Rapport intérimaire - Rapport No. 83, 1965

1. 171. El presente caso ya fué examinado por el Comité en sus reuniones de octubre de 1962 y noviembre de 1963.
2. 172. El 13 de mayo de 1957 el Gobierno de Ghana, que ya era miembro de las Naciones Unidas, dirigió al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo una nota firmada por el Sr. Kwame Nkrumah, Primer Ministro, por la cual Ghana aceptaba formalmente las obligaciones de la Constitución de la O.I.T, adquiriendo por la misma la calidad de Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, en virtud del artículo 1, párrafo 3, de la Constitución de la O.I.T, el 20 de mayo de 1957, fecha en que se recibió la carta. En la misma nota, el Gobierno de Ghana declaraba que continuaría aplicando las disposiciones del Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), hasta la ratificación formal por parte de Ghana del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Ghana ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

Alegatos relativos a la legislación en materia de sindicatos y relaciones de trabajo en Ghana

1. 173. En su reunión de octubre de 1962, el Comité examinó, en los párrafos 253 a 311 de su 67.° informe, ciertos alegatos relativos a las disposiciones de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958, texto modificado. A recomendación del Comité, el Consejo de Administración, como se indica en los apartados a), b) y c) del párrafo 323 de dicho informe, señaló ciertos principios a la atención del Gobierno de Ghana, le sugirió que volviera a estudiar las disposiciones de tal ley a la luz de dichos principios y solicitó del Gobierno que tuviera a bien informar al Consejo de Administración de las novedades que se produjesen. En cuanto a la aplicación de ciertas disposiciones de la ley, el propio Comité solicitó del Gobierno que facilitara información complementaria, según se indica en los párrafos 269 y 285 de su 67.° informe.
2. 174. En su reunión de noviembre de 1963, el Comité examinó una carta de fecha 26 de julio de 1963 en la que el Gobierno manifestaba que las proyectadas enmiendas a la ley sobre relaciones de trabajo pronto habrían de ser sometidas al Comité Nacional Consultivo de Trabajo para su examen y aprobación. Consiguientemente, el Comité recomendó al Consejo de Administración, en el apartado a) del párrafo 144 de su 72.° informe, que tomara nota de esta declaración y solicitase del Gobierno que tuviera a bien informar al Consejo de Administración sobre cualquier modificación que tuviese lugar a este respecto.
3. 175. El 26 de abril de 1965 el Gobierno, mediante una « respuesta definitiva », envió el texto de las enmiendas a la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 y a la ley modificatoria sobre relaciones de trabajo de 1959, enmiendas que se encuentran ahora bajo examen. Dicho documento se considerará más abajo en el marco de los diversos alegatos relativos a la legislación que el Comité examinó en su 67.° informe.
4. a) Alegatos relativos al monopolio del Congreso de Sindicatos de Ghana.
5. 176. Estos alegatos y las pertinentes observaciones del Gobierno fueron analizados en detalle por el Comité en su reunión de octubre de 1962 y en los párrafos 254 a 265 del 67.° informe del Comité. A continuación se resume la situación.
6. 177. El artículo 3, l), de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 prevé el establecimiento de un Congreso Sindical « que actuará en representación del movimiento sindical en Ghana ». El artículo 4, 1), dispone que el Congreso estará compuesto de miembros de los sindicatos enumerados en el apéndice 1 de la ley; el artículo 4, 3), faculta al Ministro para añadir o suprimir de la lista el nombre de cualquier sindicato. El artículo 2 de la ley sobre relaciones de trabajo (modificaciones) de 1959 dispone que, transcurridos dos meses a partir de su entrada en vigor, todo sindicato registrado de conformidad con la ordenanza sobre sindicatos de 1941 (texto enmendado) que no tuviera en la fecha de entrada en vigor de esta ley el derecho de elegir miembros del Congreso - como lo tienen los sindicatos mencionados en el apéndice de la ley de 1958 sobre relaciones de trabajo - será disuelto a menos que dentro de dicho plazo pueda fusionarse con uno de los sindicatos enumerados en el apéndice; por su parte, el artículo 3 prohíbe el registro de cualquier nuevo sindicato a los efectos de la ordenanza, sin la autorización escrita del Ministro.
