Rapport intérimaire - Rapport No. 60, 1962

1. 110. Cuando el Comité, que ya había examinado este caso en su 25.a reunión (mayo de 1960), reanudó su examen en su reunión del 23 de febrero de 1961, presentó nuevas conclusiones en los párrafos 79 a 122 de su 52.° informe, que fueron aprobadas por el Consejo de Administración en su 148.a reunión (marzo de 1961).
2. 111. El párrafo 122 del 52.° informe del Comité dice lo siguiente:
3. 122. Sobre el caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) decidir, en cuanto a los alegatos relativos a la suspensión de los sindicatos del Sudán:
   • i) tomar nota de la información adicional suministrada por el Gobierno sobre los hechos que precedieron a la suspensión de las actividades sindicales en el Sudán en noviembre de 1958, y de la declaración del Gobierno de que esta suspensión por la autoridad administrativa fué excepcional y única y de que él está de acuerdo con el punto de vista expresado por el Consejo de Administración al adoptar el párrafo 90, a), i), del 48.° informe del Comité, de que tiene especial importancia que las actividades sindicales no estén sujetas a suspensión administrativa;
   • ii)tomar nota también de la declaración del Gobierno de que más de sesenta sindicatos han solicitado su registro bajo la vigencia de la ordenanza sindical (enmienda) de 1960 y cuarenta y cinco de ellos estaban en condiciones de ser registrados para el 31 de diciembre de 1960 y de que el Gobierno puede suministrar a su debido tiempo información adicional sobre el funcionamiento de los sindicatos bajo la nueva legislación;
   • iii) pedir al Gobierno que, teniendo en cuenta la esperanza expresada por el Consejo de Administración al adoptar el párrafo 90, a), ii), del 48.° informe del Comité citado más arriba en el párrafo 80, se sirva continuar informando sobre los progresos que se hagan en cuanto a la formación y funcionamiento de los sindicatos en el Sudán;
   • b) decidir, en cuanto a los alegatos sobre un periódico sindical, tomar nota de la declaración del Gobierno de que la cuestión de permitir a los sindicatos expresar sus opiniones mediante la publicación de sus propios periódicos será nuevamente estudiada; reafirmar la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre a la libertad de la prensa sindical, y pedir al Gobierno se sirva mantener informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido;
   • c) decidir, en relación con algunos puntos que surgen de la ordenanza sindical enmendada de 1960:
   • i) que, vista la declaración del Gobierno de que según las enmiendas hechas en 1960 a los artículos 14 y 18, 4), de la ordenanza sindical de 1948 el juez de la Corte Suprema conserva la facultad de revocar la decisión del registrador de sindicatos cuando se trata de la denegación o cancelación del registro de un sindicato, no existe base para continuar el examen de este aspecto de la legislación;
   • ii) tomar nota de la declaración del Gobierno de que la inserción de los apartados g) y h) no ha cambiado el procedimiento que existía anteriormente, según el cual los sindicatos redactaban por sí mismos sus estatutos, y sugerir al Gobierno que, teniendo en cuenta los principios enunciados más arriba en el párrafo 114, quizás desee reconsiderar la redacción del artículo 32 con el objeto de que este punto quede más claro en la legislación;
   • iii) expresar la esperanza de que el Gobierno, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas más arriba en el párrafo 120, quizás desee examinar nuevamente el párrafo 2) del artículo 21 de la ordenanza enmendada, con objeto de disponer que las cuentas sindicales sean revisadas por auditores competentes e independientes;
   • iv) tomar nota de la declaración del Gobierno de que la definición de « trabajador » contenida en el artículo 2 de la ordenanza sindical enmendada en 1960 debe ser reconsiderada cuando los sindicatos comiencen a funcionar, y pedir al Gobierno que lo mantenga informado sobre los progresos que se hagan en este sentido;
   • v) expresar la esperanza de que el Gobierno, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los párrafos 101, 103 y 104 en relación con los artículos 9, 1), y 27, 3), de la ordenanza enmendada, estudiará la enmienda de estos artículos a fin de permitir la formación de sindicatos gremiales, y pedir al Gobierno que mantenga informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido;
   • vi) tomar nota de la declaración del Gobierno de que la cuestión de permitir la formación de federaciones y confederaciones será estudiada cuando los trabajadores consideren que existe verdadera necesidad de ellas, y de que la cuestión de afiliación a organizaciones internacionales será reconsiderada más tarde, y expresar la esperanza de que el Gobierno, teniendo en cuenta las consideraciones expresadas en los párrafos 107 y 108 anteriores, estudiará la posibilidad de enmendar su legislación a fin de permitir la formación de federaciones y confederaciones y la afiliación de las organizaciones nacionales a organizaciones internacionales de trabajadores, y pedir al Gobierno que mantenga informado al Consejo de Administración sobre cualquier evolución en este sentido.
4. 112. Por cartas de 13 de marzo y de 21 de abril de 1961, se pidió al Gobierno que presentase las nuevas informaciones a que se hace referencia en el párrafo 122, a), iii), b) y c), iv), v) y vi), del 52.° informe del Comité que se cita anteriormente. En su reunión del 30 de mayo de 1961, el Comité aplazó el examen de este caso, ya que todavía no había recibido las informaciones solicitadas.
5. 113. El 13 de junio de 1961, el Sindicato de Ferroviarios del Sudán sometió a la O.I.T una queja. La F.S.M presentó nuevas comunicaciones a la O.I.T el 5 de junio y el 11 de julio de 1961. Estas tres comunicaciones fueron transmitidas al Gobierno para que formulase sus observaciones.
6. 114. En su 29.a reunión (noviembre de 1961), el Comité volvió a aplazar el examen del caso sobre el cual seguía esperando la información previamente solicitada del Gobierno o sus observaciones sobre las otras tres comunicaciones a que se hace referencia en el párrafo que antecede.
