Rapport intérimaire - Rapport No. 87, 1966

1. 127. El presente caso ya fué examinado por el Comité en sus reuniones de octubre de 1962, noviembre de 1963 y mayo de 1965. En su reunión de mayo de 1965, el Comité, al presentar sus conclusiones definitivas al Consejo de Administración sobre los alegatos restantes, presentó un informe provisional sobre ciertos alegatos relacionados con la legislación sindical y las leyes sobre relaciones de trabajo en Ghana. Estos últimos alegatos, basados sobre las disposiciones de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958, modificada en 1959 y 1960, siguen siendo examinados en el presente informe. A este respecto, el Gobierno ha suministrado el texto de la ley de 1965 sobre relaciones de trabajo, que ha derogado y reemplazado las leyes mencionadas anteriormente.
2. 128. El 13 de mayo de 1957, el Gobierno de Ghana, que ya era Miembro de las Naciones Unidas, dirigió al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo una nota, firmada por el Sr. Kwame Nkrumah, Primer Ministro, por la cual Ghana aceptaba formal mente las obligaciones de la Constitución de la O.I.T, adquiriendo por la misma la calidad de Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, en virtud del artículo 1, párrafo 3, de la Constitución de la O.I.T, el 20 de mayo de 1957, fecha en que se recibió la carta. En la misma nota, el Gobierno de Ghana declaraba que continuaría aplicando las disposiciones del Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), hasta la ratificación formal, por parte de Ghana, del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Ghana ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegatos relativos a la legislación en materia de sindicatos y de relaciones de trabajo en Ghana
  • a) Alegatos relativos al monopolio del Congreso de Sindicatos de Ghana.
    129. 129 Estos alegatos y las pertinentes observaciones del Gobierno fueron analizados por el Comité en los párrafos 254 a 265 de su 67.° informe, y una vez más en los párrafos 176 a 183 de su 83.er informe.
    130. 130 En resumen, aquéllos se basaban en el artículo 3, 1), de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958, que disponía que el Congreso de Sindicatos « actuará en calidad de representante del movimiento sindical en Ghana », en el artículo 4, 1), que establecía que el Congreso « estará compuesto por miembros de los sindicatos que se enumeran en el apéndice primero de la ley », y en el artículo 4, 3), que « faculta al Ministro para que se añada o suprima de la lista el nombre de cualquier sindicato ».
    131. 131 Habiendo considerado estas disposiciones en su reunión de octubre de 1962, conjuntamente con otras disposiciones, que establecían que todo otro sindicato existente se disolviese o fusionase con uno de los sindicatos registrados y que prohibía el registro de un nuevo sindicato sin el consentimiento del Ministro, el Comité recomendó al Consejo de Administración, en el párrafo 323, a), de su 67.° informe, que llamase la atención del Gobierno sobre la importancia que el Consejo de Administración ha concedido siempre a los principios generalmente aceptados de que los trabajadores deben gozar del derecho de establecer las organizaciones que estimen convenientes, sin autorización previa, y de que las organizaciones de trabajadores deben disponer libremente del derecho de constituir federaciones y confederaciones y que expresara la opinión de que las disposiciones legales citadas anteriormente no son compatibles con los principios mencionados.
    132. 132 En su reunión de mayo de 1965, el Comité, sobre la base de informaciones complementarias suministradas por el Gobierno, recomendó al Consejo de Administración, en los párrafos 184 y 236, a), i), de su 83.er informe, que tomase nota de que el Gobierno estaba examinando la posibilidad de modificar las disposiciones en cuestión.
    133. 133 El Gobierno ha remitido el texto de la nueva ley sobre relaciones de trabajo sancionada el 23 de junio de 1965, que deroga la ley de 1958, previamente modificada.
    134. 134 El artículo l, 3), de la nueva ley dispone que el Congreso de Sindicatos seguirá actuando como representante del movimiento sindical en Ghana « a menos que y hasta que lo decidan de otro modo los sindicatos o las organizaciones pertinentes de trabajadores ». Según el artículo 1, 4), los sindicatos que permanezcan en el registro seguirán siendo miembros del Congreso « sin perjuicio del retiro o la afiliación de cualquier sindicato por decisión de dicho sindicato ». Según el artículo 1, 5), ante tal retiro o afiliación al Congreso, el Ministro « deberá » modificar el registro en virtud de un instrumento legislativo. Al parecer la nueva ley no contiene ninguna disposición que restrinja el registro de nuevos sindicatos, de acuerdo con la ordenanza sobre sindicatos de 1941, modificada.
