Rapport définitif - Rapport No. 58, 1962

1. 8. Mediante comunicación de fecha 29 de enero de 1960, completada por otra de fecha 9 de febrero de 1960, la I.P.C.T.T presentó a la O.I.T una queja por presuntas violaciones de los derechos sindicales en Argentina. Esta queja fué transmitida al Gobierno argentino por carta de 30 de marzo de 1960.
2. 9. En su 25.a reunión (mayo de 1960), el Comité, a falta de las observaciones solicitadas del Gobierno, decidió aplazar hasta su próxima reunión el examen del caso, de lo cual se dió cuenta al Gobierno por carta de 31 de mayo de 1960.
3. 10. En su 26.a reunión (noviembre de 1960), el Comité tuvo ante sí la respuesta del Gobierno, de fecha 31 de octubre de 1960, pero no pudo estudiarla a fondo por haberla recibido demasiado tarde, por lo cual decidió aplazar hasta la siguiente reunión el examen completo del caso.
4. 11. En su 27.a reunión (febrero de 1961), el Comité, habiendo examinado una carta del Gobierno de fecha 9 de febrero de 1961 por la que se anunciaba el envío de observaciones complementarias relacionadas con este caso, decidió aplazar su examen hasta haber recibido dichas observaciones.
5. 12. El Gobierno envió las informaciones esperadas por una comunicación de fecha 22 de junio de 1961.
6. 13. Argentina ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 14. Los querellantes alegan que, con motivo de un conflicto que enfrentó a los trabajadores de correos con las autoridades argentinas, éstas habrían tomado diversas medidas que violan el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. Más adelante se insistirá sobre estos alegatos, que han sido precisados por los querellantes; previamente conviene referir las diversas fases del conflicto tal como las describe la versión de la organización querellante, que, en líneas generales, concuerda, por otra parte, con la que presenta el Gobierno. Al mismo tiempo se señalarán las aclaraciones complementarias aportadas por las observaciones gubernamentales.
2. 15. A consecuencia de la inflación por que atravesó Argentina en el curso del año 1959, cuyos efectos repercutieron duramente sobre los trabajadores, la Federación de Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones (FOECYT), que cuenta con 32.000 afiliados, basándose en el hecho de que a lo largo del año el índice del costo de vida había aumentado en un 100 por ciento sin que los salarios de estos trabajadores tuvieran el menor aumento, inició, en junio de 1959, negociaciones con el Gobierno para lograr un alza adecuada de los salarios.
3. 16. Como los ofrecimientos hechos por el Gobierno (30 por ciento de aumento) fueron estimados insuficientes por la FOECYT e implicaban, por añadidura, la aceptación de que la duración semanal del trabajo se prolongara en cuatro horas, la organización interesada, en señal de protesta y para ejercer presión sobre las autoridades, estableció una « quita de colaboración », luego un « trabajo a reglamento » y, finalmente, « la huelga propiamente dicha » (16 de enero de 1960).
4. 17. Con esta actitud - declara el Gobierno en sus observaciones -, y especialmente al decretar un paro del trabajo, la FOECYT, que agrupa a miembros del personal de ser vicios públicos del Estado, para quienes el derecho de huelga está sometido a ciertas limitaciones, no cumplió con las disposiciones de la ley núm. 14.786 sobre conciliación y arbitraje; por este hecho, el movimiento de huelga fué considerado ilegal.
5. 18. Advertidos por el Ministro, el 13 de enero de 1960, de las sanciones en que incurrirían si no reanudaban normalmente el trabajo en el plazo de 48 horas, varios participantes en el movimiento fueron objeto de medidas represivas, por no haber acatado el personal telepostal - según las propias declaraciones de los querellantes - la intimación hecha por el Gobierno.