7. 115. El Gobierno envió las nuevas informaciones y observaciones de referencia con una comunicación de 28 de diciembre de 1961.
8. 116. El Sudán no ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, pero ha ratificado el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

Alegatos relativos a la suspensión de sindicatos del Sudán

1. 117. Estos alegatos y las observaciones previamente formuladas por el Gobierno fueron examinados en los informes 48.° y 52.° del Comité. Como se indica en el párrafo 122, a), iii), del 52.° informe del Comité (véase párrafo 111 que antecede), el Consejo de Administración decidió en su 148.a reunión (marzo de 1961) pedir al Gobierno - teniendo en cuenta la esperanza anteriormente expresada por el Consejo de Administración al aprobar el párrafo 90, a), ii), del 48.° informe del Comité de que, promulgada ya una nueva legislación sindical, el Gobierno proveerá lo necesario para lograr que los trabajadores puedan constituir los sindicatos de su propia elección y adoptará las medidas necesarias para asegurar que tales sindicatos puedan organizar su administración y desarrollar sus actividades con plena libertad - que se sirva continuar manteniéndole informado del curso de la situación respecto a la Constitución y funcionamiento de los sindicatos en el Sudán.
2. 118. El Gobierno proporcionó nuevas informaciones sobre este aspecto del caso en su comunicación de 28 de diciembre de 1961.
3. 119. Como se recordará, en su reunión de 23 de febrero de 1961, el Comité tenía ante sí una declaración del Gobierno según la cual el 6 de diciembre de 1960 habían solicitado su registro más de sesenta sindicatos en virtud de la ordenanza sobre sindicatos (enmendada) de 1960, y cuarenta y cinco de ellos estarían en condiciones de ser registrados para el 31 de diciembre de 1960. En el párrafo 122, a), ii), de su 52.° informe, el Comité recomendó al Consejo de Administración que tomase nota de esta declaración del Gobierno.
4. 120. En su comunicación de 28 de diciembre de 1961, el Gobierno declara que cuarenta y ocho sindicatos, en representación de cuarenta y dos mil trabajadores industriales, se hallan actualmente registrados en virtud de la citada ordenanza, y que se están examinando las solicitudes de otros diez sindicatos.
5. 121. Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
6. a) tomar nota de la declaración del Gobierno de que cuarenta y ocho sindicatos, en representación de cuarenta y dos mil trabajadores industriales, se hallan actualmente registrados en virtud de la ordenanza sobre sindicatos (enmendada) de 1960, y que están siendo examinadas para su registro otras diez solicitudes;
7. b) pedir al Gobierno que, teniendo en cuenta la esperanza expresada por el Consejo de Administración al adoptar el párrafo 90, a), ii), del 48.° informe del Comité citado más arriba en el párrafo 117, se sirva continuar informándole sobre los progresos que se realicen en cuanto a la formación y funcionamiento de los sindicatos en el Sudán.
8. Alegatos relativos a la prensa sindical
9. 122. Los alegatos relativos al periódico sindical El Taliaa y las anteriores observaciones del Gobierno sobre los mismos se examinaron en los párrafos 80 a 82 del 48.° informe del Comité. En su 27.a reunión (febrero de 1961), el Comité tenía ante sí una declaración que figuraba en una comunicación del Gobierno de 6 de diciembre de 1960 en la que se decía que la cuestión de permitir a los sindicatos expresar sus opiniones mediante la publicación de sus propios periódicos será nuevamente estudiada y que serían comunicados al Consejo de Administración los informes sobre los progresos realizados y otras informaciones sobre esta materia. El Comité recomendó al Consejo de Administración que tomase nota de esta declaración, que reafirmase la importancia que ha atribuído siempre a la libertad de prensa sindical y que pidiera al Gobierno que se sirviese mantenerlo informado de los progresos que se realizasen en tal sentido.
10. 123. En su comunicación de 5 de junio de 1961, la F.S.M alega que El Taliaa, órgano de la Federación Sindical del Sudán, sigue suspendido por orden administrativa, aunque no se han presentado cargos contra su personal de redacción, y que los trabajadores se hallan completamente privados del derecho a expresar su opinión por escrito. Se alega que, cuando se publicó el nuevo Código del Trabajo, algunos trabajadores trataron de solicitar del Gobierno que hiciera conocer sus opiniones, y a renglón seguido fueron detenidos y encarcelados con sentencias de tres a doce meses. Uno de los detenidos fué El Hag Abdul Rahman, el cual, siendo secretario del Comité preparatorio para la Constitución de la federación de ferroviarios, criticó el Código en una reunión de masas, y se alega que después de esto fué detenido y encarcelado durante varios meses.
11. 124. En su comunicación de 28 de diciembre de 1961, el Gobierno declara que « no tiene objeción en principio en cuanto a permitir a los sindicatos que expresen sus opiniones publicándolas en sus propios periódicos, siempre que la obtención de los medios financieros necesarios para publicar dichos periódicos corra de cuenta de los propios sindicatos ». El Gobierno no hace comentario alguno acerca de los alegatos formulados por la F.S.M en su comunicación de 5 de junio de 1961.
12. 125. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de la declaración del Gobierno de que no tiene en principio objeción alguna a permitir a los sindicatos que expresen su opinión publicándola en sus propios periódicos; que solicite del Gobierno tenga a bien informar al Consejo de Administración si esta declaración significa que ha quedado ahora restablecida la libertad de prensa sindical o si va a ser restablecida en el Sudán de conformidad con la esperanza expresada por el Consejo de Administración cuando éste aprobó el párrafo 90, b), ii), del 48.° informe del Comité, y que pida al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los nuevos alegatos formulados por la F.S.M en su comunicación de 5 de junio de 1961, a la cual se hace referencia en el párrafo 123 que antecede.
