Rapport intérimaire - Rapport No. 32, 1960

1. 3. La queja del Consejo General de Sindicatos del Japón fué dirigida directamente a la O.I.T con fecha 30 de abril de 1958, siendo transmitida al Gobierno japonés mediante carta de 12 de mayo de 1958. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres y la Federación Internacional de Obreros del Transporte informaron a la O.I.T, con fecha 16 y 23 de mayo de 1958, respectivamente, que endosaban la queja arriba mencionada. Estas dos comunicaciones, junto con otra queja de 22 de mayo de 1958, recibida de la Internacional de Correos, Telégrafos y Teléfonos (Berna), fueron transmitidas al Gobierno por carta de 4 de junio de 1958. Esta última organización envió informaciones complementarias mediante una comunicación de 25 de agosto de 1958, transmitida al Gobierno con fecha 29 de agosto de 1958.
2. 4. El Gobierno japonés remitió sus observaciones sobre la queja del Consejo General de Sindicatos del Japón en una comunicación de fecha 9 de octubre de 1958. El Gobierno envió nuevas observaciones con respecto a la misma queja en una comunicación de 6 de noviembre de 1958.
3. 5. Una nueva queja fué presentada el 22 de septiembre de 1958 por el Sindicato de Empleados de Correos del Japón. Esta queja fué remitida al Gobierno japonés el 8 de octubre de 1958, no habiéndose aún recibido sus observaciones al respecto. El querellante envió informaciones adicionales en una carta de fecha 6 de octubre de 1958 dirigida a la O.I.T y transmitida al Gobierno el 17 de octubre de 1958. El Consejo General de Sindicatos del Japón envió información adicional en una comunicación de 20 de octubre de 1958, transmitida el 30 de octubre al Gobierno. La queja del Sindicato de Empleados de Correos del Japón fué apoyada por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres en una comunicación de 3 de noviembre de 1958. Finalmente, el 21 de octubre de 1958, la Federación Panchipriota de Trabajo alegó en términos generales que los empleados públicos no gozan del derecho de sindicación en el Japón. En vista de las detalladas alegaciones sobre este aspecto que ya se encuentran sometidas al examen del Comité, esta comunicación no ha sido transmitida al Gobierno.
4. 6. El Japón ha ratificado el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949; pero no ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegaciones referentes a las restricciones impuestas a la afiliación sindical y a la elección de dirigentes sindicales
  7. 7 El Consejo General de Sindicatos del Japón alega que el artículo 4, 3) de la ley de relaciones profesionales en organismos de derecho público y empresas nacionalizadas, 1949, modificada, impone dos restricciones al ejercicio de los derechos sindicales, ya que, en primer lugar, la afiliación sindical está limitada a los empleados de los organismos de derecho público y empresas nacionalizadas respectivos y, en segundo lugar, solamente dichos empleados son elegibles como dirigentes del sindicato. El querellante declara que esta disposición infringe la garantía del derecho de sindicación y negociación colectiva, contenida en el artículo 28 de la Constitución del Japón, y es contraria al artículo 1.° de la ley de sindicatos de 1949, modificada, que establece que el propósito de la ley es proteger la organización autónoma de los trabajadores en sindicatos a fin de que puedan negociar colectivamente a través de representantes que ellos mismos hayan elegido.