6. 19. A raíz de la intervención de algunos senadores (19 de enero de 1960), los cuales ofrecieron su mediación a condición de que cesara la huelga, los trabajadores reanudaron sus actividades (21 de enero de 1960) y - también de acuerdo con lo que declararon los querellantes - fueron revocadas las medidas que habían sido tomadas contra algunos huelguistas (22-25 de enero de 1960).
7. 20. En su respuesta de 31 de octubre de 1960, el Gobierno declara que el conflicto ha sido resuelto. Al menos parece que se llegó a un acuerdo satisfactorio con los dos únicos sindicatos que poseen personalidad gremial, a saber, la Asociación Argentina de Telegrafistas, Radiotelegrafistas y Afines y la Unión del Personal Civil de la Nación (sección 95), pues no se ha reconocido dicha personalidad a la FOECYT. El Gobierno termina diciendo que, no obstante no habérsele reconocido personalidad gremial a la FOECYT, las autoridades públicas se esforzaron, en la medida de lo posible, por satisfacer las demandas de esta organización, lo cual parece comprobarse por las largas negociaciones que se llevaron a cabo.
8. 21. Una vez establecidos los hechos ocurridos, conviene ahora examinar los alegatos concretos formulados por la I.P.C.T.T, la cual afirma que las autoridades argentinas habrían cometido graves violaciones de la libertad sindical. Estos alegatos serán tratados separadamente a continuación.
   • Alegatos relativos al encarcelamiento de trabajadores
9. 22. La I.P.C.T.T alega - en términos, por otra parte, bastante vagos - que « un número indeterminado » de trabajadores de telecomunicaciones habrían sido encarcelados « por su calidad de sindicalistas ». El Gobierno no niega que haya habido detenciones; sin embargo, declara que tales detenciones fueron exclusivamente motivadas por actos de violencia o atentados contra la libertad de trabajo y que en todo caso se hicieron « de acuerdo con las normas legales aplicables ».
10. 23. En los casos anteriores en que el Comité ha sido llamado a examinar alegatos relativos a la detención de dirigentes o militantes sindicales, ha estimado que la única cuestión que se plantea es saber cuál ha sido el verdadero motivo de esta detención. Sola mente si la detención fuese ordenada a causa de la afiliación o de actividades propiamente sindicales de los interesados puede considerarse que ha habido violación de la libertad sindical.
11. 24. En el caso presente, teniendo en cuenta, por una parte, la imprecisión de los alegatos formulados y, por otra, las declaraciones hechas por el Gobierno, el cual afirma que la detención de ciertos sindicalistas fué motivada por actos de violencia y no por la calidad o las actividades sindicales de las personas interesadas ni aun - si se tienen en consideración los términos de la queja - por su participación en el movimiento de huelga, y, finalmente, dado que, según afirman los propios querellantes, todas las personas detenidas fueron puestas en libertad, el Comité, reafirmando al mismo tiempo la importancia que atribuye al principio según el cual las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que pueda limitar los derechos sindicales o entorpecer su ejercicio legal, recomienda al Consejo de Administración que decida no ha lugar a proseguir el examen de este aspecto del caso.
    • Alegatos relativos a la destitución de participantes en la huelga
12. 25. Sin mayores explicaciones, los querellantes alegan que un « número indeterminado de trabajadores de telecomunicaciones » habrían sido despedidos. El Gobierno declara en su respuesta que no hubo despidos debidos al conflicto y que el personal fué reincorporado en su totalidad. Las nueve personas que, según el Gobierno, no fueron reincorporadas eran empleados temporales cuyo contrato había llegado a término. El Gobierno agrega que, ante la insistencia del sindicato, llegó hasta el extremo de reincorporar a un empleado temporal, no obstante haberse objetado su mala conducta en el trabajo.
13. 26. En tanto que el Gobierno en su respuesta afirma categóricamente que no hubo despidos a consecuencia del conflicto y que los empleados permanentes que parecen haber sido suspendidos temporalmente fueron reincorporados en su totalidad, los querellantes formulan su alegato en términos sumamente vagos, sin que ningún hecho ni nombre preciso vengan a sustentarlo.
