede negociar ni adquirir personalidad jurídica. El querellante sostiene que se mantendrán estas restricciones en las proyectadas modificaciones legislativas.
330. El querellante hace referencia al caso del Consejo Industrial del Sindicato de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Ooita. Esta organización fué creada por el personal industrial de los servicios públicos, personal que se halla incluido (de conformidad con el artículo 57 de la ley de servicio público local) en la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, dentro de la jurisdicción del Sindicato de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Ooita, afiliado a la organización querellante. En 1960, el Consejo Industrial, según se alega, fué víctima de injerencias por parte de los empleadores en relación con la elección de sus funcionarios, y cuando el Sindicato recurrió a la Comisión local de relaciones de trabajo en busca de remedio, la apelación no se consideró aceptable hasta que se efectuaron ciertos cambios en su Constitución.
331. El querellante pasa a referirse al caso del Sindicato de los Funcionarios Médicos Nacionales de la Prefectura de Iwate, organización incluída en la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales y a la cual tienen acceso todos los empleados de los 30 hospitales de la prefectura de Iwate. Según se alega, en 1959, el gobierno prefectoral revisó los estatutos correspondientes con objeto de determinar las categorías de empleados que no podían formar parte del sindicato en calidad da afiliados por hallarse incluídos en el epígrafe de " personal de dirección e inspección " a que se refiere la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, descalificando así para la afiliación al Sindicato a 20 de los 27 presidentes de las filiales sindicales existentes y a 247 de los 1.900 afiliados al Sindicato.
332. En su comunicación de 2 de octubre de 1961, el Gobierno confirma que los empleados públicos locales están divididos en empleados administrativos generales - que pueden formar una organización de empleados en virtud de la ley de servicio público local - y empleados de las empresas públicas locales o personas empleadas en calidad de obreros manuales, que pueden formar un sindicato en virtud de la ley de sindicatos, a reserva de las disposiciones de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales. Los primeros disfrutan de términos y condiciones reglamentarios (locales), y los segundos pueden concertar contratos colectivos. En virtud de la ley actual, los sindicatos de empleados administrativos generales, con objeto de poder ser registrados y negociar, deben limitar su afiliación a este género de empleados. El personal pedagógico se encuentra en la misma situación. Los empleados de las empresas públicas locales y las personas empleadas en calidad de obreros manuales, según declara el Gobierno, podrán organizar un sindicato o una federación que exceda de los límites de una empresa pública local o de un organismo público local.
333. En virtud del proyecto de ley modificatorio, según declaró el Gobierno, ya no se exigirá el requisito de que el sindicato deberá estar exclusivamente formado por los empleados de empresas públicas locales y personas empleadas en calidad de obreros manuales. Por consiguiente, añadió el Gobierno, el alegato de que se mantendrá la política de subdividir las organizaciones sindicales en unidades más reducidas, incluso después de ratificarse el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, " carece totalmente de fundamento ".
334. El Gobierno declaró en el párrafo 24 de dicha comunicación de fecha 2 de octubre de 1961, que se propone mantener esta situación según la cual " el personal técnico y de inspección y las personas ocupadas en deberes administrativos " son distintos de las " personas empleadas en calidad de obreros manuales " y, desde el punto de vista de las relaciones de trabajo, se los trata del mismo modo que a los " empleados administrativos generales ". Por lo que se refiere a la disposición del artículo 5-1 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, según la cual " no se permitirá a las personas que ocupan cargos de dirección o de inspección ni a las personas empleadas en una capacidad confidencial, organizar un sindicato o afiliarse a él ", el Gobierno añadió la información de que, en virtud de la ley actual, estas categorías pueden crear una organización de empleados de conformidad con la ley del servicio público local. De acuerdo con el proyecto de ley modificatorio, el artículo 5-1 quedará suprimido y las categorías a las cuales se hace actualmente referencia en el mismo podrán organizar un sindicato, pero no participar en el mismo sindicato que los empleados generales.
335. Respecto al caso del Consejo Industrial de Sindicatos de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Ooita, el Gobierno declaró que, con objeto de que un sindicato pueda participar en el procedimiento previsto en la ley de sindicatos que le protege contra las prácticas desleales de trabajo, es necesario que el sindicato y su Constitución se ajusten a las normas establecidas por la ley de sindicatos. Si se ajustan o no a dichas normas será decidido por los miembros públicos de la Comisión de relaciones de trabajo. En caso de que no se cumplieren dichas normas, la Comisión, en lugar de descalificar al sindicato, hará previamente una recomendación a fin de que se ajuste a las disposiciones de la ley de sindicatos. En este caso, la Comisión adoptó este último método y el Sindicato actuó de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión, y pudo actuar utilizando los procedimientos previstos en la ley de sindicatos.
336. Respecto al caso del Sindicato de Empleados Médicos del Gobierno de la Prefectura de Iwate, el Gobierno hizo referencia a la disposición del artículo 5-1 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales por la cual se excluye al personal de dirección o de inspección y a las personas empleadas en capacidad confidencial de la afiliación al sindicato organizado por los empleados generales de la empresa pública local, declarando que esta disposición protege a los sindicatos de ser dominados por elementos que representan los intereses de la autoridad. La disposición del párrafo 2 del artículo 5 de la citada ley declara que la inclusión de diferentes grados en la categoría de personal de dirección, de inspección y análogo está determinada por el estatuto de conformidad con las normas fijadas por orden ministerial, y que el Gobierno considera que esto impide que pueda ser determinada de modo arbitrario la delimitación de la categoría. El estatuto aplicable en el caso del Sindicato de Iwate, según el Gobierno, está de acuerdo con las normas fijadas por orden ministerial. El Gobierno no dijo nada que sirva para refutar la declaración del querellante relativa al número de funcionarios y de afiliados que quedaron descalificados para la afiliación al Sindicato en virtud de dicho estatuto.
