Rapport définitif - Rapport No. 57, 1961

1. 20. Por comunicación de fecha 16 de enero de 1961, la F.S.M sometió a la O.I.T una queja en que alega que se ha menoscabado el ejercicio de los derechos sindicales en Senegal. Habiendo sido informados por carta de 27 de enero de 1961 de su derecho a presentar informaciones complementarias para fundamentar su queja dentro de un plazo de un mes, los querellantes no hicieron uso de ese derecho.
2. 21. La queja fué comunicada al Gobierno por carta de 26 de enero de 1961 para que presentara sus observaciones. La respuesta del Gobierno está fechada en 16 de marzo de 1961.
3. 22. El Gobierno de Senegal reconoció que el Estado de Senegal permanecía ligado por las obligaciones que impone el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948; se comprometió asimismo a seguir aplicando las disposiciones del Convenio (núm. 84) sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947, hasta que pudiera ratificar el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegatos relativos a la expulsión de la sección senegalesa de la Unión General de Trabajadores de Africa Negra (U.G.T.A.N.) de los locales de la Bolsa del Trabajo
  23. 23 Según dicen los querellantes, la Secretaría de la Unión Nacional de Trabajadores de Senegal (U.N.T.S.), afiliada a la U.G.T.A.N, recibió el 17 de noviembre de 1960 una carta con fecha 10 de noviembre y firmada por el Sr. Ibrahim Sar, Ministro del Trabajo, en que se pedía a la citada organización que evacuara inmediatamente los locales de la Bolsa del Trabajo de Dakar. La carta del Ministro - declaran los querellantes - indicaba que esos locales habían sido asignados a otra organización, es decir, a la U.N.T.S, que, según puntualizan, es la central sindical nacional favorecida por el Gobierno. Los querellantes declaran que los responsables de la U.N.T.S.-U.G.T.A.N, inquilinos de dichos locales desde 1946, iniciaron un procedimiento sumario contra la decisión de expulsión, comunicada sin aviso previo, pero los jueces a quienes se dirigió la demanda, después de haber aplazado el fallo en dos oportunidades, acabaron por declararse incompetentes.
  24. 24 En su respuesta, el Gobierno declara que los locales de la Bolsa del Trabajo de Dakar, que pertenecen al Estado, se ponen a disposición de las organizaciones sindicales en cumplimiento del artículo 27 de la ley núm. 52-1322, de 15 de diciembre de 1952, que instituyó el Código del Trabajo, el cual dispone la siguiente: « A petición de las uniones de sindicatos, se podrán poner locales a su disposición para que ejerzan sus actividades, previa expresión de opinión de la Comisión Consultiva del Trabajo y previa deliberación de la Asamblea Representativa. »
  25. 25 La planta baja del edificio de la Bolsa, indica el Gobierno, fué ocupada inicialmente por la ex Unión de Sindicatos Confederados de Dakar (C.G.T.) cuando se creó en 1945-1946. En 1957, el Gobierno de Senegal estableció un programa de construcción de bolsas del trabajo en los principales centros obreros del territorio. Como en aquella época las centrales sindicales de Dakar manifestaron su deseo de agruparse en un solo edificio, el Jefe del Gobierno, para ahorrar al erario una construcción costosa, decidió en junio de 1957, a propuesta del Ministro de Hacienda, que en lo sucesivo las centrales sindicales podrían ocupar el edificio íntegro de la Bolsa del Trabajo, cuya planta alojaba hasta entonces a la U.G.T.A.N. (ex C.G.T.) y en cuyo primer piso estaba el servicio de contribuciones directas. Así fué como este último se mudó a principios de 1960, y posteriormente se iniciaron obras de refección que no quedaron terminadas sino en el segundo semestre de 1960.
  26. 26 Por tanto, declara el Gobierno, desde que se creó en junio de 1958 la sección senegalesa de la U.G.T.A.N siempre ocupó la planta baja del edificio de la Bolsa del Trabajo. Sin embargo, añade, no por ello podía considerarse como un inquilino, pusto que nunca pagó alquiler, ya que el Estado siempre cedió gratuitamente esos locales, que le pertenecían. En estas circunstancias, declara el Gobierno, es evidente que los poderes públicos conservaban el derecho a destinar los locales que les pertenecían a las uniones sindicales que desearan.