7. 178. El Comité estimó que no podía existir legalmente un sindicato en Ghana a menos de estar incluido en el apéndice de la ley de 1958, o a menos que, tratándose de un sindicato que ya existía fuera de la lista pero que había sido registrado de acuerdo con la ordenanza, fusionara con uno de los sindicatos de la lista, con la única excepción de un nuevo sindicato cuyo registro pudiera autorizar discrecionalmente el Ministro. Por consiguiente, el Comité llegó a la conclusión de que la situación existente parecía ser la de un monopolio sindical establecido por la ley.
8. 179. El Comité puso de relieve que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T había señalado que, aunque podría resultar ventajoso para los trabajadores evitar la multiplicidad de organizaciones sindicales, la unificación del movimiento sindical impuesta por intervención del Estado por vía legislativa es contraria al principio del artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm.87), de que los trabajadores y empleadores deben tener el derecho de constituir y de afiliarse a las organizaciones « que estimen convenientes », y al principio del artículo 11 del mismo Convenio de que debe garantizarse a los trabajadores y a los empleadores « el libre ejercicio del derecho de sindicación ». La Comisión de Expertos también señaló que « el hecho de que los trabajadores y los empleadores obtengan, en general, ventajas al evitar una multiplicación en el número de las organizaciones competidoras no parece suficiente, en efecto, para justificar una intervención directa o indirecta del Estado y sobre todo la intervención de éste por vía legislativa ».
9. 180. El Comité llegó también a la conclusión de que, sobre la base de las disposiciones a que se alude en el párrafo 177 anterior, parece resultar que el Congreso es la única confederación que puede existir en Ghana y que el derecho a constituir federaciones queda necesariamente limitado a las federaciones que eventualmente pudieran ser constituidas por los sindicatos enumerados en el apéndice de la ley y por los nuevos sindicatos que pudieran ser registrados con el consentimiento del Ministro, situación que parece incompatible con el principio generalmente aceptado del artículo 5 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), según el cual los sindicatos deberían tener derecho a constituir federaciones y confederaciones de su propia elección.
10. 181. Consiguientemente el Comité, aunque apreciando el deseo del Gobierno de Ghana de fomentar un movimiento sindical fuerte y de evitar los efectos resultantes de una multiplicidad indebida de pequeños sindicatos que compitieran unos contra otros, recomendó al Consejo de Administración, en el párrafo 323 de su 67.° informe:
11. a)........................................
12. i) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuido siempre a los principios generalmente aceptados de que los trabajadores deben tener el derecho de establecer las organizaciones que estimen convenientes sin previa autorización y de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de constituir federaciones y confederaciones;
13. ii) expresar la opinión de que las disposiciones de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958 (texto modificado en 1959), que establece un congreso sindical para representar al movimiento sindical en Ghana y limita los sindicatos que pueden existir legalmente (con sujeción a los cambios que el propio Ministro pueda determinar) a los que figuran en el primer apéndice a aquella ley (con excepción de aquellos otros sindicatos cuyo registro pueda autorizar el Ministro), no son compatibles con los principios mencionados;
14. iii) rogar al Gobierno que vuelva a estudiar la disposición de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 (texto modificado), a la luz de las consideraciones que figuran en el inciso ii), con objeto de dar pleno efecto a los principios enumerados en el inciso i);
15. iv) solicitar del Gobierno que tenga a bien informar al Consejo de Administración sobre toda modificación que a este respecto se produzca en lo sucesivo.
16. 182. En el texto de las enmiendas a la ley de 1958 que están siendo consideradas por el Gobierno se declara que el artículo 3 será modificado de modo que permita al Congreso de Sindicatos ejecutar las funciones que le confieren sus propios reglamentos en lugar de las funciones que se le confieren por la ley (el actual párrafo 1) del artículo 3 dispone que el Congreso actuará en representación del movimiento sindical de Ghana y desempeñará las funciones que se le confieren por la ley). El párrafo 1) del artículo 4, que actualmente dispone que el Congreso estará compuesto de miembros de los sindicatos enumerados en el apéndice 1 de la ley, será suprimido y substituido por un nuevo párrafo, disponiendo que el Congreso estará compuesto de los sindicatos nacionales enumerados en el apéndice 1. El párrafo 3) del artículo 4 será suprimido « de modo que se retire la facultad conferida al Ministro de Trabajo de añadir o suprimir en la lista de dicho apéndice 1 ». El artículo 3 de la ley modificatoria de 1959, que requiere el consentimiento escrito del Ministro para el registro de un sindicato, de conformidad con la ordenanza sobre sindicatos, será derogado.