337. En su reunión de noviembre de 1961, el Comité observó que, desde el punto de vista de la libertad sindical, la cuestión referente a la separación actual de las diferentes categorías profesionales empleadas por los organismos públicos locales plantea ciertos problemas complicados de interpretación, que no resultan del todo claros a juzgar por la documentación de que dispone el Comité. Sin embargo, dejando de lado por el momento la cuestión del personal de inspección, al parecer la situación es la siguiente: los trabajadores del servicio general de un organismo público local son los empleados de dicho organismo cuyas condiciones de empleo se rigen por estatutos y se hallan amparados por la ley de servicio público local: estas personas pueden formar una organización de empleados únicamente de acuerdo con dicha ley. El personal docente de un organismo público local puede asimismo formar un sindicato que se limite únicamente a su categoría - también incluídos en la ley de servicio público local -, pero aparte del sindicato de trabajadores del servicio general. Por consiguiente, en virtud de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, el " personal " de una empresa determinada puede formar un sindicato que se limite a dicho " personal ", y también pueden hacerlo las " personas empleadas en calidad de obreros manuales ". Además, el Gobierno declara que los empleados de las empresas públicas locales y las personas empleadas en calidad de obreros manuales pueden organizar un sindicato o una federación que exceda de los límites de una sola empresa pública local u organismo público local. El Comité pidió al Gobierno que tuviera la bondad de decirle si la anterior interpretación es correcta y explicar: a) si el " personal " y las " personas empleadas en calidad de obreros manuales " por una empresa pública local pueden unirse en el mismo sindicato y si todos los empleados de las empresas públicas locales de una prefectura pueden formar un sindicato o una federación de la prefectura, que tenga derecho a negociar contratos colectivos; b) si todos los trabajadores del servicio general de todos los organismos públicos locales de una prefectura pueden unirse en una sola organización de empleados; c) si las diferentes organizaciones formadas por los empleados incluídos respectivamente en la ley de servicio público local, la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales y la ley sobre personal docente pueden, reunirse en una federación para una prefectura; d) si el término de " personas empleadas en calidad de obreros manuales " se refiere únicamente a ciertos empleados de las empresas públicas locales o comprende asimismo a los obreros manuales de los organismos públicos locales y, en este último caso, si dichas personas pueden afiliarse al mismo sindicato de empleados de la empresa pública local.
338. En vista de la declaración del Gobierno relativa a las modificaciones que van a ser introducidas en la legislación (véase párrafo 333), el Comité - dejando otra vez de lado la cuestión del personal de inspección - pidió al Gobierno que declare si dichas modificaciones darán por resultado permitir que todos los trabajadores del servicio general de un organismo público local puedan unirse en una organización sindical con todo el personal y las personas empleadas en calidad de obreros manuales de una empresa pública local, y si podría una sola organización, facultada para negociar, abarcar la totalidad de una prefectura.
339. En cuanto a los grados de personal de inspección, al parecer el Gobierno se propone mantener la separación desde el punto de vista del derecho de sindicación, entre dichos grados, por un lado, y los demás grados inferiores, por el otro. Sin embargo, también en este caso hay algunos puntos que no están claros. Al parecer, en el caso de cada empresa pública local, el organismo público local competente puede designar mediante su estatuto las " personas que ocupan cargos de dirección o de inspección y las personas empleadas en una capacidad confidencial " a las cuales, según el artículo 5-1 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, " no les estará permitido organizar sindicatos ni afiliarse a ellos ". El Comité pidió al Gobierno que declarara: a) en virtud de qué disposición legal tiene actualmente el derecho a que hace referencia el Gobierno (véase párrafo 334), de organizarse en virtud de la ley de servicio público local, y si pueden organizarse de este modo mancomunadamente los " empleados administrativos generales " del organismo público local; b) en qué forma cambiaría su situación gracias a las modificaciones legislativas que se proyectan; c) quiénes son el " personal técnico y de inspección " y las " personas ocupadas en funciones administrativas " a que se hace referencia en el párrafo 24 de la comunicación del Gobierno de 2 de octubre de 1961 y por qué legislación se rige su derecho de sindicación; d) si, en vista de la intención de mantener en la legislación modificada el requisito de que los grados de personal de dirección e inspección sólo puedan formar organizaciones aparte de las que organicen los demás empleados, se tiene el propósito de permitir que sus organizaciones se federen con las organizadas por los demás empleados.
340. En su comunicación de fecha 22 de enero de 1962, el Gobierno, refiriéndose a las cuestiones citadas en el párrafo 337, trató primero de aclarar la posición legal, creyendo que anteriormente no había quedado suficientemente aclarada para el Comité. Los empleados públicos locales ocupados por los organismos públicos locales se dividen, en general, en cuatro categorías: a) " personal del servicio administrativo general " que presta servicios administrativos; b) " personal docente ", que trabaja en las instituciones docentes; c) " empleados de las empresas públicas locales "; d) " personas empleadas para ejecutar trabajos simples " que se contratan para que efectúen trabajos manuales en los órganos administrativos generales que no pertenezcan a las empresas locales públicas.