  27. 27 « La carta núm. 466, de 10 de noviembre de 1960, enviada por el Ministro de Trabajo y Personal del Estado al secretario general de la Unión Territorial de Sindicatos U.G.T.A.N. - declara el Gobierno - para invitarlo a tomar sus disposiciones a fin de que las organizaciones afiliadas a la Unión evacuaran inmediatamente los locales que ocupaban en ese edificio y entregaran las llaves al gobernador de la región de Cabo Verde caía, pues, dentro de los límites estrictos de los derechos propios de los poderes públicos. » En definitiva, agrega el Gobierno, se concedió un plazo de una semana para evacuar los locales.
  28. 28 El Comité considera que, de manera general, el hecho de que un gobierno tenga la posibilidad de conceder el usufructo de locales a determinada organización o de expulsar a una organización de los locales que ocupaba para concederlos a otra entraña el riesgo, aunque no sea ésa la intención, de que se acabe por favorecer o desfavorecer a un sindicato frente a los demás y se cometa así un acto de discriminación. Más precisamente, al favorecer o desfavorecer a determinada organización frente a las demás, los gobiernos podrían influir en el ánimo de los trabajadores cuando eligen la organización a que piensan afiliarse; ahora bien, la libertad de elección de los interesados en esa materia es un derecho expresamente consagrado por el artículo 2 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. Un gobierno que obrase así de propósito deliberado infringiría además el principio del artículo 3, 2), del Convenio, que impone a las autoridades públicas la obligación de abstenerse de toda intervención que tienda a limitar los derechos otorgados por ese instrumento o a entorpecer su ejercicio legal, y también, aunque más indirectamente, el principio del artículo 8, 2), el cual prevé que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el Convenio. Por consiguiente, si un gobierno desea dar ciertas facilidades a las organizaciones sindicales, sería de desear que las tratara a ese respecto en pie de igualdad.
  29. 29 En el presente caso, empero, la queja tiene ciertos aspectos especiales. Mientras que los querellantes alegan que la organización expulsada había sido inquilina de los locales que ocupaba desde muchos años atrás, el Gobierno hace constar que esos locales estaban en la Bolsa del Trabajo - que pertenece al Estado - y que su ocupación siempre había sido gratuita.
  30. 30 Por otra parte, aparentemente se infiere de la ley de 15 de diciembre de 1952 citada por el Gobierno (véase anteriormente párrafo 24) que el Gobierno tiene la posibilidad, y no la obligación, de ceder locales en la Bolsa del Trabajo; el artículo 27 de esa ley dice en efecto: « A petición de las uniones de sindicatos se podrán poner locales a su disposición... Contrariamente a los querellantes, que al parecer sostienen que la expulsión fué resuelta en condiciones abusivas, el Gobierno, sin refutar los hechos, afirma que al tomar la referida medida actuó dentro de los límites estrictos de sus prerrogativas, indicando, por lo demás, que la organización en cuestión ocupó efectivamente los locales de la Bolsa del Trabajo durante largos años.
  31. 31 En estas condiciones, el Comité considera que los querellantes no establecieron la prueba de que, como pretenden, fueron expulsados de locales que habían ocupado como inquilinos desde hacía muchos años, y en consecuencia recomienda al Consejo de Administración que decida que, a reserva de las observaciones consignadas en el párrafo 28, este aspecto del caso no requiere mayor examen por su parte.
• Alegatos relativos a la disolución de la Unión Nacional de Trabajadores de Senegal (U.N.T.S.)
  32. 32 Los querellantes alegan que, para protestar contra la expulsión de que fué objeto la U.N.T.S, se había proyectado una huelga para el 25 de noviembre de 1960, pero la víspera de ese día se canceló la orden de huelga por temor a las medidas de represión. El 30 del mismo mes, declaran los querellantes, el Consejo de Ministros aprobó un decreto por el cual se disolvía la U.N.T.S.
  33. 33 Es públicamente notorio, declara el Gobierno en su respuesta, que la U.N.T.S, sección senegalesa de la U.G.T.A.N, nunca cesó de desplegar en Senegal una acción política hostil al Gobierno y al orden legal establecido. Cuando la U.G.T.A.N trasladó su sede a Conakry, el Gobierno notificó a la U.N.T.S que, según la ley de 1.° de julio de 1909, necesitaría una autorización para ejercer sus actividades en territorio senegalés, puesto que la U.G.T.A.N había pasado a ser una asociación extranjera y que la U.N.T.S estaba afiliada a ella. La U.N.T.S nunca cumplió esa formalidad. Pese a ello, siempre pudo desarrollar libremente su acción durante los años 1959 y 1960, sin que los poderes públicos la obstaculizaran en modo alguno. La mansedumbre que ha mostrado el Gobierno con la U.N.T.S tiene su explicación en la firme voluntad del Gobierno de respetar cabalmente los convenios internacionales que lo obligan. Pero, agrega el Gobierno, si bien semejante mansedumbre es concebible cuando los poderes públicos funcionan en condiciones normales, no puede ser así en período de urgencia.