17. 183. En su respuesta, el Gobierno no explica cuál será el efecto general de estas modificaciones. Aunque a simple vista, leídas aisladamente, parece que suprimirán de la legislación algunas de las cláusulas criticadas por el Comité en su 67.° informe, parece necesario considerar la ley en su totalidad y una vez enmendada, antes de llegar a conclusiones definitivas en cuanto al efecto que se haya dado a los principios establecidos en el apartado a) del párrafo 323 del 67.° informe del Comité. También se ha de tener en cuenta que probablemente se ha llevado a efecto el artículo 2 de la ley modificatoria de 1959, que requiere la disolución, dentro de un plazo de dos meses, de los actuales sindicatos registrados que se hallen fuera del Congreso, a menos que se fusionen con algún sindicato enumerado en el apéndice 1 de la ley de 1958. En las enmiendas que se están considerando no se hace referencia a dicho artículo.
18. 184. En virtud de lo que precede, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
19. a) que tome nota de que el Gobierno de Ghana está estudiando la enmienda de los artículos 3, 1), 4, 1), y 4, 3), de la ley de 1958 sobre relaciones de trabajo y la derogación del artículo 3 de la ley modificatoria de 1959 sobre relaciones de trabajo, que el Consejo de Administración, al aprobar el apartado a) del párrafo 323 del 67.° informe del Comité, consideró como incompatibles con los principios generalmente aceptados de que los trabajadores deben tener el derecho de establecer las organizaciones que estimen convenientes, sin previa autorización, y de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de constituir federaciones y confederaciones;
20. b) que tome nota además de que, por las razones indicadas en el párrafo 183 anterior, el Comité ha decidido aplazar sus conclusiones definitivas sobre este aspecto del caso hasta que haya tenido ocasión de considerar el efecto de las enmiendas concretas proyectadas a la vista de las disposiciones de la totalidad de la ley modificatoria, una vez que haya sido promulgada.
21. b) Alegatos relativos a la afiliación sindical obligatoria.
22. 185. En su reunión de octubre de 1962, el Comité consideró un alegato en el sentido de que el artículo 16 de la ley de 1958, texto modificado, dispone que ninguna persona que pertenezca a una categoría de trabajadores determinada, comprendida en las funciones de un sindicato registrado, y que no pertenezca a tal sindicato podrá continuar en su trabajo durante más de un mes, disposición respecto a la cual argüía el Gobierno que daba efecto justificadamente al principio de que si una persona disfrutaba de las mejores condiciones obtenidas por los trabajadores organizados, dicha persona debería adherirse a ellos a fin de asegurar dichas condiciones, y que incorporaba el principio de la cláusula de la afiliación obligatoria, tal como se ha adoptado en Nueva Zelandia. Hacía observar también que la Comisión de Expertos de la O.I.T había pedido al Gobierno de Ghana, en vista de su informe correspondiente al período del 1.° de julio de 1959 al 30 de junio de 1961 sobre la aplicación del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Ghana, que especificase por qué legislación habían quedado modificados así el artículo 16 y el artículo 31, 1), a), de la ley para disponer que el empleador que continúe empleando a un trabajador en tales circunstancias incurriría en una práctica laboral injusta.
23. 186. Por consiguiente, en el párrafo 269 de su 67.° informe, el Comité rogaba al Gobierno que facilitase el texto de las enmiendas a los artículos 16 y 31, 1), a), de la ley.
24. 187. En su última respuesta, el Gobierno declara que el artículo 16 fué modificado por la ley núm. 7, de 1960, y reza así: « Ninguna persona que pertenezca a un grupo de trabajadores determinado en un certificado librado en virtud de las disposiciones de la parte II de esta ley, pero que no sea miembro de un sindicato cubierto por el certificado, podrá ser mantenida en cualquier empleo durante un período mayor de un mes. » El artículo 31, 1), a), fué modificado por la ley de 1960 en el sentido de que todo empleador que «continúe empleando a una persona que no sea miembro de un sindicato y que pertenezca a un grupo de trabajadores determinado en un certificado de los previstos en la parte 11 de esta ley y que disfrute de los beneficios de un convenio colectivo, de acuerdo con el artículo 17 de esta ley, será culpable de una práctica laboral injusta. »
25. 188. No hay indicación alguna en la respuesta ni en los textos que ahora facilita el Gobierno de que se proponga modificar estas disposiciones.