341. " El personal del servicio general " puede constituir organizaciones de empleados en virtud de las disposiciones de los artículos 52 a 56 de la ley sobre servicios públicos locales. En cuanto a sus condiciones de trabajo, están determinadas por los estatutos de los respectivos organismos públicos locales; dichas organizaciones deben estar constituidas exclusivamente por empleados administrativos generales del organismo público local de que se trata.
342. El " personal docente " puede formar en cada organismo público local organizaciones de empleados en virtud de la ley de servicios públicos locales, en la misma forma que el personal del servicio administrativo general. El " personal del servicio general " y el " personal docente " de los organismos públicos locales pueden unirse en la misma organización de empleados. Las condiciones de trabajo del personal docente de las escuelas municipales están determinadas por los estatutos de la prefectura de que se trate, como lo están las de los empleados de las escuelas de la prefectura misma. Por tanto, todas las organizaciones de empleados de las escuelas municipales en una prefectura pueden federarse en escala prefectoral con las organizaciones constituidas por los empleados de las escuelas de la correspondiente prefectura. Esa federación puede negociar con las autoridades de la prefectura, pero debe estar constituida únicamente por personal docente sujeto a los estatutos de la prefectura.
343. Los " empleados de las empresas públicas locales " regidos por la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales son todos empleados, manuales o no manuales, ocupados por las empresas públicas locales. " Las personas empleadas para ejecutar simples trabajos " a quienes la citada ley también se aplica son solamente aquellas que son contratadas para efectuar simples trabajos manuales en los órganos administrativos generales que no sean empresas públicas locales. Los " empleados de las empresas públicas locales " y " las personas empleadas para ejecutar trabajos simples " pueden únicamente constituir uniones limitadas a su categoría, pero pueden unirse en los mismos sindicatos conjuntamente con los empleados de la misma categoría que trabajan en otras empresas públicas locales del mismo organismo público local o de otros organismos públicos locales. En virtud de la propuesta modificación de la legislación, la situación de las organizaciones de dichos empleados públicos locales será la que se indica en el párrafo 333.
344. Habiendo dado estas explicaciones, el Gobierno responde lo siguiente a las preguntas específicas formuladas por el Comité como se indica en el párrafo 339: a) en virtud de la legislación vigente, los empleados de las empresas públicas locales y las personas empleadas para ejecutar simples trabajos pueden constituir sindicatos o federaciones que se extiendan más allá de los límites de una municipalidad o prefectura con objeto de celebrar negociaciones colectivas con las autoridades y de concluir convenios colectivos; b) una organización constituida por " empleados administrativos generales " debe estar limitada a un organismo público local con objeto de ser registrada y de negociar, y una organización constituida por " todos los trabajadores del servicio general de todos los organismos públicos locales de una prefectura " no puede ser registrada ni puede negociar; c) una federación o federación conjunta constituida " para una prefectura " por organizaciones compuestas respectivamente por " trabajadores del servicio general ", " personal docente ", " empleados de las empresas públicas locales " y " personas empleadas para ejecutar trabajos simples " no puede negociar ni concluir convenios colectivos; d) a esta cuestión se contesta en el punto a).
345. En respuesta a la pregunta formulada por el Comité (véase el párrafo 338) sobre los efectos de la propuesta legislación modificatoria, el Gobierno declaró que, en virtud del proyecto de ley, las organizaciones de empleados constituidas por " empleados administrativos generales ", de un organismo público local y un sindicato compuesto de " empleados de empresas públicas locales " y de " personas empleadas para ejecutar trabajos simples " por el organismo público local interesado podían unirse en una federación competente para negociar, y dichos empleados no podían solamente unirse en una organización que se extendiera más allá de los límites del organismo público local, pero también podían unirse en una organización competente para negociar, " que abarcara toda una prefectura ", y, además, las organizaciones constituidas por dichos empleados podían unirse en una federación, competente para negociar, que abarcara toda una prefectura.
346. En respuesta a las preguntas formuladas por el Comité, como se indicó en el párrafo 339, con referencia a la posición del personal de supervisión, el Gobierno respondió lo siguiente: " los empleados de las empresas públicas locales " en principio están regidos por la ley de servicios públicos locales, puesto que son también empleados públicos locales. Sin embargo, dichos empleados, excepto aquellos que ocupan puestos dirigentes o de supervisión y aquellos que se ocupan de asuntos confidenciales (es decir, " el personal de supervisión y personal similar "), quedan excluidos de la aplicación de los artículos 52 a 56 de la ley de servicios públicos locales en cuanto se refiera a las organizaciones de empleados, y están sujetos a lo dispuesto en los artículos 36 a 39 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales; por tanto, pueden constituir sindicatos, celebrar negociaciones colectivas con las autoridades y concluir convenios colectivos de conformidad con la ley últimamente citada. Pero el " personal de supervisión y similar " permanece sujeto a la ley sobre servicio público local, en virtud de la cual pueden constituir organizaciones de empleados, pero la cláusula restrictiva del artículo 5, 1), de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales los priva del derecho de constituir organizaciones en virtud de esta última ley. El referido " personal de supervisión y similar ", por tanto, está considerado en lo referente a sus relaciones de trabajo en la misma forma que " los empleados administrativos generales " cubiertos por la ley de servicios públicos locales, y pueden constituir una organización junto con los empleados administrativos generales.
347. El Gobierno explicó que la orden gubernativa concerniente al alcance de " personas empleadas para ejecutar simples trabajos ", que debía tomarse como norma al decidir si los empleados eran dichas personas o no, enumera una categoría de trabajos generalmente considerada como simples trabajos manuales entre los puestos ocupados por los empleados públicos locales pertenecientes a los órganos administrativos generales que no sean empresas públicas locales. La orden gubernativa excluye de esta categoría a trabajadores que varían desde expertos técnicos, supervisores de la dirección, etc., hasta los capataces que efectivamente controlan el trabajo de los braceros. Dichas personas están consideradas como " personal del servicio general " - plenamente cubierto por la ley de servicios públicos locales, de conformidad con la cual pueden constituir organizaciones.