    135. 135 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
  • a) que tome nota de que la ley de 1958 sobre relaciones de trabajo, modificada en 1959 y 1960, ha sido derogada y reemplazada por la ley sobre relaciones de trabajo de 1965;
  • b) que tome nota de que la nueva legislación parece haber suprimido las restricciones anteriores sobre la afiliación de sindicatos al Congreso y el requisito del consentimiento del Ministro para el registro de nuevos sindicatos.
  • b) Alegatos relativos a la afiliación sindical obligatoria.
    136. 136 En los párrafos 185 a 194 de su 83.er informe, el Comité examinó las disposiciones de los artículos 16 y 31, 1), a), de la ley de 1958 (texto modificado). El artículo 16 establecía que « ninguna persona que pertenezca a una categoría de trabajadores determinada en un certificado librado según las disposiciones de la parte II de esta ley, pero que no sea miembro del sindicato cubierto por el certificado, podrá ser mantenida en cualquier empleo durante un período mayor de un mes ». El artículo 31, 1), a), de la ley disponía que un empleador que « continúe empleando a una persona que no sea miembro de un sindicato y que pertenezca a un grupo de trabajadores determinado en un certificado de los previstos en la parte II de esta ley y que disfrute de los beneficios de un convenio colectivo, de acuerdo con el artículo 17 de esta ley, será culpable de prácticas desleales de trabajo ».
    137. 137 El Comité, que había recordado en los párrafos 189 a 191 de su 83.er informe su propia jurisprudencia y las observaciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T sobre los monopolios sindicales impuestos por ley, en contraste con la seguridad sindical establecida voluntariamente por los sindicatos, recomendó al Consejo de Administración en los párrafos 194 y 236, b), de su 83.er informe que llamase la atención del Gobierno sobre su opinión de que los artículos 16 y 31, 1), a), de la ley de 1958 (texto modificado) parecían ser incompatibles con el principio generalmente aceptado de que los trabajadores deberían tener el derecho de establecer y afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes y expresó la esperanza de que el Gobierno, cuando procediera a introducir las modificaciones que se proponían en la legislación, examinase la posibilidad de modificar estas disposiciones con miras a dar pleno efecto al mencionado principio.
    138. 138 La ley de 1965 no parece contener ninguna disposición que imponga el requisito de la afiliación sindical obligatoria.
    139. 139 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de que el requisito anterior de afiliación sindical obligatoria en el caso de personas que pertenezcan a una categoría de trabajadores especificada en un certificado de convenio colectivo, parece haber sido derogado por la nueva ley.
  • c) Alegatos relativos a la injerencia en los asuntos internos del Congreso de Sindicatos.
    140. 140 Estos alegatos fueron examinados por el Comité en los párrafos 270 a 285 de su 67.° informe y, una vez más, en los párrafos 195 a 199 de su 83.er informe.
    141. 141 Los alegatos estaban basados en el artículo 5, 1), de la ley de 1958, texto modificado, que sometía la facultad del Congreso de dictar su propio reglamento interior a la aprobación del Ministro de Trabajo, del artículo 5, 3), que reservaba al Ministro competente determinadas facultades en relación con los gastos del Congreso y con la intervención de sus finanzas y del artículo 8, 1), según el cual si el Gobernador General considerase que el Congreso ha tomado una iniciativa « que no está de acuerdo con los intereses del público », podrá, por orden, hacer transferir y confiar a un recaudador designado por él todos los fondos y haberes del Congreso.
    142. 142 En su reunión de mayo de 1965, el Comité recomendó al Consejo de Administración en los párrafos 199 y 236, c), de su 83.er informe, que tomase nota de una declaración del Gobierno según la cual se proponía derogar las disposiciones en cuestión.
    143. 143 Estas disposiciones no figuran ya en la ley de 1965 sobre relaciones de trabajo.
    144. 144 En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de que los artículos 5, l); 5, 3), y 8, 1), de la ley de relaciones de trabajo de 1958 (texto modificado) han sido derogados.
  • d) Alegatos relativos al reconocimiento legal de los sindicatos.
    145. 145 Estos alegatos fueron examinados por el Comité en los párrafos 286 a 299 de su 67.° informe y, una vez más, en los párrafos 200 a 216 de su 83.er informe.