13. Alegatos relativos a la detención de sindicalistas
14. 126. En su 22.a reunión (mayo de 1959), el Comité tenía ante sí alegatos de que los Sres. El Shafia Ahmed El Sheikh, secretario general de la Federación Sindical del Sudoeste del Sudán, Gasim Amin, secretario de la Federación, Shakir Mursal, editor del periódico sindical El Taliaa, y otros nueve dirigentes sindicales habían sido detenidos el 17 de diciembre de 1958. El Comité, después de examinar las observaciones presentadas por el Gobierno el 21 de febrero de 1959, pidió al Gobierno que enviase nuevas informaciones. En su reunión celebrada los días 9 y 10 de noviembre de 1959, el Comité tuvo ante sí una nueva comunicación del Gobierno de 25 de agosto de 1959, en la que se declaraba que los Sres. El Shafia Ahmed El Sheikh, Shakir Mursal y Taha Mohamed Ali habían sido condenados cada uno a cinco años de prisión, después de haber sido defendidos por un abogado ante un tribunal militar, acusados de celebrar una reunión ilícita según los términos del artículo 4 de la ordenanza sobre asociaciones ilegales, 1924; los Sres. Gasim Amin y Mohamed Ahmed Omer a dos años de prisión, y los Sres. Hassan Mohamid Salih y Awad Sharaf Eddin a un año de prisión respectivamente, quedando absueltos los demás por falta de pruebas. El Comité observó que, aparte de declarar el cargo en que se había basado la sentencia, el Gobierno no había dado indicación alguna sobre las razones exactas por las cuales los condenados fueron declarados culpables y que el Gobierno no suministraba informaciones que permitieran al Comité juzgar si la reunión en cuestión (que el Gobierno admitía que había sido celebrada en los locales de un periódico sindical) se hallaba relacionada o no con el ejercicio de los derechos sindicales. Por consiguiente, el Comité decidió pedir al Gobierno que presentase informaciones más exactas, incluyendo copias de las sentencias pronunciadas, en cuanto a las razones aducidas por el consejo de guerra que sirvieron para imponer dicha sentencia. A esta petición el Gobierno contestó, en una comunicación de 13 de marzo de 1960, que las autoridades competentes estaban convencidas de que no era necesario en absoluto divulgar dicha información, ya que la cuestión no se relacionaba en modo alguno con las actividades sindicales de los complicados en el asunto.
15. 127. En tales circunstancias, el Comité, en su 25.a reunión (mayo de 1960), presentó al Consejo de Administración las conclusiones que aparecen en los párrafos 83 a 89 de su 48.° informe, en el cual se recapitulaba la historia del examen de dichos alegatos según se expone en el párrafo 125 que antecede. En el párrafo 89 de dicho informe, el Comité, observando que las condenas de uno y cinco años de prisión habían sido impuestas por un tribunal militar con motivo de la participación en una reunión celebrada en los locales sindicales por razones que el Gobierno alega no guardan relación con las actividades sindicales, sin especificar tampoco su naturaleza, recomendó al Consejo de Administración que tomase nota, lamentándolo, de que el Gobierno no hubiera considerado oportuno proporcionar al Comité la información solicitada, y llamase la atención del Gobierno sobre la importancia que ha atribuído siempre al principio de que los sindicalistas acusados de delitos políticos o comunes que el Gobierno considere ajenos a sus funciones sindicales sean prontamente juzgados por una autoridad judicial, imparcial e independiente. Esta recomendación fué aprobada por el Consejo de Administración en su 146.a reunión (junio de 1960).
16. 128. En su reunión de 23 de febrero de 1961, el Comité tenía ante sí una comunicación de 6 de diciembre de 1960 en la que el Gobierno declaraba que las detenciones y procesos se habían hecho de acuerdo con las leyes vigentes, pero que, debido a las circunstancias excepcionales, fueron juzgados por un tribunal militar, y no por tribunales ordinarios. El Comité estimó que esta declaración no aportaba nada que justificara, por su parte, la modificación de las recomendaciones hechas en su 48.° informe.
17. 129. El problema se ha planteado de nuevo, con nuevos alegatos, en la comunicación presentada a la O.I.T el 5 de junio de 1961 por la F.S.M. El querellante declara que los Sres. Ahmed El Sheikh, Shakir Mursal y Taha Mohamed Ali siguen todavía en prisión. Comentando el hecho de que el Gobierno ha rehusado divulgar las razones aducidas por el tribunal militar y ha respondido que estas personas no habían sido encarceladas a consecuencia de sus actividades sindicales, la F.S.M alega que, en efecto, dichas personas fueron acusadas de mantener contacto con la F.S.M y de ayudar en la publicación de la edición árabe de la revista de la F.S.M en el Sudán. Según los querellantes, Gasim Amin fué condenado simplemente por haber escrito un artículo para la revista en 1957, más de un año antes de que subiese al Poder el Gobierno actual. El querellante declara que el artículo 4 de la ordenanza sobre asociaciones ilegales, 1924, modificada en 1950, dispone que todo contacto con la F.S.M se considerará como un delito criminal.
18. 130. El querellante pasa a alegar que el tribunal militar de Atbara condenó a más sindicalistas el 22 de diciembre de 1960 : Abdul Fattah Osman, trabajador de los talleres de los ferrocarriles de Atbara, a tres años de prisión; Khidir Nasr, trabajador en la fábrica de cemento de Atbara, a dos años; Kalifa Mahgoub, contador de los ferrocarriles en Atbara, a dos años; Sir El Khatim Rashwan, empleado en la sección de telégrafos de los ferrocarriles de Atbara, a dieciocho meses; Ahmed El Badawi El Salflawi, trabajador de los talleres mecánicos de los ferrocarriles de Atbara, a dieciocho meses; Ahmed Ali Ibrahim, empleado en la Oficina de control del tráfico en los ferrocarriles de Atbara, a dieciocho meses; El Hag Mohammed Salih, empleado en los almacenes ferroviarios de Atbara, a nueve meses. Se alega que estas personas fueron condenadas por haber tomado parte en una manifestación pacífica para pedir el libre derecho a constituir una federación de ferroviarios y que, como en el caso de todos los procesos celebrados ante los tribunales militares en el Sudán, no se les permitió ser defendidos por un abogado. El querellante pide que la O.I.T envíe al Sudán una comisión de encuesta que incluya a un representante de la F.S.M, con objeto de examinar el conjunto de la situación sindical en dicho país.