348. El artículo 2 de la ley sobre sindicatos, declaró el Gobierno, también es aplicable a los empleados de las empresas públicas locales y se entiende que protege a las organizaciones de trabajadores contra la dominación de los empleadores; por tanto, si los trabajadores en general y el personal de supervisión se unen en una organización, ésta no está considerada como un sindicato en virtud de la ley. Los últimos deben constituir sus propias organizaciones. Además, una federación que incluya a organizaciones de empleados de ambas categorías no está considerada por la ley como un sindicato con el cual un empleador se vea obligado a negociar.
349. En su comunicación de 10 de febrero de 1962, el Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de las Municipalidades plantea cierto número de cuestiones en que se muestra en desacuerdo con alguna de las explicaciones del Gobierno, en lo referente a la situación en virtud de la legislación actual con respecto a los derechos de organización y de federación de las cuatro principales categorías de empleados públicos locales, referidas en el párrafo 340. También muestra discrepancia con el Gobierno en cuanto a alguno de los propósitos legislativos de éste. El Gobierno, en su comunicación de fecha 16 de mayo de 1962, repite y aclara sus explicaciones analizadas anteriormente con objeto de demostrar que los querellantes han interpretado mal su posición.
350. El Comité debe examinar ahora gran cantidad de testimonios, la mayoría de los cuales consisten en complejas y múltiples disposiciones legislativas que rigen el ejercicio del derecho de libertad de asociación para las cuatro principales categorías de empleados públicos locales en virtud de la legislación vigente. También posee testimonios de que esa situación será modificada en diversas formas por la legislación modificatoria propuesta en relación con la intención del Gobierno de ratificar el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Por ahora ha sido informado por el Gobierno de que algunas de las modificaciones que se proponía hacer fueron objetadas por los querellantes. Puede suceder que algunos de los textos propuestos sean cambiados ulteriormente antes de que se conviertan en ley. En esas circunstancias, antes de formular sus recomendaciones sobre este aspecto particular de los presentes alegatos, el Comité decidió esperar el resultado final de las propuestas modificaciones legislativas.
351. Con respecto a la parte de los alegatos que se refieren a los empleados de supervisión, la posición es algo diferente, puesto que el Comité ya ha llamado la atención sobre el hecho de que en el Japón la palabra " supervisión " se aplica al parecer con un sentido tan amplio que abarca un excepcional número de empleados. Abarca, por ejemplo, incluso a los capataces que dirigen los trabajos de los trabajadores no calificados (véase párrafo 347). Parecería conveniente que en el proyecto final de las enmiendas propuestas a la legislación nacional se tenga debidamente en cuenta esta consideración, limitándose la definición de " supervisores " para que abarque solamente aquellas personas que verdaderamente representan los intereses de los empleadores. Con esta reserva, el Comité ha decidido, también en lo que se refiere a este aspecto de los alegatos, esperar el resultado final con respecto a las modificaciones legislativas propuestas antes de formular sus recomendaciones al Consejo de Administración.
352. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de este informe provisional en lo que se refiere a estos alegatos.
Alegatos relativos a las negociaciones colectivas por las organizaciones de empleados de las empresas públicas locales
353. El Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón alega que se restringe el ejercicio de las negociaciones colectivas porque: a) en virtud de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, las cuestiones que afectan a la dirección y al funcionamiento de la empresa pública local quedan excluidas del alcance de la negociación colectiva; b) un contrato cuyas disposiciones estén en contradicción con el estatuto no podrá tener efecto por tal causa a menos que el estatuto sea modificado en consecuencia; c) un contrato que obligue al desembolso de fondos no disponibles en el presupuesto o en la empresa pública local no será obligatorio para la autoridad hasta que la asamblea del organismo competente haya tomado las medidas apropiadas.
354. El querellante se refiere especialmente a un contrato concertado con el Gobierno prefectoral por el Sindicato de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Fukuoka el 27 de mayo de 1960. Este contrato disponía que: a) debía permitirse al personal de servicio que se afiliase al sindicato asistir a cualquier conferencia del mismo, a reserva de que esto no entorpeciese el funcionamiento normal de los asuntos administrativos; b) en caso de introducirse cambios en los salarios u otras condiciones de empleo, el sindicato sería notificado previamente y se respetarían sus puntos de vista; e) cualquier traslado o cambio de empleados sería notificado previamente al sindicato; d) funcionaría un sistema de recaudación de cotizaciones sindicales. El jefe de la División de Servicio Público del Departamento de Autonomía, según declara el querellante, opuso objeciones a ciertas disposiciones del contrato basándose en que se hallaba en contradicción con las funciones asignadas al jefe del organismo público local; en particular, el personal únicamente puede abandonar sus tareas en las horas de trabajo en casos especiales que se hallan dispuestos en las leyes o en los estatutos y en modo alguno debió haber precedido un contrato sobre esta cuestión a la enmienda de los estatutos, y por lo que se refiere al cambio en los salarios, la autoridad que realiza los nombramientos (el Gobernador) debiera tener facultades para decidir los aumentos especiales de salarios y no debió haberse concertado acuerdo alguno que limitase o restringiese dicha facultad.