14. 27. En estas condiciones, el Comité estima que los querellantes no han aportado la prueba de que en este caso haya habido violación de la libertad sindical y recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto no requiere de su parte examen más detenido.
    • Alegatos relativos a la suspensión del pago de sueldos y a algunas medidas disciplinarias
15. 28. En términos muy generales, los querellantes alegan que algunos trabajadores « despedidos » no habrían recibido su sueldo desde el 1.° de enero de 1960. Los querellantes declaran, además, « que no saben en qué grado se han tomado medidas disciplinarias contra sindicalistas de la FOECYT ».
16. 29. En sus observaciones sobre este aspecto del caso, el Gobierno declara que ningún empleado dejó de percibir el salario normal que le correspondía y que tampoco se aplicaron medidas disciplinarias. « El hecho - agrega - de que los huelguistas no percibieran el pago de los días que no trabajaron fué debido a la aplicación estricta del decreto núm. 10.494, de 27 de noviembre de 1958, disposición legal cuyo cumplimiento corresponde. »
17. 30. El Gobierno continúa explicando que las cesantías « que algunos empleados atribuyen a sus actividades huelguísticas » fueron dispuestas en aplicación del artículo 37 del Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública Nacional (decreto-ley núm. 6.666/57) por haberse excedido en el número de ausencias injustificadas. El Gobierno agrega que en el cómputo de las inasistencias no se tuvieron en cuenta los días de huelga.
18. 31. A los alegatos de los querellantes, que, como se ha visto, están concebidos en términos bastante vagos y no presentan ningún hecho concreto (nombres de las personas que habrían sido objeto de medidas, naturaleza de tales medidas, etc.), el Gobierno opone explicaciones precisas sobre la naturaleza de las medidas tomadas y las razones que las motivaron, las cuales no parecen implicar que en este caso hubiese habido violación de la libertad sindical.
19. 32. En estas condiciones, el Comité estima que los querellantes no aportaron la prueba de que hubiera habido en este punto violación de la libertad sindical, y recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere de su parte examen más detenido.
    • Alegatos relativos a medidas tomadas contra el Sr. Bucci, secretario general de la FOECYT, y otros funcionarios del Sindicato
20. 33. Los querellantes alegan que al Sr. Bucci, secretario general de la FOECYT, así como a otros funcionarios de esta organización, se les habría retirado por las autoridades el derecho a usar su licencia con goce de sueldo en tanto que funcionarios sindicales. Para justificar esta medida, declaran los querellantes, se habría afirmado que nunca se había concedido la licencia al Sr. Bucci. Los querellantes declaran que esta afirmación es falsa y aportan, como prueba a su favor, el texto de un párrafo del Boletín de la Secretaría de Comunicaciones (núm. 1743, 10 de noviembre de 1959), de donde se desprende, en efecto, que la licencia con goce de sueldo había sido concedida al Sr. Bucci.
21. 34. En su respuesta, el Gobierno confirma la concesión de licencias a miembros de la FOECYT. Precisa, sin embargo, que estas licencias habían sido concedidas « como una forma de contribución a la actividad sindical constructiva ». Ese beneficio, declara el Gobierno, se otorgó al margen de las disposiciones legales vigentes, ya que la FOECYT no tuvo ni tiene personería gremial. Estas licencias constituyen, por consiguiente, un favor que las autoridades no estaban obligadas a conceder. Como quiera que la FOECYT se colocó al margen de la ley al declarar la huelga sin cumplir los requisitos legales previos y desconociendo la esencia de las actividades de los empleados de correos y telégrafos, que desempeñan un servicio público, no era lógico, frente a la situación de fuerza creada, que la administración pública siguiera otorgando ese beneficio.