19. 131. Como no se ha recibido invitación alguna del Gobierno del Sudán para enviar un representante con objeto de realizar una encuesta, el Comité no consideró oportuno examinar la propuesta formulada por la F.S.M en esta fase, pero es indudable que cualquier encuesta realizada por la O.I.T en tales circunstancias, tendría que ser de carácter completamente objetivo, como la visita recientemente hecha, a invitación del Gobierno de Libia, por Lord Forster of Harraby, quien fué nombrado con tal fin por el Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, y, por consiguiente, no podría incluir un representante de la organización querellante.
20. 132. En su comunicación de 28 de diciembre de 1961, el Gobierno no hace referencia alguna a las cuestiones alegadas en la queja de la F.S.M que se analizan en los párrafos 129 y 130 que anteceden. Por lo tanto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno el envío de observaciones sobre dichos alegatos.
21. Ciertas cuestiones que plantea la ordenanza sobre sindicatos (enmendada) de 1960
22. 133. En su reunión de 23 de febrero de 1961 el Comité examinó cinco cuestiones distintas que plantea la ordenanza sobre sindicatos (enmendada) de 1960: disposiciones relativas a la formación de sindicatos, disposiciones relativas a las federaciones y confederaciones y a la afiliación a las organizaciones internacionales de trabajadores, disposiciones relativas a los recursos contra la denegación o cancelación del registro de sindicatos, disposiciones sobre las facultades del comisario de trabajo y disposiciones relativas a la revisión de cuentas sindicales. Sobre estas tres últimas cuestiones, el Comité sometió conclusiones definitivas al Consejo de Administración, el cual hizo ciertas sugestiones al Gobierno; por consiguiente, no se seguirán examinando en el presente informe.
23. a) Disposiciones relativas a la formación de sindicatos.
24. 134. En su 25.a reunión (mayo de 1960), el Comité observó que el artículo 9, 1), de la ordenanza principal, enmendada en 1960, eleva a cincuenta el número de socios fundadores que se requieren para constituir un nuevo sindicato. El Comité señaló que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha sustentado el criterio de que el establecimiento de un sindicato puede dificultarse mucho, e incluso hacerse imposible, cuando la legislación fije en una cifra exagerada el mínimo de miembros, como ocurre, por ejemplo, con la que estipula que los promotores de un sindicato de empresa deben ser cincuenta como mínimo. El Comité señaló que había que considerar este requisito en relación con el nuevo artículo 27, 3), de la ordenanza enmendada, en el que se dispone que « ningún trabajador deberá afiliarse a sindicato distinto del constituído por los trabajadores de la empresa gubernativa o privada en que se halle trabajando ». En consecuencia, el Comité señaló a la atención del Gobierno el criterio de la Comisión de Expertos antes expresado. También rogó el Comité al Gobierno que manifestase si el propósito de dicho artículo 27, 3), era impedir la creación de sindicatos profesionales, privando así a los trabajadores de las empresas que emplean a menos de cincuenta personas del derecho a pertenecer a un sindicato, situación que sería claramente incompatible con el principio enunciado en el artículo 2 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, de que los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas.
25. 135. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno declaró que el elevar la cifra a cincuenta tenía por objeto librar al movimiento sindical de aquellos sindicatos efímeros que sólo existen en el papel. Para que un sindicato tenga una Oficina establecida debe contar con suficientes cotizaciones. El Gobierno declaró que varios sindicatos no habían tenido en el pasado oficinas ni mantenían el debido registro de sus afiliados. En opinión del Gobierno, la nueva disposición reforzará la capacidad de negociación de los sindicatos. El artículo 27, 3), tenía por objeto favorecer las « asociaciones de empresa » dentro de un solo departamento gubernamental o de una compañía privada, ese tipo de asociación que tanto atrae al trabajador sencillo. En la actualidad, no se tiene el propósito de alentar la creación de sindicatos profesionales. A este respecto el Gobierno señaló que la ordenanza de 1960 sobre conflictos de trabajo se aplica a cualquier conflicto de trabajo entre empleadores y trabajadores, sean o no estos últimos miembros de un sindicato. Pero, concluye el Gobierno, la situación actual pudiera cambiar con la experiencia y la práctica futuras.
26. 136. En su reunión de 23 de febrero de 1961, el Comité señaló que podría parecer, por lo tanto, que bajo la legislación actualmente vigente no existe el derecho de crear sindicatos gremiales y que la libertad sindical se encuentra limitada a la Constitución de simples sindicatos de empresa, pero aun en este caso, únicamente si la empresa es suficientemente grande para que emplee un mínimo de cincuenta trabajadores que deseen crear un sindicato. De ello parece deducirse que los trabajadores de las empresas que emplean menos de cincuenta personas no podrán ejercer derecho alguno de sindicación y que aun en las grandes empresas este derecho está condicionado a que un mínimo de cincuenta trabajadores se pongan de acuerdo para constituir un sindicato.
27. 137. El Comité señaló asimismo en su 25.a reunión (mayo de 1960) que la definición de « trabajador » en el artículo 2 de la ordenanza enmendada en 1960 sólo incluye a las personas que realizan « trabajos manuales ya sean calificados o no », de modo que toda persona que no sea simplemente un trabajador manual queda privada, al parecer, del derecho de sindicación. Además, la definición de « trabajador » excluye también a los « funcionarios de plantilla o a los empleados supernumerarios del Gobierno ».