    146. 146 La situación puede ser brevemente resumida del modo siguiente. El artículo 10, 1), de la ley de 1958 (texto modificado), disponía que el Ministro podía, una vez que se le sometiese una solicitud de acuerdo con el artículo 11, emitir un certificado designando a un sindicato registrado bajo la ordenanza de sindicatos, como el representante apropiado para negociar en forma colectiva con los empleadores y en nombre de la categoría de empleados especificada en el certificado. El artículo 10, 4), establecía que tal certificado surtiría sus efectos incluso si alguno de los trabajadores de la categoría especificada no fuera miembro del sindicato. El artículo 10, 6), prohibía que se expidiese un certificado con respecto a personas empleadas en los servicios públicos o al servicio de un concejo municipal o de un consejo comprendido en la ordenanza sobre la administración local. El artículo 11 disponía que la solicitud de certificado debía ser hecha por el Congreso de Sindicatos en nombre de la organización interesada; si el Congreso no hubiera dado curso a la solicitud dentro de los tres meses, el sindicato podía presentar la solicitud directamente al Ministro. El artículo 12 autorizaba al Ministro a retirar un certificado, si lo considerara conveniente, después de consultar con el sindicato en cuestión y con la organización de empleadores correspondiente.
    147. 147 El párrafo 1, 2), del apéndice 11 de la ley disponía que si el Ministro adquiriese la convicción de que por lo menos el 40 por ciento de los trabajadores de la categoría descrita en la solicitud eran miembros del sindicato y que dicha categoría constituía una unidad adecuada para los fines de la negociación colectiva, podía, si lo consideraba conveniente, emitir un certificado. De no tener esta convicción, podía ordenar que la cuestión fuese decidida por votación, en las condiciones definidas en el párrafo 2 del apéndice y con las consecuencias descritas en el párrafo 203 del 83.er informe del Comité.
    148. 148 Cuando en su reunión de octubre de 1962, el Comité examinó estas disposiciones, puso de manifiesto que en una serie de casos había recalcado la importancia que siempre había dado al principio según el cual el derecho de negociar libremente con los empleadores con respecto a las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical y al principio de que los sindicatos deberían tener el derecho de tratar, mediante negociaciones colectivas u otros medios lícitos, de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus representados y de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Consiguientemente, cualquier intervención de esa naturaleza, declaraba el Comité, infringiría el principio generalmente aceptado y contenido en el artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener derecho de organizar sus actividades y de formular su programa de acción sin dicha intervención.
    149. 149 El Comité señaló que aun cuando no sea necesariamente incompatible con el artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), disponer la certificación del sindicato más representativo en una unidad determinada, constituyéndolo en el agente negociador exclusivo de dicha unidad, tal sería el caso solamente si se prevén al mismo tiempo una serie de garantías. En varios países, en los que se ha establecido el procedimiento de conceder a los sindicatos certificados que les otorgan el carácter de agentes exclusivos de negociación, el Comité observó que se ha considerado como esencial que tales garantías aseguren: a) que la certificación sea hecha por un organismo independiente; b) que la organización representativa sea elegida por el voto de la mayoría de los trabajadores de la unidad interesada; (-) que toda organización que no sea la que haya obtenido el certificado tenga el derecho de solicitar nuevas elecciones una vez transcurrido, después de la elección anterior, un período determinado, a menudo de 12 meses.
    150. 150 El Comité consideró que la ley de 1958 (texto modificado) no contenía tales garantías puesto que el certificado era otorgado por el Ministro competente y no por un organismo independiente, y que la organización representativa no era elegida necesariamente mediante libre votación de los trabajadores de la unidad considerada. El Comité aludió especialmente al arbitrio discrecional concedido al Ministro por los artículos 10, 1), y 12, 1), y por el apéndice 11 de la ley.
    151. 151 El Comité llegó, por tanto, a la conclusión de que las disposiciones mencionadas anteriormente parecían incompatibles con los principios enunciados en el artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). El Comité se refirió también al hecho, señalado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T, de que las disposiciones legales mencionadas anteriormente, teniendo en cuenta que la ley no establece ningún criterio objetivo sobre la expedición o la cancelación de un certificado, no podían de ningún modo « estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria ... por medio de contratos colectivos », según dispone el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Ghana.
    152. 152 Por ello, en el párrafo 323, b), de su 67.° informe, el Comité recomendó al Consejo de Administración que llamase la atención del Gobierno sobre los principios enunciados en el párrafo 148 anterior y sobre las incompatibilidades mencionadas en el párrafo 151, y que le sugiriese la posibilidad de modificar la legislación correspondiente a la luz de estas consideraciones.