  34. 34 Ahora bien, relata el Gobierno, el 20 de agosto de 1960, al mismo tiempo que se proclamaba la independencia de la República de Senegal, la Asamblea Legislativa adoptaba la ley núm. 60-042 ALS sobre el estado de urgencia. Según esta ley, el estado de urgencia puede declararse en la totalidad o parte del territorio de Senegal, sea en caso de peligro inminente proveniente de atentados graves contra el orden público, sea en caso de maniobras subversivas que hagan peligrar la seguridad interna, sea en caso de acontecimientos que por su naturaleza y gravedad tengan carácter de calamidad pública. En su artículo 8, la ley faculta al Ministro del Interior para prohibir « en forma general o particular las reuniones que por su naturaleza puedan provocar o alimentar la discordia. Del mismo modo, en su artículo 13, la ley proclama que «se declara el estado de urgencia en toda la extensión de las regiones de Senegal por término ilimitado.
  35. 35 En aquel momento, declara el Gobierno, los dirigentes de la sección senegalesa de la U.G.T.A.N, que regresaban de un viaje a la República de Guinea, organizaron una jornada de estudio en el curso de la cual adoptaron una moción sobre las reivindicaciones de los empleados públicos y otra moción sobre las reivindicaciones del sector privado, que dirigieron juntas al inspector regional de Trabajo y Leyes Sociales de Dakar. En la carta que acompañaba a las dos mociones, la U.N.T.S pedía al inspector regional que convocara sin tardar una comisión de conciliación con las organizaciones patronales.
  36. 36 Entre las reivindicaciones expuestas en esas mociones, explica el Gobierno, muchas se extralimitaban con creces de la competencia de los sindicatos y varias más salían del ámbito de las discusiones paritarias. En cuanto a las que sí hubieran podido prestarse para discusiones paritarias con las organizaciones patronales, el Gobierno señala que, desde el punto de vista jurídico, la U.N.T.S debía haberlas sometido directamente a esas organizaciones, puesto que no hay desavenencia obreropatronal mientras tales organizaciones no hayan expresado su desacuerdo con las reivindicaciones que reciben. Así, pues, señala el Gobierno, en la época en que la U.N.T.S remitía las mociones al inspector regional del Trabajo no había desavenencia obreropatronal, ya que las organizaciones patronales interesadas no habían tenido aún oportunidad de dar a conocer su opinión sobre las reivindicaciones presentadas.
  37. 37 El Gobierno afirma que los dirigentes de la U.N.T.S mezclaron deliberadamente en su pliego las reivindicaciones que competían a los poderes públicos y las que correspondían al ámbito de la discusión paritaria, que también actuaron de propósito deliberado al presentar reivindicaciones quiméricas y que al traer a colación la supuesta desavenencia obreropatronal sólo pretendían en definitiva trastornar el orden público para quebrantar la solidez del régimen político instaurado en el país.
  38. 38 En esas circunstancias, y ya que desde el punto de vista técnico no había desavenencia obreropatronal, el Gobierno decidió no someter la petición de la U.N.T.S al procedimiento de solución de los conflictos colectivos del trabajo. Entretanto, y sin esperar siquiera que se le notificara esta decisión, la U.N.T.S, mediante un folleto de propaganda fechado el 22 de noviembre de 1960, invitaba a los trabajadores de Senegal a declararse en huelga el 25 de noviembre de 1960, tanto en el sector público como en el privado.
  39. 39 Considerando que, para el Gobierno, se trataba de una provocación evidente al desorden intentada en período de estado de urgencia y de una tentativa patente de perturbar el orden público, por decreto de 1.° de diciembre de 1960 se proclamó la disolución de la U.N.T.S y se enunció explícitamente como motivo el acto ilegal que constituía el llamamiento a la huelga durante el estado de urgencia.
  40. 40 De los elementos en poder del Comité se infiere, al parecer, que la Unión Nacional de Trabajadores de Senegal (U.N.T.S.), sección senegalesa de la Unión General de Trabajadores de Africa Negra (U.G.T.A.N.), quedó en falta en el momento del traslado de la sede de la U.G.T.A.N a Conakry al no cumplir las formalidades previstas por la ley de 1.° de julio de 1909, pese a las gestiones que efectuaron ante ella los poderes públicos para inducirla a regularizar su situación.