28. 138. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno declaró que esta definición volvería a examinarse definitivamente cuando los futuros sindicatos comenzasen a funcionar.
29. 139. En estas circunstancias, el Comité, en su reunión de 23 de febrero de 1961, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el párrafo 134 que antecede y las respuestas del Gobierno a las cuestiones que le fueron presentadas por el Comité, recomendó al Consejo de Administración, en el párrafo 106 de su 52.° informe:
30. ..............................................................................................................
31. a) tomar nota de la declaración del Gobierno de que la definición de « trabajador » contenida en el artículo 2 de la ordenanza sindical, enmendada en 1960, debía ser reconsiderada nuevamente cuando los próximos sindicatos comiencen a funcionar, y pedir al Gobierno que mantenga informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido;
32. b) expresar la esperanza de que el Gobierno, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los párrafos 101, 103 y 104 en relación con los artículos 9, l), y 27, 3), de la ordenanza enmendada, estudiará la modificación de estos artículos a fin de permitir la formación de sindicatos gremiales, y pedir al Gobierno que mantenga informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido.
33. 140. En su comunicación de 28 de diciembre de 1961 el Gobierno declara, en relación con los artículos 9, I), y 27, 3), de la ordenanza enmendada, que en esta fase el Gobierno sigue considerando necesario que los sindicatos se constituyan conforme a una estructura « vertical » dentro de cada empresa privada o dependencia del Gobierno, y que las razones expresadas anteriormente por el Gobierno para no fomentar en esta fase los sindicatos por ocupación siguen siendo válidas en la actualidad, pero que con la evolución económica y social esta situación cambiará en el futuro. Según declara el Gobierno, el Consejo de Administración será debidamente informado de cualquier cambio que se produzca. El Gobierno declara que la definición de « trabajador » que figura en el artículo 2 de la ordenanza enmendada de 1960 no ha dado por ahora lugar « a pedidos de aclaración procedentes de las partes interesadas », pero el Gobierno añade que « está perfectamente dispuesto a reconsiderar esta definición en el futuro a petición de las categorías interesadas de trabajadores y conforme a la experiencia que se adquiera sobre el funcionamiento de los sindicatos que existen actualmente ».
34. 141. Ha transcurrido ahora más de un año desde que el Gobierno declarase, en su comunicación de 6 de diciembre de 1960, que estaba siguiendo una política en favor de las « asociaciones de empresa » y de no fomentar la creación de sindicatos profesionales, pero que esta situación pudiera cambiar con la experiencia y práctica futuras. También fué el 6 de diciembre de 1960 cuando el Gobierno declaró que la cuestión de la definición de « trabajador » en el artículo 2 de la ordenanza « volvería a ser examinada cuando los futuros sindicatos comenzasen a funcionar ». Los sindicatos han comenzado a funcionar; funcionan cuarenta y ocho sindicatos, todos ellos, según la comunicación del Gobierno de 28 de diciembre de 1961, en representación únicamente de los trabajadores « industriales ».
35. 142. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
36. a) que señale a la atención del Gobierno la importancia que ha atribuído siempre al principio generalmente aceptado de que los trabajadores sin distinción alguna deben tener derecho a constituir organizaciones sindicales y a afiliarse a ellas;
37. b) que exprese la esperanza de que el Gobierno examinará ahora la modificación del artículo 2 de la ordenanza sobre sindicatos (enmendada), de 1960, de modo que se de pleno efecto al principio que se señala en el inciso a) que antecede;
38. c) que ruegue al Gobierno se sirva mantenerle informado del curso de la situación a este respecto;
39. d) que llame la atención del Gobierno sobre la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre al principio generalmente aceptado de que los trabajadores deben tener derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes así como el de afiliarse a ellas;
40. e) que exprese la esperanza de que el Gobierno, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los párrafos 134, 136 y 137 que anteceden, examinará ahora la posibilidad de modificar los artículos 9, l), y 27, 3), de la ordenanza sobre sindicatos (enmendada), de 1960, con objeto de dar pleno efecto al principio enunciado en el inciso d) que antecede;
41. f) que ruegue al Gobierno se sirva mantener informado al Consejo de Administración del curso de la situación a este respecto.
42. b) Disposiciones relativas a las federaciones y confederaciones y a la afiliación a organizaciones internacionales de trabajadores.
43. 143. En su reunión del 20 de mayo de 1960, el Comité observó que el artículo 27, 4), de la ordenanza enmendada en 1960, según el cual todo sindicato cuyos miembros se encuentren al servicio de un mismo empleador no podrá unirse, federarse o asociarse en cualquiera otra forma con otro sindicato, es incompatible con el principio generalmente aceptado que se encuentra consagrado en el artículo 5 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, de que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de constituir libremente federaciones y confederaciones. Como no estaba suficientemente claro si el artículo se refería a toda clase de sindicatos, el Comité pidió al Gobierno que explicara en qué circunstancias, en su caso, los sindicatos podían constituir federaciones de acuerdo con la legislación vigente y en qué circunstancias podían fusionarse (teniendo en cuenta que la ordenanza de 1960 había derogado las anteriores disposiciones sobre fusión).
44. 144. También observó el Comité que, según el artículo 27, 1), de la ordenanza, ningún sindicato registrado puede afiliarse a una organización no sometida a la ordenanza, ni actuar juntamente con ella, y que esta disposición parecía privar a los sindicatos del derecho de afiliarse a las organizaciones internacionales de trabajadores, derecho generalmente reconocido y que se halla sancionado en el artículo 5 del mencionado Convenio.