355. El Gobierno declara que las cuestiones que afectan a la dirección y funcionamiento de la empresa pública local deben ajustarse a lo dispuesto en la ley y, por consiguiente, no se trata de una cuestión para la negociación colectiva. Sin embargo, las disposiciones correspondientes han sido interpretadas y aplicadas en tal forma que permiten que incluso las cuestiones que afectan a la dirección y al funcionamiento se hallen sujetas a negociación colectiva siempre que se refieran a las condiciones de trabajo de los empleados. Las condiciones de trabajo de los empleados en las empresas públicas locales y de las personas empleadas en calidad de obreros manuales, según el Gobierno, se determinarán por contrato colectivo al cual se llegará mediante negociación colectiva entre la autoridad y el sindicato, de acuerdo con el artículo 7 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales. Pero, añade el Gobierno, ciertas cuestiones tales como los " géneros de salarios " se determinarán en los estatutos en virtud del artículo 38 de la ley de empresas públicas locales (ley núm. 292 de 1952), de modo que, algunas veces, un contrato puede estar en contradicción con el estatuto. Para hacer frente a dichos casos, en el artículo 8 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales se dispone que el jefe del organismo público local deberá presentar a la asamblea de dicho organismo un proyecto destinado a rectificar o anular el estatuto particular, de modo que el contrato o acuerdo deje de estar en conflicto con el estatuto.
356. El Gobierno sigue explicando que la empresa pública local debe funcionar dentro de los límites del presupuesto aprobado por la asamblea del organismo público local. Si un contrato hiciere necesario exceder las previsiones presupuestarias, el jefe del organismo público local deberá presentar el acuerdo o contrato a la asamblea del organismo público local para su aprobación (artículo 10 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales). Estas disposiciones tienen por objeto dar mejor efecto al principio de dicha ley de que " las condiciones de trabajo de los empleados de la empresa pública local y de las personas empleadas en calidad de obreros manuales deben ser determinadas por contrato colectivo entre la autoridad y el sindicato mediante negociaciones colectivas voluntarias ".
357. El Sindicato de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Fukuoka, según declara el Gobierno, es una organización de empleados que se rige por la ley del servicio público local y no le está permitido concertar " contratos colectivos ". La cuestión referente a la propiedad legal del " contrato escrito " que fué concertado había sido objeto de controversia legal antes y después de haber sido firmado.
358. En primer lugar, el Comité, en la reunión de noviembre de 1961, estimó que el querellante no debiera haber ligado el caso del contrato de Fukuoka a los presentes alegatos, por estar relacionado con los alegatos expuestos en los párrafos 400 a 402 del 58.° informe. En vista de las conclusiones formuladas en dichos párrafos, el Comité pudiera no considerar necesario proseguir el examen de este aspecto del caso.
359. El Comité observó que, si bien en el artículo 7-1 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales se dice que las cuestiones que afectan a la dirección y funcionamiento de la empresa pública local deben quedar excluidas de la negociación colectiva, el artículo 7-2 dispone, sin reserva alguna, que las cuestiones relativas a salarios y otras remuneraciones, horas de trabajo, descansos, vacaciones y días feriados, normas para el ascenso, la pérdida de categoría, el despido, la suspensión en el cargo, antigüedad, despido de carácter disciplinario, seguridad, higiene e indemnización por accidentes del trabajo, así como otras condiciones de empleo distintas de las que se mencionan " que pueden ser tratadas en la negociación colectiva y que serán debidamente tenidas en cuenta en todo contrato de trabajo ". Según lo dispuesto en el artículo 8. dentro de los diez días de haber sido concertado un contrato cuyos términos se hallen en conflicto con los del estatuto del organismo público local correspondiente, el jefe de dicho organismo presentará un proyecto a la asamblea del citado organismo, para que ésta decida sobre la necesaria revisión o anulación del estatuto, con objeto de que el contrato de referencia deje de estar en contradicción con aquél. A menos de procederse a la revisión o anulación del estatuto en cuestión, el contrato no tendrá efecto, en la medida en que tal disposición se halle en conflicto con el primero.
360. Pareció al Comité que se dispone, sin duda alguna, que los salarios y otras condiciones de empleo de las personas regidas por la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales son cuestiones que deben ser determinadas por contratos colectivos. En efecto, el principio de la ley, según lo expresa el Gobierno (véase párrafo 356), es que " deben " ser determinadas por contrato colectivo. La aplicación de dicho contrato pudiere exigir la modificación de los reglamentos locales. Era indudable para el Comité que el principio mismo de resolver cuestiones por medio de contratos colectivos sería ineficaz a menos que se reconozca que existe la obligación de modificar los reglamentos de suerte que queden en conformidad con los contratos colectivos, y la cuestión de su modificación cese de quedar a la discreción del organismo público local.
361. En virtud del artículo 10 de la ley de empresas públicas locales, todo contrato que implique el desembolso de fondos no disponibles en el presupuesto, o de fondos de la empresa pública local, no será obligatorio para el organismo público correspondiente, y no se desembolsarán dichos fondos con tal fin hasta que la asamblea del organismo público local competente haya tomado las medidas apropiadas. En el espacio de diez días después de haber sido concertado dicho contrato, el jefe del organismo público local deberá presentarlo a la citada asamblea.
362. A este respecto, el Comité señaló en el párrafo 412 del 58.° informe el principio expresado por el Consejo de Administración cuando adoptó el párrafo 188, e), iii), del 54.° informe del Comité, según el cual la reservación de facultades presupuestarias a la autoridad legislativa no debería tener por resultado impedir el cumplimiento de un laudo dictado por un tribunal de arbitraje obligatorio, y expresar la opinión de que la aplicación de este principio debería garantizarse efectivamente en el caso de que un organismo público local tuviere facultades presupuestarias en relación con el contrato colectivo celebrado directamente o en nombre de dicho organismo público.
363. Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los párrafos 360 y 362, el Comité solicitó del Gobierno que declarara si los contratos sometidos a las asambleas de organismos públicos locales han sido rechazados, por haberse negado las asambleas a modificar los reglamentos o conceder créditos, según sea el caso, y de ser así, en cuántas ocasiones ha ocurrido, y qué puede hacerse para dar efectividad a los contratos si son así rechazados.
364. En su comunicación de fecha 22 de enero de 1962, el Gobierno declaró que 1.040 convenios colectivos sobre salarios y otras condiciones de trabajo habían sido concluidos en 241 empresas públicas locales que tenían sindicatos, entre el 1.° de octubre de 1952 y el 1.° de diciembre de 1961. En ningún caso un convenio requirió la aprobación de la asamblea del organismo público local, en virtud del artículo 8 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas, a causa de ser contrario al estatuto del organismo público local correspondiente a la empresa pública local interesada. Unicamente hubo un caso en que un convenio debió conseguir la aprobación de la asamblea del organismo público local interesado, en virtud del artículo 10 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, a causa de que implicaba gastos de fondos no disponibles en el presupuesto ni en los fondos de la empresa pública local interesada; dicho artículo no fué totalmente aplicado a causa de que no fué aprobado, debido a las dificultades financieras de la empresa y del organismo público en cuestión. Sin embargo, aproximadamente un año después de concluir el acuerdo, se elevaron los salarios como se estipulaba en el convenio, con lo cual quedó cumplido.
365. En su comunicación de fecha 10 de febrero de 1962, la organización querellante alega que, aun si el rechazo del convenio por la asamblea de los organismos públicos locales es raro, el mal efecto del sistema mismo sobre las negociaciones colectivas es evidente. Los querellantes declaran que la posibilidad o probabilidad legal de rechazo por parte de la asamblea de convenios favorables para los trabajadores significa que sólo los convenios que son desventajosos llegan a concluirse. El contenido de todos los acuerdos es restringido por anticipado, dijeron los querellantes, por los bajos niveles de los salarios y otras condiciones ya fijadas en los estatutos locales.
366. Parece desprenderse de la comunicación del Gobierno de 22 de enero de 1962 que en casi todas las ocasiones los acuerdos celebrados por empleadores en su calidad de agentes de la autoridad local ante quienes son responsables han sido en realidad aplicados. Desde esa época, los querellantes, en su comunicación de 10 de febrero de 1962, han declarado que el sistema actualmente en vigor conduce a la concertación solamente de acuerdos que no son satisfactorios para los trabajadores.
367. Al mismo tiempo que toma nota de estas declaraciones, el Comité considera que las mismas no añaden nuevos elementos de información que pudieran cambiar las observaciones que ya ha formulado y que figuran en los párrafos 360 a 362. Habiendo tomado nota de las declaraciones en cuestión, el Comité, observando que la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales es uno de los instrumentos que será afectado cuando se efectúen las modificaciones propuestas a la legislación nacional, ha decidido esperar el resultado en lo que se refiere a dichas enmiendas antes de someter sus recomendaciones finales sobre estos alegatos al Consejo de Administración.
Alegatos relativos a actos de injerencia en los sindicatos afiliados al Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón
368. El Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón alega que se han producido actos de injerencia en los sindicatos comprendidos en la ley del servicio público local, y que no ha sido posible recurrir contra ellos; también se alegan actos de injerencia en relación con los afiliados a dicho Sindicato, comprendidos en la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales. El querellante declara que, en tanto que los sindicatos y sus afiliados comprendidos en la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales disfrutan de los remedios prescritos por la ley de sindicatos, la ley del servicio público local ofrece mucha menos protección.
369. El querellante cita el caso del Sindicato de Empleados del Gobierno de la Prefectura de Akita, comprendido en la ley de servicio público local, alegando que en virtud de " instrucciones confidenciales " dictadas por las autoridades, el Sindicato quedó dividido y hubo injerencia en las elecciones sindicales. El Consejo Industrial de los Sindicatos de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Ooita, que el querellante pretende estar regido por la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, se dice que fué sometido a injerencia en relación con sus elecciones, y que, al apelar para obtener remedio contra ello, fué denegado su recurso, basándose en que el Sindicato se hallaba incluido en la ley del servicio público local. En lo que se refiere al Sindicato de Empleados Municipales de Shizuoka, según se alega, las autoridades municipales imprimieron y distribuyeron unas hojas, para ser firmadas por los afiliados al Sindicato, en las que éstos hacían constar su dimisión del mismo. También se alegan otros actos de injerencia por el gobierno de Gumma, así como cierto número de casos de afiliados sindicales que se dice sufrieron de injerencias a causa de su participación en las actividades sindicales. También se alegan varios actos de injerencia por parte de las autoridades en Saijo, Hammatxu, Kawaguchi y Tanabe. Otros casos se refieren a hechos que, según se alega, ocurrieron en Shizuoka, Ghoshogwara, Yasato, Karatso, Kisiwei, Toniyama, Saijo, Matsuyama, Kitajima, Kyoto, Ise y Gyoda.
370. Se alega que el Gobierno se propone modificar la ley de servicio público local a fin de que disponga la no aplicación de los recursos reglamentarios en caso de medidas adversas cuando se trate de un empleado que falte a su deber tal como este último se define en los estatutos y reglamentos del organismo público local y en las normas dictadas por los órganos del mismo.