26. 189. El efecto de los artículos 16 y 31, 1), a), de la ley de 1958 (texto modificado) es imponer por ley la afiliación sindical obligatoria. En el pasado, el Comité ha tenido que examinar el caso en que el descuento de cuotas sindicales u otras formas de seguridad sindical habían sido instituidos, no en virtud de la legislación, sino por medio de convenios colectivos o por la práctica establecida existente entre las dos partes. En tales casos, el Comité rechazó las alegaciones hechas, basando su razonamiento en las declaraciones del informe de la Comisión de Relaciones de Trabajo creada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1949, en el sentido de que el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), no podía ser interpretado en ningún caso en el sentido de que autoriza o prohíbe las cláusulas de seguridad sindical, y que estas cuestiones deben resolverse de acuerdo con la reglamentación y la práctica nacionales.
27. 190. En realidad, existen muchos ejemplos de países en que la ley prohíbe ciertas modalidades de seguridad sindical y muchos otros en que la ley permite tales modalidades, ya formalmente o por razón del hecho de que no existe ninguna legislación sobre la materia. Pero como ya decía el Comité en el caso núm. 266, relativo a Portugal, la situación es muy distinta cuando la ley impone la seguridad sindical, ya sea mediante la afiliación obligatoria al sindicato o haciendo pagaderas las cuotas sindicales en tal forma que se llegue al mismo resultado.
28. 191. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T consideró una situación en la que se niegue a un individuo toda posibilidad de elección entre diversas organizaciones, por razón del hecho de que la legislación sólo permita la existencia de una organización en que desempeñe su ocupación, como incompatible con el principio incorporado en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), porque tales disposiciones establecen, por ley, un monopolio sindical que debe ser distinguido tanto de las cláusulas y prácticas de seguridad sindical como de las situaciones en que los sindicatos constituyan voluntariamente una simple federación o confederación. Considerando que tal monopolio existía bajo la legislación de Portugal, el Comité de Libertad Sindical estimó, en el caso núm. 266, que la obligación legal de pagar cuotas a ese monopolio sindical representaba una nueva consagración y reforzamiento de tal monopolio. Por consiguiente, el Comité recomendó al Consejo de Administración, en dicho caso, que señalara a la atención del Gobierno de Portugal su opinión de que la facultad conferida por ley al Ministro competente de imponer la obligación a todos los trabajadores de la categoría considerada de pagar cuotas al único sindicato nacional que se permitía constituir dentro de una misma ocupación y de una misma región no era compatible con el principio de que los trabajadores deberían tener el derecho de adherirse a las organizaciones « que estimen convenientes ».
29. 192. En el párrafo 259 de su 67.° informe, el Comité ya ha expresado la opinión de que la legislación de Ghana parece haber establecido un monopolio sindical. Los artículos 16 y 31, 1), a), de la ley de 1958 (texto modificado) parecen por tanto reforzar aún más dicho monopolio y ser incompatibles con el principio de que los trabajadores deberían tener el derecho de adherirse a las organizaciones que estimen convenientes.
30. 193. Aunque algunas de las enmiendas de la legislación que se están estudiando actualmente, una vez promulgadas, pueden producir el resultado de que se autorice a los trabajadores a constituir sindicatos distintos de los enumerados como constitutivos del Congreso de Sindicatos de Ghana, de los textos facilitados por el Gobierno parece resultar que se trata de mantener los artículos 16 y 31, 1), a), con la consecuencia de que, incluso si en derecho un trabajador puede adherirse a un sindicato distinto, continuará estando obligado - por ley - a adherirse a un determinado sindicato si desea conservar su empleo, exigencia que parece ser incompatible con su derecho de adherirse a la organización que estime conveniente.
31. 194. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
32. a) que señale a la atención del Gobierno su opinión de que los artículos 16 y 31, 1), a), de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 (texto modificado) parecen ser incompatibles con el principio generalmente aceptado de que los trabajadores deben tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a estas organizaciones;
33. b) que exprese la esperanza de que el Gobierno, al realizar las enmiendas que se propone introducir a la legislación, considere también la modificación de estas normas concretas, habida cuenta de las consideraciones hechas en los párrafos 190 a 193 anteriores y con el fin de dar pleno efecto al principio enunciado en el inciso anterior.
34. c) Alegatos relativos a la injerencia en los asuntos internos del Congreso de Sindicatos.
35. 195. Estos alegatos y las pertinentes observaciones del Gobierno fueron detalladamente examinados por el Comité en su reunión de octubre de 1962 y en los párrafos 270 a 285 de su 67.° informe. Seguidamente se resume en forma más breve la situación.