45. 145. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno declara que la cuestión de permitir la formación de federaciones y confederaciones será considerada cuando los trabajadores estimen que hay verdadera necesidad de constituirlas. Como actualmente no está permitida la formación de federaciones y confederaciones, añade el Gobierno, sería difícil permitir a los sindicatos afiliarse a corporaciones exteriores, pero esta cuestión volverá a ser examinada más adelante.
46. 146. En estas circunstancias, el Comité, en su reunión de 23 de febrero de 1961, recomendó al Consejo de Administración:
47. ..............................................................................................................
48. a) tomar nota de la declaración del Gobierno de que la cuestión de permitir la formación de federaciones y confederaciones será estudiada cuando los trabajadores consideren que existe verdadera necesidad de ellas y de que la cuestión de afiliación a organizaciones internacionales será reconsiderada más tarde;
49. b) expresar la esperanza de que el Gobierno, teniendo en cuenta las consideraciones expresadas en los párrafos 107 y 108 anteriores, estudiará la posibilidad de enmendar la legislación a fin de permitir la formación de federaciones y confederaciones y la afiliación de las organizaciones nacionales a organizaciones internacionales de trabajadores; y
50. c) pedir al Gobierno que mantenga informado al Consejo de Administración sobre cualquier evolución en este sentido.
51. 147. En su comunicación de 28 de diciembre de 1961, el Gobierno declara que « los trabajadores » no sienten aún « la necesidad de formar federaciones o confederaciones », pero que « en todos los casos en que los trabajadores muestren un sincero deseo de constituirlas, el Gobierno no se opondrá a que realicen dicho deseo », y que la posibilidad de permitir que las organizaciones nacionales se afilien a las internacionales « también será objeto de reconsideración cuando se tramite la Constitución de federaciones y confederaciones ». El Gobierno promete mantener informado al Consejo de Administración sobre los progresos realizados a este respecto.
52. 148. El Comité observa que en su comunicación de 5 de junio de 1961 la F.S.M alega (véase párrafo 130 que antecede) - y el Gobierno se ha abstenido de formular observaciones sobre dicho alegato - que fué precisamente porque los trabajadores mostraron deseos de formar una federación por lo que los sindicalistas fueron condenados por un tribunal militar el 22 de diciembre de 1960 a penas de nueve meses a tres años de prisión.
53. 149. Las observaciones formuladas por el Gobierno en su comunicación de 28 de diciembre de 1961 no revelan ningún cambio importante en la situación desde el 6 de diciembre de 1960 (véase párrafo 145 que antecede).
54. 150. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
55. a) que llame la atención del Gobierno sobre la importancia que atribuye a los principios generalmente reconocidos de que las organizaciones de trabajadores deben tener derecho a constituir federaciones y confederaciones y a afiliarse a ellas y que cualquier organización, federación o confederación, debe tener derecho a afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores;
56. b) que señale al Gobierno que la cuestión de saber si existe la necesidad de constituir federaciones y confederaciones incumbe solamente a los trabajadores y a las organizaciones de trabajadores después de que su derecho a constituirlas haya sido legalmente reconocido;
57. c) que exprese la esperanza de que el Gobierno considere ahora la posibilidad de modificar las disposiciones de la ordenanza sobre sindicatos, enmendada en 1960, de modo que se de pleno efecto a los principios enunciados en el inciso a) que antecede;
58. d) que pida al Gobierno se sirva mantener informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido.
59. Alegatos relativos a la disolución del Sindicato de Trabajadores Ferroviarios del Sudán
60. 151. En una comunicación dirigida al Presidente de la 45.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo el 13 de junio de 1961, el Sindicato de Trabajadores Ferroviarios del Sudán se quejaba de que, por haberse negado los empleadores del Departamento de Ferrocarriles a cumplir las disposiciones de la ley sobre conflictos del trabajo de 1960 y por no haber atendido a las demandas del sindicato, este último dió aviso a los empleadores, de conformidad con la ley, de su decisión de declarar una huelga, e inmediatamente, según se alega, el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas del Sudán disolvió arbitrariamente el Sindicato.
61. 152. En su comunicación de 11 de julio de 1961, la F.S.M alega que, el 13 de junio de 1961, el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas adoptó una resolución por la que declaraba disuelto el Sindicato de Ferroviarios del Sudán a partir del 16 de junio de 1961. Según el texto citado por el querellante, esta resolución se adoptó « en vista de la actitud adoptada por el Sindicato de Trabajadores Ferroviarios del Sudán y de su franco desafío a las leyes al dar aviso de una huelga ilegal; a su intransigencia a pesar de las repetidas advertencias, explicaciones y aclaraciones en relación con la ley sobre conflictos del trabajo de 1960, y porque la huelga prevista pondría en peligro la economía nacional ». El querellante declara que la disolución fué contraria al artículo 17 de la ley sobre conflictos del trabajo, que establece sanciones contra las personas que tomen parte en una huelga ilegal, pero que no dispone la disolución de un sindicato; según el querellante, ninguno de los huelguistas fué acusado en virtud de este artículo. El querellante considera que la huelga, que debía comenzar el 17 de junio de 1961 « en apoyo de las justas demandas de los trabajadores para obtener mejores salarios y mejores condiciones de vida », se tomó como pretexto para que el Gobierno tomase medidas arbitrarias.
