Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 93, 1967

1. 77. El presente caso ya fué examinado por el Comité en sus reuniones de octubre de 1962, noviembre de 1963, mayo de 1965 y febrero de 1966. En su reunión de febrero de 1966, el Comité presentó al Consejo de Administración un nuevo informe provisional sobre los alegatos aún pendientes de examen, relativos a las disposiciones de la ley sobre relaciones de trabajo de Ghana, en el párrafo 163 de su 87.° informe, que dice lo siguiente: 163. En todas las circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que tome nota de que la ley sobre relaciones de trabajo de 1958, modificada en 1959 y 1960, ha sido derogada y reemplazada por la ley sobre relaciones de trabajo de 1965;
   • b) que, respecto a los alegatos relacionados con el monopolio del Congreso de Sindicatos de Ghana, tome nota del hecho de que la nueva legislación parece haber eliminado las restricciones que anteriormente se imponían a la afiliación de sindicatos al Congreso y al requisito del consentimiento del Ministro para el registro de nuevos sindicatos;
   • c) que tome nota de que el requisito anteriormente impuesto de afiliación sindical obligatoria en el caso de trabajadores pertenecientes a una categoría no especificada en certificado de convenio colectivo parece haber sido derogado por la nueva ley;
   • d) que, con respecto a los alegatos sobre la injerencia en los asuntos internos del Congreso de Sindicatos, tome nota de que los artículos 5, 1), 5), 3), y 8, 1), de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958, texto modificado, han sido derogados;
   • e) que tome nota del presente informe provisional referente a los alegatos relacionados con el reconocimiento legal de los sindicatos y la reglamentación del derecho de huelga, quedando entendido que el Comité presentará otro informe al Consejo de Administración cuando haya recibido la información adicional que ha decidido solicitar del Gobierno.
2. 78. El presente informe se limita a dichos alegatos restantes a que se refiere el párrafo 163, e), del 87.° informe del Comité que se acaba de citar. Habiendo sido aprobado este informe por el Consejo de Administración en su 164.a reunión (febrero-marzo de 1966), se puso en conocimiento del Gobierno de Ghana, mediante carta de fecha 8 de marzo de 1966, la solicitud del Comité relativa a informaciones complementarias sobre determinadas materias relacionadas con estos alegatos. El Gobierno respondió mediante carta de fecha 20 de abril de 1962, la que no fué recibida por la O.I.T hasta el 23 de mayo de 1966. Como el Comité se reunió en esta misma fecha, no le fué posible examinar la respuesta en esta última reunión.
3. 79. Ghana ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), que entró en vigor para Ghana el 2 de julio de 1960. Ghana ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el 2 de junio de 1965, de manera que este Convenio entró en vigor para Ghana el 2 de junio de 1966.

A. Alegatos relativos al reconocimiento legal de los sindicatos

1. 80. Cuando el Comité efectuó su reunión de febrero de 1966, la situación había evolucionado de manera que el Comité no debía considerar las disposiciones de la ley de relaciones de trabajo de 1958, texto modificado (a cuya luz fueron presentados en primer lugar los alegatos), sino las disposiciones de la ley de relaciones de trabajo de 1965, que había derogado y reemplazado la ley anterior y a sus modificaciones. El Comité dedicó su examen especialmente a la situación por lo que se refiere al registro de los sindicatos y la certificación de los sindicatos con fines de negociación colectiva.
2. 81. Como la ley de 1965 no parecía contener disposición alguna relativa al registro de los sindicatos, pareció al Comité que un sindicato tendría derecho a ser registrado si cumplía con la ordenanza de 1941 sobre los sindicatos, texto modificado. El Comité entonces tomó nota de las disposiciones de la ley de 1965 relativas a la solicitud de certificados a efectos de negociación colectiva a través del Congreso de Sindicatos de Ghana. El artículo 3, 1), de la ley de 1965 prevé que:
   • El Congreso, a petición de un sindicato, solicitará al registrador que expida un certificado designando a este sindicato para que actúe en calidad de representante de la categoría de trabajadores que se especifique en las negociaciones colectivas con los empleadores de dichos trabajadores, y, a reserva de las disposiciones del apartado 4), el registrador estará obligado a satisfacer dicha petición.