  8. 8 El Consejo General de Sindicatos del Japón envió como anexo a su queja una copia del informe de la misión conjunta F.I.O.T.-C.I.O.S.L al Japón (18-29 de noviembre de 1957). En sus propias comunicaciones a la O.I.T. (véase párrafo 3) en las cuales apoyan la queja anterior, la Federación Internacional de Obreros del Transporte y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres solicitan al Comité de Libertad Sindical tener en cuenta las pruebas proporcionadas en este informe al examinar el caso. Esta misión expresa la opinión de que el artículo 4, 3) de la ley de relaciones profesionales en organismos de derecho público y empresas nacionalizadas es incompatible con las disposiciones de los artículos 2 y 3 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y de que, a pesar de no haberlo ratificado el Japón, el Gobierno debería sin embargo atenerse al espíritu y al propósito del Convenio. Aunque admite que, al promulgarse esta ley en 1948, el Gobierno - preocupado entonces por impedir que los sindicatos cayesen bajo el dominio de «influencias e ideologías totalitarias » - pudo haber considerado necesaria la disposición del artículo 4, 3), la misión estima que la situación general se ha estabilizado, no existiendo ya esa necesidad. Las claras restricciones vigentes en materia de libertad de asociación entre los trabajadores japoneses, en caso de llevarse a extremos, indica el informe, destruirían completamente lo que se intenta crear, a saber, « un movimiento sindical fuerte, maduro y responsable ». El artículo 4, 3) de la ley de relaciones profesionales en organismos de derecho público y empresas nacionalizadas es también objeto de crítica en el informe, de fecha 7 de mayo de 1958, preparado por la Internacional de Correos, Telégrafos y Teléfonos a raíz de su propia misión al Japón, informe que ha sido también presentado como prueba por otro querellante. En su comunicación de 3 de noviembre de 1958, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres declaró que el 24 de septiembre de 1958 el Consejo Nacional de Deliberaciones sobre Problemas Laborales emitió una declaración unánime en el sentido de que el artículo 4, 3) de la ley de relaciones profesionales en los organismos de derecho público y empresas nacionalizadas y el artículo 5, 3) de la ley de relaciones profesionales en las empresas públicas locales, de carácter similar, son incompatibles con el artículo 2 del Convenio (núm. 87) relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, 1948
  9. 9 El Consejo General de Sindicatos del Japón, la Internacional de Correos, Telégrafos y Teléfonos (apoyándose en el informe de su propia misión), así como la otra organización querellante, el Sindicato de Empleados de Correos del Japón, formulan todos ellos alegaciones respecto a la situación que se ha producido cuando han omitido cumplir con las disposiciones del artículo 4, 3) de la ley de relaciones profesionales en organismos de derecho público y empresas nacionalizadas.
  10. 10 Según el Consejo General de Sindicatos del Japón, se ha negado el reconocimiento al Sindicato Nacional de Obreros Ferroviarios y al Sindicato de Maquinistas por haber mantenido como dirigentes a personas que han sido despedidas de su empleo y que, por lo tanto, han quedado descalificadas según la ley de relaciones profesionales en organismos de derecho público y empresas nacionalizadas. El Sindicato Nacional de Obreros Ferroviarios, en su congreso reunido en junio de 1957, y el Sindicato de Maquinistas, con motivo de la reunión de su Comité Central en mayo de 1957, eligieron por unanimidad como dirigentes a personas que habían sido despedidas de su empleo. En consecuencia, se alega, la Corporación Nacional de Ferrocarriles instruyó a todos sus directores locales para que, « a menos que el sindicato fuera elegido como un cuerpo representativo en condiciones compatibles con el artículo 4, 3) de la ley de relaciones profesionales en organismos de derecho público y empresas nacionalizadas, toda negociación colectiva fuera rechazada », negando así totalmente la autonomía del sindicato. Posteriormente, los sindicatos formularon pedidos de negociación en relación con sus demandas económicas y, se alega, la Corporación respondió a principios de 1958 que, puesto que el pedido había sido formulado por intermedio de un empleado despedido, el Sr. J. Nakamura, presidente del Sindicato de Maquinistas, no podía ser considerado como válido, ya que el Sr. Nakamura no era un representante sindical legítimo.