22. 35. Conviene precisar aquí lo que debe entenderse por « licencia ». Parece ser que en Argentina esta expresión se aplica a la autorización que se da a un empleador para ejercer funciones sindicales a tiempo completo, al mismo tiempo que percibe su salario. En sus observaciones complementarias de fecha 22 de junio de 1961, el Gobierno cita el texto de un decreto sobre la materia, del cual se desprende, en efecto, que todo miembro del personal designado para desempeñar un cargo de representación gremial y/o sindical « representando a agentes del Estado, no retribuido por la entidad gremial o sindical, tendrá derecho a usar de licencia con goce de sueldo, en la medida necesaria y mientras dure su mandato... ». Parece desprenderse, además, de las explicaciones del Gobierno que si bien, en el caso de organizaciones que gozan de personería gremial, tales « licencias » se conceden más o menos automáticamente, no ocurre lo mismo en el caso de las organizaciones a las que no se ha reconocido esta personería.
23. 36. En las observaciones complementarias que ha facilitado en su comunicación de 22 de junio de 1961, el Gobierno hace sobre este punto las aclaraciones siguientes: la ley « adopta un sistema para el otorgamiento del derecho de una entidad sindical a ser juzgada la más representativa de la actividad o profesión de que se trate, a los fines de posibilitar la realización de las manifestaciones más importantes de la vida sindical, entre otras la convención colectiva de trabajo con alcances erga omnes. Y el sistema que adopta es el del mayor número, cuya objetividad disipa cualquier duda que pueda suscitarse sobre discrecionalidad en el otorgamiento de la personería para los fines antes citados. Indudablemente, la entidad más representativa es la que más abundante y trascendente labor cumple en defensa de los intereses de los trabajadores. Y es lógico que en un sistema de pluralidad sindical como el nuestro, en que pueden organizarse en cada actividad o profesión tantos sindicatos como quieran los trabajadores, el derecho a gozar de licencia se limite al más representativo ».
24. 37. La Conferencia ha evocado repetidas veces, y especialmente a propósito de la discusión del proyecto de convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la cuestión del carácter representativo de los sindicatos, y ha admitido hasta cierto punto la distinción que a veces se hace entre los diferentes sindicatos de acuerdo con su grado de representatividad. Por otro lado, en el párrafo 5 del artículo 3 de la Constitución de la O.I.T se consagra la noción de « organizaciones más representativas ».
25. 38. El simple hecho de que la legislación de un país dado establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no debería en sí ser criticable. Sin embargo, es necesario que una distinción de este género no tenga como consecuencia conceder a las organizaciones más representativas - carácter que se deriva de un número más elevado de sus afiliados - privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos, o incluso en materia de designación de los delegados ante organismos internacionales. En otras palabras, tal distinción no debería tener por consecuencia el privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros y del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, que ha sido ratificado por Argentina.
26. 39. Tal como se desprende de las observaciones del Gobierno, el beneficio de estas licencias no es atributo exclusivo de las organizaciones más representativas, que gozan de personalidad sindical. Parece, en efecto - puesto que también la FOECYT se beneficiaba de esta ventaja -, que las licencias sindicales pueden ser concedidas, y a veces lo son, a organizaciones diferentes de las reconocidas como las más representativas.
27. 40. Sería necesario, entonces, que la concesión de las licencias sindicales se basase en criterios objetivos y no se dejara solamente a la discreción de las autoridades. El Comité estima que de manera general la posibilidad, por ejemplo, para un gobierno de conceder una ventaja a una organización determinada o de retirársela para beneficiar a otra entraña el riesgo, aunque no sea ésa su intención, de que se acabe por favorecer o perjudicar a un sindicato frente a los otros, y se cometa así un acto de discriminación. Es más, favoreciendo o perjudicando a determinada organización frente a las otras, los gobiernos podrían influir en el ánimo de los trabajadores cuando eligen una organización para afiliarse; ahora bien, la libertad de elección de los interesados en esta materia es un derecho expresamente consagrado por el artículo 2 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. Por consiguiente, si un gobierno desea otorgar ciertas ventajas a organizaciones sindicales, es necesario que dichas organizaciones sean tratadas a ese respecto en un plano de igualdad; el Comité ha tenido ya la oportunidad de afirmar este principio en un caso anterior relativo a las ventajas concedidas a ciertas organizaciones sindicales en forma de locales puestos a su disposición.