   • El artículo 3, 4), prevé que:
   • En virtud del presente artículo, podrá ser expedido más de un certificado al mismo sindicato, pero el registrador se abstendrá de registrar a un sindicato en relación con una categoría de trabajadores si toda o parte de dicha categoría fuese objeto de un certificado de registro de otro sindicato que todavía permaneciese en vigor.
   • El artículo 3, 5), prevé que:
   • Todo certificado emitido en virtud del presente artículo surtirá sus efectos, incluso si algunos de los trabajadores de la categoría especificada no son miembros del sindicato registrado en virtud del certificado.
   • El artículo 3, 7), prevé que:
   • En cualquier momento, después de haber sido expedido un certificado en virtud de este artículo, el registrador podrá, a petición del sindicato al que se aplica el certificado o de la organización pertinente de empleadores o previa consulta con el mencionado sindicato y la mencionada organización, retirar el certificado sin perjuicio del derecho de tal sindicato a solicitar un nuevo certificado en virtud de este artículo.
3. 82. El Comité hizo notar que la nueva ley no define el modo en que será determinada la representatividad de un sindicato, ni establecer criterios sobre el grado de representatividad que dará derecho a que se expida un certificado a un sindicato en virtud del artículo 3, 1). Por consiguiente, el Comité no poseía información sobre los criterios aplicados en la decisión sobre estas cuestiones. Además, en vista de las disposiciones del artículo 3, 4), el Comité no ha podido formarse una opinión sobre cómo, en caso de que un nuevo sindicato sea registrado en virtud de la ordenanza sobre sindicatos y represente a trabajadores de una categoría dada en número mayor que el de un sindicato que dispone ya de un certificado a efectos de negociación colectiva para dicha categoría, podrá el nuevo sindicato obtener un certificado a efectos de negociación colectiva que lo acredite como más representativo.
4. 83. El Comité hizo notar también que, cuando se presenta una solicitud de registro en virtud de la ordenanza sobre sindicatos de 1941 (texto modificado), el registrador deberá, en aplicación del artículo 11, 3), de la mencionada ordenanza, examinar, en primer lugar, las observaciones y objeciones (si las hubiere) del Comisionado de Trabajo y de otras autoridades, y cualquier otra objeción que se le presentare, y que, en virtud del artículo 12, 1), d), no registrará al sindicato a menos que se convenza, entre otras cosas, de que las objeciones presentadas en virtud del artículo 11, 3), carecen de peso suficiente como para justificar la negativa del registro. Como la ordenanza no define cuáles son las objeciones válidas, el Comité no puede formarse una opinión sobre el hecho de si, por ejemplo, la existencia de un sindicato que represente a la misma categoría de trabajadores de un nuevo sindicato que solicita registro o que se tiene la intención de organizar, o el hecho de que el sindicato existente posee un certificado a efectos de negociación colectiva en virtud de la ley de relaciones de trabajo de 1965, para esta categoría de trabajadores, podrían dar lugar a objeciones de peso suficiente como para justificar que el registrador se negase a registrar el nuevo sindicato en virtud de las disposiciones de la ordenanza sobre sindicatos.
5. 84. En tales circunstancias, el Comité agradecería al Gobierno que tuviese a bien aclarar la situación en lo que se refiere al registro o a la certificación de nuevos sindicatos a la luz de las consideraciones mencionadas en los párrafos 82 y 83 anteriores.