36. 196. Las primeras disposiciones de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 (texto modificado) que fueron objeto de crítica son el artículo 5, 1), que somete la facultad del Congreso de dictar su propio reglamento interior a la aprobación del Ministro de Trabajo, y el artículo 5, 3), que reserva en favor del Ministro competente determinadas facultades en relación con los gastos del Congreso y con la intervención de sus finanzas. Antes de adoptar conclusiones definitivas sobre este aspecto del caso, el Comité, indicando que este tipo de disposiciones podría requerir examen en vista del principio generalmente aceptado, entre otros, de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de redactar en plena libertad sus estatutos y reglamentos administrativos, hizo observar que el Gobierno había calificado tales disposiciones como de carácter transitorio y rogó al Gobierno que declarara si habían dejado de aplicarse desde la creación del Congreso.
37. 197. El Comité también examinó el artículo 8, 1), de la ley, según el cual si el Gobernador General considerase que el Congreso ha tomado una iniciativa « que no está de acuerdo con los intereses del público », podrá, por orden, hacer transferir y confiar a un recaudador designado por él todos los fondos y haberes del Congreso. El Comité puso de relieve que este tipo de disposiciones había de examinarse en vista de los principios generalmente aceptados de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de redactar en plena libertad sus estatutos y reglamentos administrativos, de organizar su administración y actividades y de formular su programa de acción, y de que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Sin embargo, como el Gobierno había declarado que estas disposiciones eran más o menos transitorias, el Comité, antes de proseguir el examen del caso, decidió solicitar del Gobierno que declarase si estaba dispuesto a derogar o a modificar el artículo 8, 1).
38. 198. En su comunicación de fecha 26 de abril de 1965 manifiesta el Gobierno que, conforme a las enmiendas que se están estudiando actualmente, los artículos 5, 1), 5, 3), y 8, 1), de la ley serán derogados.
39. 199. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota con satisfacción de la declaración del Gobierno de que se propone derogar los artículos 5, 1), 5, 3), y 8, 1), de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 (texto modificado).
40. d) Alegatos relativos al reconocimiento legal de los sindicatos.
41. 200. Las cuestiones planteadas por estos alegatos fueron examinadas por el Comité en los párrafos 286 a 299 de su 67.° informe. Seguidamente se resume en forma más breve la situación.
42. 201. La parte 11 de la ley se refiere a la negociación colectiva por parte de un sindicato reconocido y, en especial, los artículos 10, 11 y 12 (este último conforme al texto modificado en 1959) se refieren a la emisión y al retiro de certificados por los cuales se designe a un sindicato registrado bajo la ordenanza sobre sindicatos como agente negociador para la categoría de empleados mencionada, sean o no miembros del sindicato.
43. 202. El artículo 10, 1), dispone que el Ministro puede, una vez que se le someta una solicitud de acuerdo con el artículo 11 y después de consultar a la organización de empleadores correspondiente, emitir un certificado designando a un sindicato registrado bajo la ordenanza de sindicatos como el representante apropiado para negociar en forma colectiva con los empleadores y en nombre de la categoría de empleados especificada en el certificado. El artículo 10, 4), dispone que tal certificado surtirá sus efectos incluso si alguno de los trabajadores de la categoría especificada no es miembro del sindicato. El artículo 10, 6), prohíbe que se expida un certificado con respecto a personas empleadas en los servicios públicos o al servicio de un concejo municipal o de un consejo comprendido en la ordenanza sobre la administración local. El artículo 11 dispone que la solicitud de certificado debe ser hecha por el Congreso de Sindicatos en nombre de la organización interesada; si el Congreso no hubiera dado curso a la solicitud dentro de los tres meses, el sindicato podrá presentar la solicitud directamente al Ministro. El artículo 12 de la ley (según fuera enmendado en 1959) dispone que el Ministro estará autorizado a retirar un certificado si lo considera conveniente, después de consultar con el sindicato en cuestión y con la organización de empleadores correspondiente.
44. 203. El apéndice 11 de la ley dispone que el Ministro, si adquiere la convicción de que por lo menos el 40 por ciento de los trabajadores de la categoría descrita en la solicitud son miembros del sindicato y que dicha categoría constituye una unidad adecuada para los fines de la negociación colectiva, puede, si lo considera conveniente, emitir un certificado. Si no tuviera la convicción de que los miembros del sindicato llegan al 40 por ciento mencionado, puede ordenar que la cuestión sea decidida por mayoría de votos en la categoría interesada; la votación debe ser secreta, de acuerdo con las condiciones prescritas por el Ministro. Si al menos las dos terceras partes de los votantes estuvieran en favor de la designación del sindicato y si el total de los votantes no fuera inferior al 52 por ciento del número total de personas con derecho a voto, el Ministro deberá emitir un certificado, pero en cualquier otro caso deberá denegar la solicitud, sin perjuicio de que ésta se presente de nuevo una vez expirado un plazo no inferior a doce meses. Toda diferencia que pudiere surgir con respecto a la aplicación de estas disposiciones será resuelta por el Ministro y su decisión será inapelable.