62. 153. En su comunicación de 28 de diciembre de 1961, el Gobierno explica los procedimientos previstos en la ley sobre conflictos del trabajo de 1960. Según el artículo 5, 1), de la ley, en caso de conflictos de trabajo las partes deberán entablar negociaciones amistosas para su solución dentro de un plazo que no exceda de tres semanas; si llegasen a un acuerdo, éste será obligatorio para ambas partes. El artículo 6, 1), dispone que si las negociaciones fracasaran, cada una de las partes podrá presentar una solicitud al Comisario del Trabajo en virtud del párrafo 5 del artículo 6, y este último dispondrá de un plazo de tres semanas para tratar de lograr la solución amistosa del conflicto. Si el Comisario fracasa en sus esfuerzos, el conflicto deberá ser sometido a una junta de conciliación (artículo 7,1)) compuesta por un juez, dos conciliadores nombrados por el Comisario del Trabajo y un representante nombrado por cada parte en el conflicto (artículo 7, 2)). La vista del caso tendrá lugar en el espacio de quince días de haber sido sometido al tribunal (artículo 7, 3)) y, transcurridas otras tres semanas, la junta adoptará un acuerdo (artículo 7, 4)) o, de no lograrse dicho acuerdo, presentará un informe detallado al Comisario del Trabajo sobre el conflicto (artículo 7, 5)). El Comisario del Trabajo podrá entonces someter el conflicto a un tribunal de arbitraje previo consentimiento de ambas partes (artículo 8). Sin embargo, el Ministro de Información y Trabajo podrá someter a arbitraje el conflicto sin el consentimiento de las partes, si dicho conflicto se plantea en una industria esencial, o « en caso de estimar que el conflicto en cuestión puede perturbar el orden público, la distribución de abastecimientos, o los servicios públicos, o en todo caso en que lo juzgue oportuno » (artículo 9). El tribunal de arbitraje está compuesto por un juez (nombrado por el Presidente del Tribunal Supremo), un representante de un sindicato empleador que no sea parte en el conflicto, nombrado por el Comisario del Trabajo a propuesta del empleador; un representante de un sindicato que no esté directamente relacionado con el conflicto, también nombrado por el Comisario del Trabajo a propuesta del sindicato parte en el conflicto, y dos personas no relacionadas directamente con el conflicto nombradas por el Ministro de Información y de Trabajo (artículo 10). Dentro de los quince días de haber sido sometido al tribunal, el presidente del tribunal de arbitraje señalará una fecha para la audiencia del asunto (artículo 11). El laudo de un tribunal de arbitraje tendrá fuerza de decreto (artículo 14). El artículo 16 prohíbe toda huelga o cierre patronal: a) antes de solicitar la negociación, en el momento en que los trabajadores o, en su caso, el empleador presenten tal solicitud al Comisario del Trabajo encargado de la conciliación, o mientras se encuentre pendiente un procedimiento de conciliación o arbitraje; b) durante el período de vigencia de cualquier acuerdo o decisión adoptados mediante negociación, conciliación o arbitraje; c) cuando no se trate de un conflicto del trabajo. El artículo 16 también dispone que « se prohíbe declarar una huelga o adoptar cualquier decisión que el Jefe del Estado haya declarado contraria al interés público ». El artículo 17 dispone que se considerarán ilegales las huelgas o cierres patronales prohibidos por el artículo 16, y que toda persona que declare u organice una huelga o cierre patronal, tome parte en los mismos o instigue o incite a otras personas a tomar parte incurrirá en pena de prisión, en multa o en ambas.
63. 154. Desde la entrada en vigor de la ley de febrero de 1960, declara el Gobierno, se han registrado quince conflictos. Ocho de ellos fueron resueltos satisfactoriamente por el Comisario del Trabajo mediante conciliación y los demás se solucionaron mediante negociación. Ninguno de los casos ha llegado nunca a un tribunal de arbitraje o de conciliación. La única excepción, que perturbó la paz social, fué el caso relativo al Sindicato de Trabajadores Ferroviarios del Sudán. El Sindicato de Trabajadores Ferroviarios del Sudán, según declara el Gobierno, fué culpable por no seguir los procedimientos reglamentarios. Una vez fracasada la primera fase de la negociación, los empleadores (el Departamento de Ferrocarriles) solicitaron del Comisario del Trabajo, de acuerdo con el artículo 6 de la ley sobre conflictos del trabajo, que procediese a la conciliación; el Gobierno sostiene que el Sindicato hizo caso omiso de todos los consejos del Comisario del Trabajo sobre las obligaciones legales que imponía la ley. El período abril-julio es el más intenso del año para los ferrocarriles, que se hallan entonces dedicados a transportar todas las cosechas de exportación del país, comprendido el algodón (el producto principal), y al transporte de peregrinos desde el puerto de salida con dirección a Arabia Saudita y regreso. El registrador de sindicatos no hizo uso de sus facultades para anular el registro del Sindicato en virtud de la ordenanza sobre sindicatos (enmendada), de 1960. La cuestión fué sometida al Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas del Sudán- la « autoridad legislativa suprema » - para su decisión, en la esperanza de que el Sindicato decidiría entretanto recurrir a procedimientos reglamentarios para la solución del conflicto. Como esto no fué así, el Consejo Supremo, teniendo en cuenta el peligro que amenazaba a la economía nacional, decidió disolver el Sindicato.
64. 155. El Comité ha aplicado siempre el principio de que los alegatos relativos al ejercicio del derecho a la huelga no están fuera de su competencia siempre que afecten al ejercicio de los derechos sindicales, pero sólo en tal caso, y ha señalado en varias ocasiones que el derecho de los trabajadores y de sus organizaciones a la huelga como medio legítimo de defender sus intereses profesionales se halla generalmente reconocido. Al mismo tiempo, el Comité ha puesto de relieve que al ejercitar el derecho a la huelga, los trabajadores y sus organizaciones deben tener en cuenta las restricciones temporales que existan, por ejemplo, cese de las huelgas durante los procedimientos de conciliación y :.arbitraje en que intervienen las partes interesadas en cada una de sus fases. Sin embargo, al hacerlo así, el Comité puso de relieve que cuando existan limitaciones de esta naturaleza sobre el ejercicio del derecho a la huelga, el consiguiente procedimiento de conciliación y arbitraje debe ser « adecuado, imparcial y rápido ».