6. 85. En su comunicación de fecha 20 de abril de 1966, el Gobierno señala que el artículo 3, 1), de la ley de 1965 es obligatorio; si un sindicato solicita un certificado, el Congreso deberá pedir al registrador que se lo expida, y el registrador tendrá la obligación de hacerlo. No existe criterio alguno respecto al grado de representatividad que se requiere; el único criterio es la propia decisión del sindicato para solicitarlo. En vista de los términos del artículo 3, 4), afirma el Gobierno, « aun cuando aparezca otro sindicato que tuviese más derecho a ser registrado », mientras el certificado anterior continúe en vigor, el nuevo sindicato no tiene derecho, en virtud de la ley, a substituir al anterior. El único modo de producir un cambio en estas circunstancias, explica el Gobierno, sería que el sindicato registrado solicitase voluntariamente, en virtud del artículo 3, 7), que se anulase su certificado, de manera que « el sindicato que poseyese más méritos » pudiese solicitar entonces dicho certificado. El Gobierno expresa su opinión de que « este procedimiento no será motivo de injusticia en la práctica para ninguno de los dos sindicatos, ya que ellos consultarán entre sí libremente en interés de la categoría de trabajadores interesados ».
7. 86. Por lo que se refiere al tema del registro, el Gobierno afirma que si un sindicato cumple las condiciones establecidas por los artículos 8 y 11, 1), de la ordenanza sobre sindicatos de 1941, en su texto modificado, el registrador está obligado a proceder a su registro de acuerdo con las disposiciones del artículo 11, 2), 3), 4) y 5), de la misma, si el registro no infringe las disposiciones del artículo 12, 1), a), 1), b) y 1), c), de la misma.
8. 87. Por consiguiente, por lo que se refiere a la certificación, el Gobierno confirma que una vez que un sindicato se halle en posesión de un certificado a efectos de negociación colectiva para una determinada categoría de trabajadores (para la obtención de cuyo certificado, exclusivamente, no necesita satisfacer criterio alguno en cuanto a su representatividad), no puede ser substituido por un sindicato más nuevo, por más representativo que sea este último, a no ser que decida pedir voluntariamente que su certificado sea anulado. En virtud de la ley de 1965 sobre relaciones de trabajo, ningún sindicato, por muy representativo que sea, puede negociar colectivamente en representación de sus miembros, a no ser que posea un certificado a efectos de negociación colectiva.
9. 88. En una etapa anterior del presente caso, el Comité ha recalcado la importancia que siempre ha concedido al hecho de que se reconozca a los sindicatos el derecho de negociar libremente con los empleadores con respecto a las condiciones de trabajo, lo que constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y al principio de que los sindicatos deberían tener derecho de tratar, mediante negociaciones colectivas u otros medios lícitos, de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan. Además, el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Ghana, dispone que « deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo ».
10. 89. Constituye un nuevo elemento el hecho de que, desde el 2 de junio de 1966, Ghana está obligada a aplicar el Convenio relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), como consecuencia de su ratificación efectuada el 2 de junio de 1965. El artículo 3 de este Convenio prevé que las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción, y del artículo 8, párrafo 2, de la misma, que prevé que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el artículo 3.
11. 90. El Comité ha señalado ya, en relación con este caso, que, aun cuando no sea necesariamente incompatible con el artículo 3 de dicho Convenio disponer la certificación del sindicato más representativo en una unidad determinada, constituyéndolo en el agente negociador exclusivo de dicha unidad, tal sería el caso solamente si se prevén al mismo tiempo ciertas garantías. El Comité observó que en varios países, en los que se ha establecido el procedimiento que consiste en conceder a los sindicatos certificados por los cuales se les atribuye el carácter de agentes exclusivos de negociación, se ha considerado como esencial que tales garantías aseguren: a) que la certificación sea hecha por un organismo independiente; b) que la organización representativa sea elegida por el voto de la mayoría de los trabajadores de la unidad interesada; c) que la organización que no obtenga un número de votos suficiente tenga derecho a solicitar una nueva elección después de un período dado; d) que toda organización que no sea la que hubiere obtenido el certificado tenga el derecho de solicitar una nueva elección una vez transcurrido después de la elección anterior un período determinado, a menudo de 12 meses. Las tres últimas garantías mencionadas no parecen figurar en la legislación actual de Ghana.