  11. 11 Ya el 24 de julio de 1957, los dos sindicatos, cuyos reglamentos disponían que los empleados despedidos no perdían su calidad de miembros, habían entablado una demanda ante la Corte del Distrito de Tokio, solicitando que se obligara a la Corporación a negociar con ellos, ya que el artículo 4, 3) de la ley de relaciones profesionales en organismos de derecho público y empresas nacionalizadas violaba el artículo 28 de la Constitución del Japón. Estando el juicio pendiente, el presidente de la Comisión de Relaciones Profesionales en Organismos de Derecho Público y Empresas Nacionalizadas intentó, el 25 de septiembre de 1957, mediar en el conflicto, proponiendo que los sindicatos escogieran nuevos representantes que no hubieran sido despedidos de su empleo, que retiraran su demanda judicial y que se iniciaran entonces negociaciones acerca de las demandas económicas de los sindicatos. Si bien esta propuesta no tenía carácter obligatorio, el querellante estima la intervención como una interferencia en la libertad sindical. Aunque objetándola en principio, el Sindicato Nacional de Obreros Ferroviarios convino en actuar en la forma sugerida. El Sindicato de Maquinistas rechazó la propuesta y el 2 de noviembre de 1957 la Corte del Distrito de Tokio desechó su demanda. En sus conclusiones, declara el querellante, la Corte reconoció al sindicato como un sindicato calificado según la Constitución y al presidente como « un representante legítimo del sindicato », añadiendo, sin embargo, que el Sindicato de Maquinistas no podía ser considerado como tal según la ley de relaciones profesionales en organismos de derecho público y empresas nacionalizadas, puesto que contaba entre sus miembros no solamente empleados actuales, sino que incluía también a empleados despedidos. El sindicato apeló a la Corte Superior de Tokio y expresa que la sentencia final no será dictada antes de cierto tiempo.
  12. 12 La Internacional de Correos, Telégrafos y Teléfonos y el Sindicato de Empleados de Correos del Japón alegan hechos de naturaleza más o menos semejante. De acuerdo con dichas alegaciones, el Sindicato de Empleados de Correos del Japón, en su congreso anual del 8 al 12 de julio de 1958, reeligió como dirigentes sindicales a todos aquellos a quienes la administración de correos había despedido de su empleo, incluyendo al presidente Nogami y al vicepresidente Takaragi, a raíz de ciertos paros ocurridos en varias oficinas de correos el 27 de marzo de 1958. El Gobierno, se alega, invocando las mismas disposiciones legales que en el caso de los sindicatos de trabajadores ferroviarios, se negó a reconocer a los dirigentes debidamente elegidos e indicó que no se realizarían negociaciones con el sindicato. El Sindicato de Empleados de Correos del Japón, que expresa no poder en adelante negociar colectivamente o concluir contratos colectivos, envía como anexo a su queja pretendidas copias de proposiciones formuladas por una comisión de mediación en las que se acuerdan a los trabajadores de correos ciertas « asignaciones para combustible » (fuel allowances), así como de la respuesta de la administración de correos en el sentido de que no puede aceptar las propuestas, ya que el sindicato no está en condiciones de llevar a cabo negociaciones colectivas. La Internacional de Correos, Telégrafos y Teléfonos añade que, además de negarse a negociar con sindicatos entre cuyos dirigentes se cuentan empleados despedidos, las autoridades competentes han anulado también contratos vigentes.
  13. 13 El Gobierno declara que las limitaciones impuestas por el artículo 4, 3) de la ley de relaciones profesionales en organismos de derecho público y empresas nacionalizadas reflejan lo que en realidad es una tendencia en el movimiento sindical del Japón y no (limitan substancialmente» el derecho de sindicación. La disposición que permite solamente a los empleados de las empresas interesadas ser miembros o dirigentes de los sindicatos respectivos tiene el propósito, según el Gobierno, de asegurar el funcionamiento normal de las corporaciones y empresas de derecho público, está de hecho de acuerdo con la tendencia del movimiento sindical y no ha sido jamás declarada anticonstitucional por los tribunales. El Gobierno declara, además, que la cuestión propuesta en relación con los trabajadores que han sido despedidos (por haber realizado « actos ilegales de disputa») no ha sido jamás planteada en el caso de trabajadores despedidos o licenciados por otras razones o en relación con la formación de los sindicatos de empleados ferroviarios y de empleados de industrias conexas. En su comunicación de 6 de noviembre de 1958, el Gobierno indica que el 29 de septiembre de 1958 el Sindicato de Maquinistas desistió de su apelación ante la Corte Superior de Tokio.