  41. 41 En efecto, la ley de 1909 prevé que las asociaciones extranjeras necesitan una autorización para poder ejercer su actividad en el territorio de Senegal. Como la U.G.T.A.N trasladó su sede a Conakry, declara el Gobierno, pasó a ser una « asociación extranjera » sujeta a las exigencias de la citada ley; siendo la U.N.T.S una filial de la U.G.T.A.N, también rige para ella la misma ley.
  42. 42 El Comité opina que, si bien es posible admitir que el Gobierno considere a la U.G.T.A.N como una « asociación extranjera » en el sentido de la ley - aun cuando se trate en realidad de una organización internacional regional -, resulta más difícil concebir que por el solo hecho de que la U.N.T.S esté afiliada a la U.G.T.A.N se le extienda a ella la definición de « asociación extranjera ». Sin dejar de reconocer que, en la práctica, y a pesar de que la organización interesada no se avino a cumplir las formalidades legales como se lo encarecían, dicha organización pudo no obstante ejercer libremente su actividad durante el transcurso íntegro de los años 1959 y 1960, el Comité juzga oportuno recomendar, con todo, al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia de que la legislación nacional no se aplique a este respecto de tal manera que menoscabe el principio según el cual las organizaciones sindicales deben tener la posibilidad de afiliarse libremente a organizaciones internacionales de trabajadores, principio que está consagrado por el artículo 5 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, cuyas obligaciones fueron aceptadas por Senegal.
  43. 43 En lo que respecta más precisamente a las circunstancias en que el Gobierno disolvió la U.N.T.S, se colige que los hechos se desarrollaron en la forma siguiente: Ante todo, parece ser que la U.N.T.S formuló cierto número de reivindicaciones a cuyo propósito deseaba que se convocara una comisión paritaria de conciliación para dirimir la « desavenencia ». Pero ese método aparentemente no se pudo seguir porque, no habiendo mediado negativa de los empleadores a aceptar las peticiones de los trabajadores - ya que no habían sido consultados al respecto -, no existía de hecho una verdadera « desavenencia ». Por otra parte, según el Gobierno, las referidas reivindicaciones fueron presentadas deliberadamente por sus autores en forma tal que resultaran improcedentes para una negociación colectiva y no eran más que un pretexto para suscitar un movimiento de opinión que sacudiera los cimientos del régimen político del país.
  44. 44 Por la doble razón que precede, el Gobierno decidió que no sometería las reivindicaciones de la U.N.T.S al procedimiento de solución de los conflictos colectivos de trabajo. Pero, incluso antes de que el Gobierno hubiese podido notificar su decisión a los dirigentes de la U.N.T.S, éstos invitaron a los trabajadores a declararse en huelga, tanto en el sector público como en el privado. Como el país estaba en estado de urgencia y los llamamientos a la huelga en tales circunstancias constituyen un acto ilegal, el Gobierno, por decreto motivado, proclamó la disolución de la U.N.T.S.
  45. 45 Sin dejar de reconocer que la prohibición de las huelgas pueda ser en ciertas circunstancias una consecuencia del estado de urgencia, el Comité no pasa por alto que el Gobierno disolvió la organización por decreto. A este propósito, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, el Comité juzga oportuno recomendar al Consejo de Administración señale a la atención del Gobierno la opinión que ya ha expresado, en el sentido de que la disolución pronunciada por el Poder Ejecutivo en el ejercicio de las funciones legislativas de que está investido el Gobierno, al igual que la disolución por vía administrativa, no da seguridades en cuanto a los derechos de defensa, que sólo pueden ser garantizados por el procedimiento judicial normal, y que le señale asimismo la importancia que atribuye al principio consagrado por el artículo 4 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, según el cual las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución por vía administrativa.
• Alegatos relativos a la detención de dirigentes sindicales
  46. 46 Los querellantes alegan que el 24 de noviembre de 1960 fueron detenidos siete militantes de la U.N.T.S, cuyos nombres y cargos sindicales citan; pocos días después fué detenido a su vez el Sr. N'Diaye Adama, secretario general de la U.N.T.S. Según declaran los querellantes, esas personas fueron puestas en libertad provisional el 20 de diciembre de 1960, y el juicio contra tres de ellas se fijó para el 26 de diciembre del mismo año.
  47. 47 En su respuesta, el Gobierno declara que las personas citadas nunca fueron objeto de detención propiamente dicha, sino que fueron sencillamente sometidas a residencia vigilada durante algunos días para verificar su identidad, y en ningún momento se las molestó ni maltrató. Aparte el breve período en que estuvieron en residencia vigilada mientras se verificaba su identidad - y en esa oportunidad no se transgredieron jamás las leyes vigentes sobre la duración de las verificaciones de identidad -, siempre gozaron de libertad total. El Gobierno declara al terminar que todas las personas mencionadas por los querellantes han reanudado sus ocupaciones y actividades profesionales, inclusive las que corresponden a empleos públicos.