12. 91. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno de Ghana la importancia que confiere a los principios mencionados en el párrafo 88 que precede, y a los incluidos en el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y los artículos 3 y 8, 2), del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ambos ratificados por Ghana; que exprese la esperanza de que, por las razones que se indican en los párrafos 87 y 90 que preceden, el Gobierno de Ghana enmiende la legislación respecto a la certificación de los sindicatos en cuanto agentes exclusivos de negociación colectiva, a fin de dar pleno efecto a los mencionados principios, y que solicite del Gobierno que informe al Consejo de Administración sobre las medidas legislativas que se proponga adoptar a este respecto.
13. 92. Por lo que se refiere al registro en virtud de la ordenanza de 1941 sobre sindicatos, texto modificado, el Gobierno confirma que entre las disposiciones de dicha ordenanza que deben cumplirse para que un nuevo sindicato pueda ser registrado se hallan aquellas que aparecen en los artículos 11, 3), y 12, 1), d), de la misma. Como el Comité observó en su reunión de febrero de 1966, cuando un sindicato presenta una solicitud de registro, el registrador deberá, en aplicación del artículo 11, 3), de la mencionada ordenanza, examinar, en primer lugar, las observaciones y objeciones (si las hubiere) del comisionado de trabajo y de ciertas otras autoridades, y cualquier otra objeción que se le presentare, y, en aplicación del artículo 12, 1), d), no registrará al sindicato a menos que se convenza, entre otras cosas, de que las objeciones (si las hubiere) presentadas en virtud del artículo 11, 3), carecen de peso suficiente como para justificar la negativa del registro. Como la ordenanza no define cuáles son las objeciones válidas, el Comité no puede formarse una opinión sobre el hecho de si, por ejemplo, la existencia de un sindicato que represente a la misma categoría de trabajadores que un nuevo sindicato que solicita el registro o que se tiene la intención de organizar o el hecho de que el sindicato existente posea un certificado a efectos de negociación colectiva en virtud de la ley de relaciones de trabajo de 1965, para esta categoría de trabajadores, podrían dar lugar a objeciones de peso suficiente como para justificar que el registrador se negase a registrar el nuevo sindicato, en virtud de las disposiciones de la ordenanza sobre sindicatos. En virtud de la mencionada ordenanza, el registro de los sindicatos es obligatorio, y todo sindicato que no presenta una solicitud de registro en un plazo dado después de haber sido creado, o al que se le niegue el registro, o cuyo registro sea anulado, es considerado como una asociación ilícita, a no ser que se disuelva. El Comité decidió, por con siguiente, solicitar del Gobierno que tuviera a bien aclarar la situación en estos aspectos, pero la respuesta del Gobierno de fecha 20 de abril de 1966 no proporciona ningún nuevo elemento de información que permita al Comité evaluar la situación.
14. 93. Con posterioridad, tal como se ha señalado más arriba, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), entró en vigor para Ghana el 2 de junio de 1966. El artículo 2 de dicho Convenio dispone que los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, y el artículo 8, párrafo 2, dispone que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el artículo 2 del Convenio.
15. 94. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno de Ghana respecto a la importancia que confiere a los principios enunciados en los artículos 2 y 8, 2), del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado por Ghana; que sugiera al Gobierno que, habida cuenta de las disposiciones contenidas en los artículos 2 y 8, párrafo 2, del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), mencionadas en el párrafo 93 anterior, enmiende su legislación de suerte que figure claramente definida la naturaleza de las objeciones que pudieren justificar la negativa, por parte del registrador de sindicatos, de registrar a un sindicato, y, en particular, resulte claramente expresado que objeciones fundadas en motivos como los señalados en el párrafo 92 anterior no puedan justificar la negativa.