  14. 14 En sus observaciones generales acerca de las quejas en conjunto, el Gobierno declara que el derecho de sindicación está garantizado por la Constitución y que la legislación sindical vigente, según la cual los trabajadores «gozan del derecho de sindicación tal como se reconoce generalmente en los conceptos internacionales », tiene como objetivo proteger y promover el firme desarrollo del movimiento sindical. Cuando se les compara con los de los trabajadores del sector privado, los derechos de los empleados de los ferrocarriles y demás organismos de derecho público y empresas nacionalizadas están, «en vista de su importancia para el interés público, más o menos limitados ». Pero, estima el Gobierno, aun en el caso de estos últimos, se ha considerado debidamente la cuestión a fin de garantizar el derecho de sindicación y, a fin de asegurar esta libertad en el mayor grado posible, está estudiando cuidadosamente las actuales limitaciones. En su posterior comunicación de 6 de noviembre de 1958, el Gobierno indica que el artículo 4, 3) de la ley de relaciones profesionales en los organismos de derecho público y empresas nacionalizadas es cuidadosamente estudiado a la luz del Convenio (núm. 87) relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, 1948, por la Comisión Consultiva Tripartita sobre Problemas Laborales, dependiente del Ministerio del Trabajo, y que sus observaciones sobre la cuestión de la ratificación del Convenio serán enviadas próximamente.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 15. Son cuatro las cuestiones principales que debe examinar el Comité en relación con estas alegaciones. La primera es que la afiliación a los sindicatos de empleados de los organismos de derecho público en cuestión está restringida a dichos empleados y el derecho a afiliarse se pierde en caso de cesar el empleo por cualquier razón; la segunda es que solamente los miembros pueden ser elegidos dirigentes; la tercera es que los miembros cesan de ser elegidos como dirigentes cuando, en razón de la pérdida de su empleo, dejan de tener derecho a afiliarse; la cuarta es la que plantean las alegaciones según las cuales las administraciones de las corporaciones o empresas nacionalizadas, siguiendo instrucciones del Gobierno, se niegan a reconocer a los sindicatos o a negociar con aquellos que no remuevan de sus puestos a los dirigentes que han sido despedidos de su empleo.
2. 16. La restricción de afiliación a las organizaciones de empleados públicos exclusivamente a empleados de esta categoría existe en un cierto número de países, pero con la condición, por regla general, de poder adherirse libremente a organizaciones intersindicales. Este último punto no ha sido planteado directamente en las alegaciones que son actualmente objeto de examen. Si bien el Comité reconoció en un caso I que una disposición según la cual los empleados de gobierno pueden solamente organizarse en sindicatos limitados exclusivamente a ellos podía considerarse razonable en ciertas circunstancias, señaló que sería deseable volver a examinar oportunamente tal restricción.