371. Por último, el querellante alega que, aunque los empleados públicos no son " funcionarios públicos dedicados a la administración del Estado ", el Gobierno los considera comprendidos en el artículo 6 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y de acuerdo con ello pretende que no están protegidos por las garantías previstas en dicho Convenio.
372. El Gobierno declara que, como ya se hacía observar en la respuesta a la queja formulada por el Sindicato de Maestros del Japón, los recursos que ofrece la ley del servicio público local son diferentes de los recursos previstos en otra legislación, ya que los empleados públicos tienen el deber de consagrarse al servicio público, de cumplir los estatutos, etc., de los organismos públicos y de obedecer las órdenes de sus superiores. Toda infracción de estas obligaciones no puede ser excusada pretextando que se actúa en nombre de una organización de empleados.
373. En opinión del Gobierno, los organismos públicos locales se reconocen como un elemento fundamental de la organización del Gobierno del Estado, que se consigue gracias a la cooperación con el Gobierno central. Del mismo modo que los funcionarios públicos nacionales, los empleados públicos locales disfrutan de términos y condiciones de trabajo reglamentarios; el Gobierno pretende, pues, que por dicha razón son " funcionarios públicos dedicados a la administración del Estado " y que el Comité ya ha examinado este punto en el párrafo 179 de su 54.° informe.
374. Cuando el Comité consideró esas cuestiones en su reunión de noviembre de 1961, examinó la declaración del Gobierno en el sentido de que todos los casos específicos de pretendida injerencia en los sindicatos y sus afiliados, que alegan los querellantes, estaban siendo investigados y que en su día enviará las observaciones pertinentes sobre los mismos.
375. En tales circunstancias, el Comité solicitó del Gobierno que tuviera a bien enviarle dichas observaciones lo antes posible y aplazó el examen de estos alegatos hasta que hubiesen sido recibidas aquéllas.
376. El Gobierno del Japón ha enviado, en sus comunicaciones de 13 de febrero, 16 de febrero y 16 de mayo de 1962, informaciones sobre los resultados " provisionales " de su investigación. El Gobierno señaló, sin embargo, que muchos de esos casos están ahora siendo objeto de procedimientos ante las comisiones de equidad, los tribunales ordinarios y los tribunales de apelación y que, en esas circunstancias, no desea expresar sus opiniones sobre esos casos, mientras los procedimientos no hayan quedado substanciados.
377. En tales circunstancias, el Comité solicita del Gobierno que tenga a bien enviarle información tan pronto como sea posible sobre los resultados de cualquier otra investigación que pueda haberse efectuado, y copias de las resoluciones pronunciadas o que puedan pronunciarse por las comisiones de equidad, tribunales, tribunales de apelación u otros órganos respecto a los diversos casos que, según declaración del Gobierno, han sido puestos en conocimiento de dichos tribunales.
Alegatos relativos a la abolición del sistema de descuento obligatorio de las cotizaciones sindicales
378. El Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón alega que se tiene el propósito de modificar la ley de servicio público local, con objeto de prohibir el sistema de recaudación de cotizaciones sindicales.
379. El Gobierno declaró que el proyecto de enmienda prohibirá dicho sistema a menos que esté autorizado por " la legislación o los estatutos ".
380. El Comité, en su reunión de noviembre de 1961, expresó la opinión de que el sistema de recaudación voluntaria de las cotizaciones sindicales, que es la práctica generalmente aceptada, constituye una cuestión para ser negociada por contrato colectivo y que un empleador está normalmente en libertad de aceptar o no dicho sistema. Al parecer, los organismos públicos locales en el Japón han tenido hasta ahora libertad a este respecto por lo que se refiere a los empleados públicos locales y sus organizaciones.
381. El Comité pidió al Gobierno que se sirviera explicar si las enmiendas legislativas propuestas dejarían en libertad al organismo público local para dictar un estatuto, en su capacidad legislativa, autorizándole o autorizando a sus agentes, en su calidad de empleadores, para concertar contratos con las organizaciones de empleados en virtud de la ley de servicio público local, que contengan disposiciones para la aplicación de un sistema de recaudación voluntaria de las cotizaciones sindicales.
382. En su comunicación de fecha 22 de enero de 1962, el Gobierno declaró que, en virtud del proyecto de ley, los órganos públicos locales estarán en libertad para dictar un estatuto en el que decidan, como empleador o dejando en libertad a sus agentes de decidir, concertar contratos con las organizaciones de trabajadores en virtud de la ley de servicio público local, que contiene disposiciones sobre recaudación voluntaria de las cotizaciones sindicales.
383. En esas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que, en vista de las seguridades dadas por el Gobierno referidas en el párrafo 382, esos alegatos no requieren mayor examen.