    153. 153 En su reunión de mayo de 1965, el Comité examinó una comunicación del Gobierno, de fecha 26 de abril, en la cual indicaba que el artículo 10, 1), de la ley de 1958 (véase párrafo 146 anterior) sería reemplazado por el siguiente texto:
  • A reserva de las disposiciones del presente título y a pedido del Congreso de Sindicatos, el registrador de los sindicatos registrará a un sindicato de conformidad con la ordenanza sobre sindicatos y le expedirá un certificado nombrándolo para que actúe en calidad de representante de la categoría de trabajadores que se especifique en dicho certificado, en las negociaciones colectivas con sus empleadores.
• En la misma carta, el Gobierno declaraba que se proponía también derogar los artículos 10, 6); 11, 1) y 2), y los párrafos 1, 2), y 2 del apéndice 11 (véanse los párrafos 146 y 147 anteriores); el párrafo 2 del apéndice, que enuncia el complejo procedimiento de votación previo a la ratificación, seria reemplazado por una breve disposición tendiente a establecer que si « hubiere más de un sindicato en cualquier organización, el Congreso de Sindicatos decidirá qué sindicato representará los intereses de la organización ».
  154. 154 El Comité tomó nota de estas declaraciones, pero observó sin embargo en el párrafo 215 de su 83.er informe que el registro de un nuevo sindicato y la expedición de certificados a efectos de negociación colectiva a un sindicato serían ambos realizados por el registrador « a petición del Congreso de Sindicatos », y que la legislación modificatoria proyectada no parecía definir los criterios de acuerdo con los cuales se iba a certificar a un sindicato como representativo a efectos de negociación. El Comité estimó que si había comprendido correctamente la situación ningún nuevo sindicato podría ser registrado y ningún sindicato, por representativo que fuere, podría obtener el certificado que lo habilitase para negociar, a menos que el Congreso de Sindicatos lo solicitase en su nombre, de tal modo que el Congreso seguiría siendo el único organismo con derecho para determinar, en efecto, si un nuevo sindicato puede ser registrado y si un sindicato determinado disfrutará o no de derechos de negociación, sin hallarse obligado siquiera por criterio alguno en cuanto a su grado de representatividad.
  155. 155 En tales circunstancias, aplazando la formulación de sus conclusiones definitivas sobre este aspecto del caso, el Comité recomendó al Consejo de Administración en el párrafo 236, d), de su 83.111 informe que tomase nota de la declaración del Gobierno de que está examinando la posibilidad de derogar los artículos 10, 1) y 6); 11, 1) y 2), de la ley, y los párrafos 1, 2), y 2 del apéndice 11 de la ley; que llamase la atención del Gobierno sobre las consideraciones que se señalan en el párrafo anterior y que sugiriese al Gobierno que tuviera en cuenta dichas consideraciones al dar efecto a sus propuestas modificaciones de la legislación.
  156. 156 La nueva ley no parece haber dado efecto a las intenciones originales del Gobierno (véase párrafo 153) de prever que el registro sea realizado a petición del Congreso de Sindicatos. En realidad, no parece tener ninguna disposición relativa al registro, de tal modo que parecería que los sindicatos tendrían derecho a ser registrados si cumpliesen con las disposiciones de la ordenanza sobre sindicatos. El artículo 3, 1), de la ley de 1965 prevé que:
• El Congreso, a petición de un sindicato, solicitará al registrador que expida un certificado designando a este sindicato para que actúe en calidad de representante de la categoría de trabajadores que se especifique en las negociaciones colectivas con los empleadores de dichos trabajadores, y, a reserva de las disposiciones del apartado 4) del artículo 3, el registrador estará obligado a satisfacer dicha petición.
• El artículo 3, 4), prevé que:
• En virtud del presente artículo, podrá ser expedido más de un certificado al mismo sindicato, pero el registrador se abstendrá de registrar a un sindicato en relación con una categoría de trabajadores si toda o parte de dicha categoría fuese objeto de un certificado de registro de otro sindicato que todavía permaneciese en vigor.
• El artículo 3, 5), prevé que Todo certificado emitido en virtud del presente artículo surtirá sus efectos incluso si algunos de los trabajadores de la categoría especificada no son miembros del sindicato registrado en virtud del certificado.