    • Alegatos relativos a la reglamentación del derecho de huelga
16. 95. Estos alegatos se basaban en el hecho de que el artículo 28 de la ley de relaciones de trabajo de 1958 imponía restricciones temporarias al derecho de huelga de los trabajadores pertenecientes a sindicatos a los cuales se hubiese expedido un certificado, en tanto que el artículo 29 prohibía en toda circunstancia las huelgas a los trabajadores que perteneciesen a sindicatos que no poseyesen dicho certificado, aunque estos últimos no podían participar en los procedimientos de conciliación y arbitraje obligatorios establecidos por la ley. En su reunión de mayo de 1965, el Comité recomendó al Consejo de Administración que tomase nota de una declaración del Gobierno en la que se indicaba la intención de derogar el artículo 29 de la ley.
17. 96. La ley de 1958 ha sido reemplazada posteriormente por la ley de relaciones de trabajo, de 1965. En su reunión de febrero de 1966, el Comité observó que el artículo 21 de la nueva ley impone restricciones temporales a los huelguistas hasta tanto no recurran a los procedimientos de solución de conflictos establecidos en la ley, restricciones que son aplicables al parecer a las huelgas de trabajadores de una categoría especificada en un certicado a efectos de negociación colectiva, pero no establecen ninguna indicación referente al ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores que no pertenecen a tal categoría. El Comité, por tanto, solicita del Gobierno que tenga a bien declarar qué distinciones, si las hay, existen todavía entre los derechos de huelga de los trabajadores de una categoría certificada y los demás trabajadores.
18. 97. En su comunicación de fecha 20 de abril de 1966, el Gobierno declara que, en la práctica, las únicas personas interesadas en llevar a cabo una huelga en las circunstancias a que se refiere la ley son aquellas que no han logrado satisfacer sus quejas mediante el arbitraje y otros procedimientos de conciliación de disputas, y que cualesquiera otras personas que declarasen la huelga como medio de resolver una disputa lo hacen por simpatía hacia las personas perjudicadas. Por consiguiente, declara el Gobierno, siendo ilegal que los trabajadores registrados declaren la huelga sin recurrir antes a los procedimientos legales que existen para la conciliación de las disputas, en el caso de declararse una huelga ilegal, las personas que no pertenecen a un sindicato registrado, pero que participan en la huelga, se harán responsables de ayudar y fomentar la actividad ilegal de las personas registradas; por consiguiente, el artículo 21 no debe interpretarse, según afirma el Gobierno, en el sentido de que permita a los trabajadores no registrados llevar a cabo una huelga ilegal.
19. 98. El Comité agradece las explicaciones proporcionadas por el Gobierno, pero no estima que respondan plenamente a sus preocupaciones. La situación de los trabajadores que pertenecen a un sindicato registrado parece clara, ya que no pueden llevar a cabo una huelga legal sin haber recurrido antes a los procedimientos legales establecidos en la ley, recurso a que sólo tienen derecho los trabajadores registrados. El Comité comprende también que una huelga llevada a cabo por otras personas como expresión de simpatía hacia la huelga ilegal declarada por los miembros de un sindicato registrado puede también considerarse ilegal, pero lo que el Comité deseaba aclarar, por vía de comparación con la de los trabajadores de un sindicato registrado, era en qué situación se encuentran los trabajadores que pertenecen a un sindicato que no ha sido registrado, que, por este motivo, pudieran recurrir a los procedimientos legales de solución de disputas, y, por consiguiente, declarasen la huelga, no como un medio de manifestar su simpatía, sino solamente para exigir el cumplimiento de las demandas económicas de sus afiliados. El Comité agradecería al Gobierno que tuviese a bien aclarar este punto preciso.
20. 99. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que sugiera al Gobierno de Ghana que enmiende las disposiciones legales relativas a la huelga, a fin de garantizar que los miembros de un sindicato que no posea un certificado no sean objeto de un trato distinto en comparación con los miembros de un sindicato que posea dicho certificado.