Recomendación del Comité

384. En virtud de cuanto antecede, el Comité, recordando una vez más que el Consejo de Administración, en su 149.a reunión (junio de 1961), adoptó las recomendaciones que figuran en el párrafo 188 del 54.° informe del Comité, llamó la atención del Gobierno del Japón sobre la importancia que da al número de principios en cuestión en el caso presente, y recomienda al Consejo de Administración:
1) En lo que respecta a la situación de la ratificación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87):
- a) que tome nota de la declaración del Gobierno que figura en su comunicación de fecha 14 de septiembre de 1962 en el sentido de que, después de las elecciones para constituir la Cámara de Consejeros celebradas en 1.° de junio de 1962, la Dicta Nacional se reunió desde el 4 de agosto al 2 de septiembre de 1962, y de que, a causa de la brevedad de ese período de sesiones y del considerable tiempo que se dedicó en él a cuestiones de procedimiento concernientes a la composición de la Cámara de Consejeros, no fué posible tratar en esa reunión de la aprobación de los proyectos de ley relativos a la ratificación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87);
- b) que tome nota de las otras declaraciones formuladas por el Gobierno en su comunicación de fecha 14 de septiembre de 1962, en el sentido de que:
- i) las negociaciones oficiosas entre los representantes del Gobierno y de los partidos de la oposición referidas en el párrafo 25, a), del 64.° informe del Comité, citadas en el párrafo 204, se reanudaron para conciliar los diversos puntos de vista sobre los referidos proyectos de ley en el transcurso de la reunión de la Dieta Nacional, que fué clausurada el 2 de septiembre de 1962;
- ii) las conversaciones entre los citados representantes se celebraron en diversas ocasiones y se hicieron esfuerzos para conciliar las opiniones discrepantes, cuyo resultado fué lograr otro progreso respecto a la situación que previamente prevalecía, aunque no pudo llegarse a un acuerdo definitivo antes de la clausura del período de sesiones en 2 de septiembre de 1962;
- iii) el Gobierno y los partidos de la oposición se manifestaron de acuerdo en que las negociaciones debían continuar entre los períodos de sesiones, encaminadas a la aprobación de los citados proyectos de ley en la próxima reunión de la Dieta, y en que se enviarían informaciones sobre todos los otros hechos relacionados con este asunto;
- c) que exprese una vez más su gran pesar, habida cuenta de las múltiples garantías previas ofrecidas por el Gobierno, desde el 25 de febrero de 1959, como se indica en el párrafo 109, b), del 60.° informe del Comité, y en el párrafo 25, e), del 64.° informe del Comité, referentes a la intención de ratificar el citado Convenio, por que una vez más la reunión de la Dieta haya terminado sin haberse aprobado los proyectos de ley relativos a la citada ratificación;
- d) que exprese la esperanza de que el Gobierno someterá, con carácter de prioridad, los proyectos en cuestión a la próxima reunión de la Dieta;
- e) que solicite del Gobierno el envío de información sobre los nuevos hechos que se produzcan a este respecto;
- f) que insista ante el Gobierno, una vez más, habida cuenta de la intención por él expresada de ratificar el citado Convenio, para que durante el proceso de dicha ratificación, evite cualesquiera medidas que pudieran ser contrarias a los principios que figuran en el referido Convenio.
2) En lo que respecta a los alegatos restantes:
- a) que decida que, en vista de la seguridad dada por el Gobierno en su comunicación de fecha 22 de enero de 1962 referida en el párrafo 382, los alegatos relativos a la recaudación de las cotizaciones sindicales no requieren mayor examen;
- b) que decida, con respecto a los alegatos relativos a la denegación del derecho de huelga y a la ausencia de garantías compensatorias (para las organizaciones regidas por la ley de servicios públicos locales):
- i) insistir sobre la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre al principio según el cual, cuando las huelgas están prohibidas, deberla haber otros medios resolutivos;
- ii) sugerir al Gobierno, una vez más, recordándole su primera declaración específica de que se propone modificar la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales con objeto de prever un sistema de arbitraje cuyos laudos sean obligatorios en el caso de los empleados de los organismos públicos locales que no se consideren como funcionarios públicos locales, que estudie la posibilidad de adoptar la divulgada práctica de incluir a los funcionarios públicos locales dentro de este sistema u otro similar;
- iii) sugerir al Gobierno, una vez más, que se sirva examinar qué medidas pudiera tomar para garantizar que los diferentes intereses se hallan debidamente representados en la composición numérica de las comisiones de personal y que todos los miembros neutrales o públicos de las comisiones sean personas cuya imparcialidad merezca la confianza general;
- iv) sugerir al Gobierno que se sirva examinar también la conveniencia de disponer que cada una de las respectivas partes interesadas participe en pie de igualdad en la designación de los miembros de las comisiones de personal;
- v) sugerir al Gobierno que tenga también en cuenta, en el caso de las comisiones de equidad, las sugerencias que figuran en los incisos iii) y iv) precedentes;
- c) que decida, con respecto a los alegatos relativos a las materias abarcadas por los derechos de negociación y de sindicación de los funcionarios públicos:
- i) tomar en cuenta la declaración del Gobierno de que la regla 14-0 del reglamento de la Dirección Nacional de Personal, que dispone que la negociación no podrá versar sobre materia disciplinaria, será derogada cuando el proyecto de ley para modificar la ley sobre servicios públicos nacionales sea promulgado, y que en lo sucesivo no deberá existir ninguna de dichas disposiciones restrictivas;
- ii) expresar la esperanza de que el Gobierno tomará las medidas que ha indicado prevé adoptar y que tendrá a bien mantener informado al Consejo de Administración sobre los nuevos hechos que se produzcan a este respecto;
- d) que tome nota del presente informe provisional del Comité respecto a los alegatos relacionados con los actos de discriminación sindical (Sindicato de Maestros del Japón), a las injerencias en el Sindicato Nacional de Ferroviarios y a la adhesión a él de los trabajadores, a las restricciones a la extensión de las organizaciones, a las negociaciones colectivas por las organizaciones de empleadores de las empresas públicas locales y a los actos de injerencia en relación con los sindicatos afiliados al Sindicato de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios del Japón, quedando entendido que el Comité informará nuevamente al Consejo de Administración cuando haya recibido la información suplementaria que ha decidido solicitar del Gobierno.