  48. 48 En varios de los casos sometidos al Comité en que se alegaba que habían sido puestos en prisión preventiva dirigentes o militantes sindicales, el Comité había opinado que tales medidas de detención preventiva suponían una grave injerencia en las actividades sindicales, que debían estar justificadas por una crisis importante y podían dar lugar a críticas, a menos que fueran acompañadas de garantías jurídicas apropiadas, aplicadas dentro de plazos prudentes, y que debería ser política de todos los gobiernos cuidar de que se respetasen los derechos humanos, y en particular el derecho de cualquier detenido a ser juzgado equitativamente dentro del más breve plazo posible.
  49. 49 En el caso preciso de que se trata, las medidas tomadas por los interesados aparentemente deben situarse en la perspectiva del estado de urgencia proclamado en el país. Además, parece ser que se respetaron las garantías jurídicas relacionadas con el período autorizado de detención sin juicio, ya que la internación efectiva de las personas en causa no duró más que unos días.
  50. 50 Por otra parte, en casos anteriores en que el Comité tuvo que examinar alegaciones relativas a la detención de dirigentes y militantes sindicales, el Comité consideró que el único problema consistía en saber cuál había sido el verdadero motivo de las detenciones; únicamente cuando son ordenadas en razón de las actividades sindicales propiamente dichas de los interesados puede considerarse que hay violación de la libertad sindical.
  51. 51 En el caso actual, los querellantes no alegan que las detenciones incriminadas hayan tenido por origen la calidad de sindicalistas de las personas en causa o las actividades de orden sindical que desplegaban: se limitan a hacer constar el hecho. Por su parte, el Gobierno afirma que las detenciones tuvieron por único motivo una verificación de identidad requerida por las circunstancias del estado de urgencia.
  52. 52 Finalmente, se infiere de los elementos en poder del Comité que todas las personas mencionadas por los querellantes fueron liberadas rápidamente y han reanudado actualmente con toda libertad sus actividades anteriores.
  53. 53 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que no tiene objeto proseguir el examen de este aspecto del caso.
• Alegatos relativos a la promulgación de leyes antiobreras
  54. 54 Los querellantes alegan que a fines de 1960 se promulgaron leyes antiobreras dirigidas contra las organizaciones democráticas, y en particular contra los sindicatos o Según estas leyes-declaran los querellantes - solicitar la ayuda o tener intención de aceptar la solidaridad de los trabajadores de otros países es un acto que lleva consigo multas y penas de prisión de hasta cinco años; las publicaciones de prensa, prensa sindical inclusive, deben ser sometidas a censura previa. »
  55. 55 En su respuesta, el Gobierno declara que, exceptuada la ley sobre proclamación del estado de urgencia, no se ha aprobado ninguna ley que modificara la legislación vigente anteriormente en materia de sindicatos y de libertades fundamentales de la persona humana. Al contrario: la ley núm. 60-045, de 25 de agosto de 1960, que modifica la Constitución, proclama expresamente el respeto y la garantía inalienable de las libertades políticas, de las libertades sindicales, de los derechos y libertades de la persona humana, de la familia y de las colectividades locales, de las libertades filosóficas y religiosas, del derecho de propiedad individual y colectiva y de los derechos económicos y sociales.
  56. 56 «No cabe duda - declara el Gobierno - de que si se hubieran votado y promulgado leyes antiobreras especialmente dirigidas contra las organizaciones democráticas, incluídos los sindicatos, como sostiene la queja de la F.S.M, esta última tendría la posibilidad de dar referencias sobre la publicación de esas leyes o de los reglamentos que les dieron vigor. El Gobierno de Senegal comunicará gustosamente al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo todos los textos que se le indiquen con la respectiva referencia.
  57. 57 El Comité observa, en efecto, que los querellantes, en lo que a este aspecto del caso se refiere, se concretan a formular una afirmación que no está sustentada por ningún dato preciso. Nota igualmente que la F.S.M fué invitada a presentar informaciones complementarias para fundamentar su queja, pero que se abstuvo de hacerlo.
  58. 58 En estas circunstancias, el Comité considera que los querellantes no han presentado suficientes pruebas para fundamentar las alegaciones que formulan con respecto a la promulgación de leyes antiobreras, razón por la cual recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere mayor examen por su parte.