3. 17. Tanto la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones como el Comité de Libertad Sindical han expresado opiniones en relación con el requisito de que los dirigentes de un sindicato deben también ser empleados en la industria o profesión respectiva. La Comisión de Expertos ha declarado que una disposición que exija que los dirigentes sindicales, o por lo menos un cierto número de ellos, deben pertenecer a la profesión en la que la organización ejerce sus actividades (y la situación de los empleados públicos del Japón fué uno de los nuevos casos a que se refirió) podría, en ciertos casos, implicar una limitación del derecho de una organización de trabajadores a elegir a sus representantes en completa libertad. También en el caso núm. 30, relativo a la Federación Malaya, el Comité de Libertad Sindical examinó una disposición según la cual los dirigentes sindicales, con exclusión del secretario, deben estar o haber estado contratados o empleados, y dos tercios de ellos deben estar realmente contratados o empleados en la industria o profesión respectiva. Aunque el Comité consideró que este punto no requería un examen más detenido en razón, entre otras cosas, del origen reciente del movimiento sindical en la Federación Malaya, señaló que podría ser conveniente volver a examinar oportunamente esta restricción; más aún, al decidir no examinar más detenidamente el punto por el momento, el Comité tuvo en cuenta que la restricción no se aplicaba al secretario y permitía asimismo que un tercio de los dirigentes fuesen personas que habían estado pero que podían haber dejado de estar empleadas en la industria o profesión del sindicato respectivo.
4. 18. No obstante, en el presente caso la restricción va más lejos. No solamente todos los dirigentes de un sindicato de empleados de organismos de derecho público o empresas nacionalizadas deben estar empleados en la empresa correspondiente al ser nombrados, sino que la pérdida de su empleo supone tanto la pérdida de la afiliación al sindicato como la cesación del derecho a continuar siendo elegibles como dirigentes del sindicato. Una situación algo semejante fué examinada por el Comité en el caso núm. 105, referente a Grecia. En el caso núm. 105, el Comité observó que un proyecto de ley en preparación, en caso de ser promulgada, tendría como consecuencia que, al verse despedido por su empleador, un empleado de banca integrante de un Consejo de Administración sindical se vería automáticamente destituído de sus funciones sindicales al cesar su ocupación como empleado bancario. En ese caso, el Gobierno arguyó que la disposición era justificada, puesto que trataba de mantener en la administración de los sindicatos personas que ejercieran en realidad las profesiones que representaban; pero el Comité opinó que el hecho de que un miembro de una directiva sindical que fuera despedido por la dirección del banco se viera privado no solamente de su empleo, sino también de su derecho a participar en la administración sindical, significaba que la dirección podía en esta forma «poner obstáculos al ejercicio del derecho de los trabajadores de escoger libremente a sus propios representantes, derecho que constituye uno de los aspectos esenciales de la libertad sindical ». El Comité tomó también en consideración el hecho de que en ese momento no existían disposiciones legales que estipularan expresamente que los dirigentes sindicales no podían ser despedidos de su empleo durante su período de ejercicio como tales.
5. 19. El Comité considera que existe una estrecha analogía entre las disposiciones de la legislación japonesa actualmente examinadas y aquellas que examinó en el caso núm. 105, e incluso entre los argumentos presentados por los Gobiernos del Japón (véase párrafo 48)y de Grecia a fin de justificar la legislación en cuestión. Existe, sin embargo, otro argumento. Uno de los sindicatos afectados en el presente caso, el Sindicato de Maquinistas, luego de refutar la legalidad de estas disposiciones ante la Corte del Distrito de Tokio, y habiendo perdido el caso en esa Corte en virtud de la sentencia pronunciada el 2 de noviembre de 1957, había apelado ante la Corte Suprema de Tokio, expresando que transcurriría algún tiempo antes de que se pronunciase la sentencia final. El Gobierno indica ahora que el sindicato desistió de su apelación el 29 de septiembre de 1958. En casos anteriores, el Comité ha seguido la práctica de no examinar cuestiones sujetas o pendientes de acciones judiciarias, con tal que estas acciones se acompañen con garantías convenientes de forma legal, cuando cabe esperar que la discusión judiciaria pendiente puede proporcionar información de ayuda al Comité en su apreciación de si los argumentos están bien fundados. En el presente caso parecería que no hay procedimientos pendientes, pero el Comité, sin embargo, considera que el texto del fallo dictado por la Corte del Distrito de Tokio le seria de considerable valor al examinar los méritos de estas alegaciones.