28. 41. En el caso presente, sin embargo, no parece que el retiro de la licencia sindical del Sr. Bucci y de otros miembros de la FOECYT haya constituido una medida discriminatoria. La concesión de las licencias en cuestión constituía en efecto un favor que las autoridades no estaban obligadas a conceder. Al lanzar un movimiento de huelga sin tener en cuenta las limitaciones a que está sometido el derecho de huelga del personal de servicios públicos del Estado y al ignorar en particular los requisitos de la ley núm. 14.786 sobre la conciliación y arbitraje previos, la organización en cuestión incurrió en falta, lo cual parecería justificar, por parte de las autoridades, el retiro de una ventaja que habían concedido voluntariamente y que en nada constituía un derecho.
29. 42. En estas condiciones, a reserva de las observaciones generales que figuran en el párrafo 40, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que no ha lugar a proseguir el examen de este aspecto de la queja.
30. 43. Por otra parte, los querellantes alegan que, en una carta del jefe de la División Administrativa, de 23 de enero de 1960, se habría informado al Sr. Bucci, secretario general de la FOECYT, que, como consecuencia del retiro de su licencia, había sido transferido a la Oficina situada en « La Plata 1152 » y que, no habiendo obedecido a esta orden, se le invitaba a explicar los motivos de su ausencia en el servicio.
31. 44. La organización querellante precisa que dos años antes el Sr. Bucci había sido elegido en votación secreta, por los trabajadores de correos y telecomunicaciones, como funcionario sindical ante la Junta de Disciplina de la Administración. La Junta de Disciplina, declaran los querellantes, se reúne una vez por semana y los funcionarios que forman parte de la misma están dispensados del servicio y son miembros a tiempo completo de la Junta. Según los querellantes, la administración argentina cometió un error al destinar al Sr. Bucci a otro puesto en el servicio y « aplicarle medidas disciplinarias al negarse a obedecer ».
32. 45. En su respuesta, el Gobierno declara que la condición de miembro de la Junta de Disciplina no exime a sus integrantes de la obligación de concurrir al servicio los días en que la Junta no sesiona. Sin embargo, con posterioridad, al movimiento de fuerza, y posteriormente también, según parece, a la presentación de la queja, el Secretario de Estado de Comunicaciones estableció la exención del cumplimiento de tareas para los representantes del personal. En virtud de esta decisión, declara el Gobierno, el Sr. Bucci tuvo la posibilidad de dedicarse a sus funciones gremiales sin dejar de percibir el sueldo abonado por la administración pública. Lo único que se exigió del Sr. Bucci - indica el Gobierno - fué el cumplimiento de sus obligaciones como miembro de la Junta de Disciplina. Ahora bien, dice finalmente el Gobierno, no obstante las ausencias del interesado en la Junta, no se le aplicó ninguna sanción disciplinaria.
33. 46. De las explicaciones facilitadas por el Gobierno se desprende que el Sr. Bucci se ha beneficiado de una medida general que le ha permitido, al mismo tiempo que continuaba percibiendo su salario, consagrarse enteramente a sus actividades sindicales. La situación del Sr. Bucci parece, por tanto, ser de nuevo la misma de que disfrutaba antes de que su licencia le fuese retirada. Además, el interesado parece haber conservado sus funciones en la Junta de Disciplina.
34. 47. En estas condiciones, el Comité estima que este aspecto de la queja no tiene ya objeto y recomienda al Consejo de Administración que decida que no requiere, por su parte, un examen más profundo.