65. 156. En el presente caso el Comité tenía ante sí las disposiciones de la ley sobre conflictos del trabajo de 1960 en la cual se basan especialmente las razones del Gobierno. Al parecer, el sindicato representante de los trabajadores ferroviarios no observó las restricciones temporales de su ejercicio del derecho a la huelga, ya que, en lugar de participar en un procedimiento de conciliación que había sido invocado legalmente por la otra parte del conflicto y que al parecer era suficientemente adecuado e imparcial para proteger los intereses de los trabajadores, dió aviso de su intención de proceder a la huelga, lo cual no estaba de acuerdo con dicho procedimiento. Dicha huelga era evidentemente ilegal según el artículo 16, a), de la ley y el hecho de que la huelga de ferroviarios se considerara ilegal no parece, en tales circunstancias y teniendo en cuenta las demás disposiciones de la ley, constituir una infracción de los derechos sindicales.
66. 157. Sin embargo, las medidas tomadas para hacer frente a esta huelga ilegal son una cuestión distinta. Las únicas sanciones que se prescriben en la ley sobre conflictos del trabajo de 1960 son las que se mencionan en el artículo 17: prisión o multas impuestas a las personas que organicen, participen, etc., en huelgas ilegales. No hay ningún artículo en la ley que disponga en tales casos la disolución de un sindicato. Además, cuando se procedió a dicha disolución, la decisión no fué pronunciada por un tribunal sino por el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas, que el Gobierno califica de « autoridad legislativa suprema ».
67. 158. En un gran número de casos, el Comité ha puesto de relieve la importancia que atribuye al principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores no deben estar sujetas a ser disueltas o suspendidas por la autoridad administrativa. En el presente caso el Sindicato de Trabajadores Ferroviarios del Sudán fué disuelto por resolución del Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas, la autoridad legislativa suprema desde que el Ejército asumió el poder. En el caso núm. 248, relativo al Senegal, existía un caso de emergencia y un sindicato que declaró una huelga ilegal fué disuelto por decreto gubernativo. En dicho caso el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalase a la atención del Gobierno la opinión que ya había expresado anteriormente en el sentido de que la disolución pronunciada por el Poder Ejecutivo, en el ejercicio de las funciones legislativas de que está investido, al igual que la disolución por vía administrativa, no da seguridades en cuanto a los derechos de defensa que sólo pueden ser garantizados por el procedimiento judicial normal, y que le señalase asimismo la importancia que atribuye al principio según el cual las organizaciones de trabajadores y de empleadores no deben estar sujetas a disolución por vía administrativa. En el presente caso, el Comité hace la misma recomendación al Consejo de Administración.
68. 159. Hay un punto en las disposiciones de la ley sobre conflictos del trabajo de 1960 - cuyo texto fué comunicado al Comité por el Gobierno - que merece algunos comentarios, habida cuenta de la jurisprudencia del Comité. De acuerdo con el artículo 8 de la ley, el arbitraje es normalmente voluntario y para la sumisión a dicho arbitraje se necesita el consentimiento de ambas partes en conflicto. Pero en el artículo 9 se dice que « el Ministro competente podrá someter un conflicto a arbitraje aun sin el consentimiento de las partes » - es decir, que existe el arbitraje obligatorio - si el conflicto se produce en una industria esencial, o entre el Gobierno en su calidad de empleador y los trabajadores, o en caso de estimar éste que el conflicto en cuestión puede perturbar el orden público, la distribución de los abastecimientos o los servicios públicos, « o en todo caso en que lo juzgue oportuno ». Esta disposición tiene que leerse conjuntamente con la cláusula de reserva del artículo 16, que no sólo prohíbe las huelgas sino que también prohíbe « adoptar cualquier decisión que el Jefe del Estado haya declarado contraria al interés público ». La ley no contiene definición alguna de lo que se considera una industria esencial. Los artículos 9 y 16 parecen dejar a las autoridades públicas libres facultades para decidir cuál es una industria esencial o qué industrias u ocupaciones deberán ser tratadas como tales en cualquier momento dado, por lo que se refiere al arbitraje obligatorio y al ejercicio del derecho a la huelga.
69. 160. En el caso núm. 146, relativo a Colombia, el Comité consideró que las restricciones del derecho a la huelga tenían importancia, ya que el Gobierno tenía la facultad de incorporar en la definición de servicios públicos, en los cuales están prohibidas las huelgas, aquellas otras actividades que, a juicio suyo, afectasen a la seguridad, sanidad, enseñanza y a la vida económica y social del pueblo y la facultad de decidir, en consulta con el Consejo de Estado, qué formas de empleo abarcan las categorías interesadas. El Comité recomendó al Consejo de Administración que llamase la atención del Gobierno de Colombia sobre la posibilidad de abuso a que pudiera dar lugar dicha situación I. Además, por lo que se refiere a la disposición contenida en el artículo 9 de la ley sobre conflictos de trabajo de 1960, según el cual el Ministro puede someter a arbitraje obligatorio un conflicto en todos los casos en que el Gobierno sea el empleador, parecería apropiado recordar que en el caso núm. 179, relativo al Japón, el Comité, observando que la ley prohibía las huelgas en todas las corporaciones y empresas de propiedad pública, cualquiera que fuese su naturaleza, recomendó al Consejo de Administración que llamase la atención del Gobierno del Japón sobre el hecho de que no parecía apropiado que todas las empresas de propiedad pública fuesen tratadas del mismo modo en lo que se refiere a la limitación del derecho a la huelga, sin establecer distinción alguna en la legislación correspondiente entre las que son evidentemente esenciales y aquellas que no lo son.
70. 161. Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que sugiera al Gobierno que se sirva volver a examinar las disposiciones de los artículos 9 y 16 de la ley sobre conflictos del trabajo de 1960, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el párrafo 160 que antecede.