• El artículo 3, 7), prevé que:
• En cualquier momento, después de haber sido expedido un certificado en virtud de este artículo, el registrador podrá, a petición del sindicato al que se aplica el certificado o de la organización pertinente de empleadores o previa consulta con el mencionado sindicato y la mencionada organización, retirar el certificado sin perjuicio del derecho de tal sindicato a solicitar un nuevo certificado en virtud de este artículo.
  157. 157 La nueva ley no define el modo en que será determinada la representatividad de un sindicato ni establece criterios sobre el grado de representatividad que dará derecho a que se expida un certificado a un sindicato en virtud del artículo 3, l). Por consiguiente, el Comité no posee información sobre los criterios aplicados en la decisión sobre estas cuestiones. Además, en vista de las disposiciones del artículo 3, 4), el Comité no ha podido formarse una opinión sobre cómo, en caso de que un nuevo sindicato sea registrado en virtud de la ordenanza sobre sindicatos y represente a trabajadores de una categoría dada en número mayor que el de un sindicato que dispone ya de un certificado a efectos de negociación colectiva para dicha categoría, podrá el nuevo sindicato obtener un certificado a efectos de negociación colectiva que lo acredite como más representativo.
  158. 158 El Comité observa también que cuando se presenta una solicitud de registro en virtud de la ordenanza sobre sindicatos de 1941 (texto modificado), el registrador deberá, en aplicación del artículo 11, 3), de la mencionada ordenanza, examinar, en primer lugar, las observaciones y objeciones (si las hubiere) del Comisionado de Trabajo y de ciertas otras autoridades, y cualquier otra objeción que se le presentare y que, en aplicación del artículo 12, 1), d), no registrará al sindicato a menos que se convenza, entre otras cosas, de que las objeciones presentadas en virtud del artículo 11, 3), carecen de peso suficiente como para justificar la negativa del registro. Como la ordenanza no define cuáles son las objeciones válidas, el Comité no puede formarse una opinión sobre el hecho de si, por ejemplo, la existencia de un sindicato que represente a la misma categoría de trabajadores que un nuevo sindicato que solicita el registro o que se tiene la intención de organizar o el hecho de que el sindicato existente posee un certificado a efectos de negociación colectiva en virtud de la ley de relaciones de trabajo de 1965, para esta categoría de trabajadores, podrían dar lugar a objeciones de peso suficiente como para justificar que el registrador se negase a registrar el nuevo sindicato, en virtud de las disposiciones de la ordenanza sobre sindicatos.
  159. 159 En tales circunstancias, aunque el Comité aprecia plenamente la importancia de las enmiendas legislativas introducidas por la nueva ley, agradecería al Gobierno que tuviese a bien aclarar la situación en lo que se refiere al registro o a la certificación de nuevos sindicatos a la luz de las consideraciones mencionadas en los párrafos 157 y 158 anteriores.
       • e) Alegatos relativos a la reglamentación del derecho de huelga.
  160. 160 Estos alegatos, examinados por el Comité en los párrafos 303 a 311 de su 67.° informe y una vez más en los párrafos 217 a 222 de su 83.er informe, se basaban en el hecho de que el artículo 28 de la ley de 1958 imponía restricciones temporarias al derecho de huelga de los trabajadores pertenecientes a sindicatos a los cuales no se hubiese expedido un certificado, mientras que el artículo 29 prohibía en toda circunstancia las huelgas a los trabajadores que perteneciesen a sindicatos que no poseyesen dicho certificado, incluso cuando estos últimos no pueden participar en los procedimientos de conciliación y arbitraje obligatorios establecidos por la ley.
  161. 161 En su reunión de mayo de 1965, el Comité consideró una declaración del Gobierno, presentada en una comunicación de fecha 26 de abril de 1965, en que se indicaba la intención de derogar el artículo 29 de la ley de 1958, y recomendó al Consejo de Administración, en los párrafos 222 y 236, e), de su 83.er informe, que tomase nota de esta declaración.
  162. 162 No es clara la situación creada por la ley de 1965. La ley impone restricciones - temporales a los huelguistas hasta tanto no recurran a los procedimientos de solución de conflictos establecidos en la ley. Estas restricciones, contenidas en el artículo 21 de la ley, son aplicables al parecer a las huelgas de trabajadores de una categoría especificada en un certificado a efectos de negociación colectiva pero no establecen ninguna indicación referente al ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores que no pertenecen a tal categoría. El Comité, por tanto, solicita del Gobierno que tenga a bien declarar qué distinciones, si las hay, existen entre los derechos de huelga de los trabajadores de una categoría certificada y los demás trabajadores.