45. 204. Cuando en su reunión de octubre de 1962 el Comité examinó estas disposiciones, puso de manifiesto que en una serie de casos había recalcado la importancia que siempre ha dado al hecho de que se reconozca a los sindicatos el derecho de negociar libremente con los empleadores con respecto a las condiciones de trabajo, y al principio de que los sindicatos deberían tener derecho de tratar, mediante negociaciones colectivas u otros medios lícitos, de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan y de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Consiguientemente, tal intervención infringiría el principio generalmente aceptado y contenido en el artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de organizar sus actividades y de formular su programa sin dicha intervención.
46. 205. Aun cuando no sea necesariamente incompatible con el artículo 3 de dicho Convenio - añadía el Comité - disponer la certificación del sindicato más representativo en una unidad determinada, constituyéndolo en el agente negociador exclusivo de dicha unidad, tal sería el caso solamente si se prevén al mismo tiempo una serie de garantías. En varios países en los que se ha establecido el procedimiento de conceder a los sindicatos certificados el carácter de agentes exclusivos de negociación, se ha considerado como esencial que tales garantías aseguren: a) que la certificación sea hecha por un organismo independiente; b) que la organización representativa sea elegida por el voto de la mayoría de los trabajadores de la unidad interesada; c) que la organización que no obtenga un número de votos suficiente tenga derecho a solicitar una nueva elección después de un período dado; d) que toda organización que no sea la que haya obtenido el certificado tenga el derecho de solicitar nuevas elecciones una vez transcurrido, después de la elección anterior, un período determinado, a menudo de doce meses.
47. 206. El Comité consideró que, en su redacción actual, la ley no contiene tales garantías, puesto que el certificado lo otorga el ministro competente y no un organismo independiente tal como un consejo de relaciones de trabajo o un tribunal de trabajo, etc., y que, de acuerdo con la ley, la organización representativa no es elegida necesariamente mediante libre votación de los trabajadores de la unidad considerada. A este respecto, el Comité aludió especialmente al arbitrio discrecional concedido al ministro por los artículos 10, 1), y 12, 1), del apéndice II de la ley.
48. 207. En tales circunstancias, el Comité llegó a la conclusión de que las disposiciones que se citan en el párrafo anterior parecían incompatibles con los principios enunciados en el artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
49. 208. Además, en los párrafos 297 y 298 de su 67.° informe, el Comité puso de manifiesto el hecho de que en 1962 la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones había dirigido al Gobierno de Ghana una solicitud directa en que señalaba a su atención ciertas incompatibilidades existentes entre los artículos 10, 1), 10, 6), y 12 de la ley (texto modificado) (véase el párrafo 202 anterior) y el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Ghana.
50. 209. Por consiguiente, el Comité, apreciando plenamente el deseo del Gobierno de Ghana de asegurar que sean sindicatos fuertes y estables los que negocien en forma colectiva en nombre de los trabajadores y que se los reconozca como autorizados a negociar, recomendó al Consejo de Administración, en el apartado b) del párrafo 323 de su 67.° informe:
51. i) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre a que se reconozca a los sindicatos el derecho de negociar libremente con los empleadores en materia de condiciones de trabajo, lo cual constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y al principio de que los sindicatos deben tener el derecho de tratar por medio de la negociación colectiva o por otros medios legales de mejorar las condiciones de vida y trabajo de sus representados y a que las autoridades públicas se abstengan de cualquier injerencia que tienda a limitar este derecho o a entorpecer el ejercicio legal del mismo;
52. ii) expresar la opinión de que por las razones indicadas en los párrafos 294 y 295, las facultades discrecionales concedidas al Ministro por los artículos 10, 1), y 12 de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958 (texto modificado), y por el apéndice II a esta ley no parecen ser compatibles con el principio arriba enunciado;
53. iii) señalar a la atención del Gobierno los diferentes puntos señalados por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T, mencionados en los párrafos 297 y 298, con respecto a las incompatibilidades que parecen existir entre las disposiciones contenidas en los artículos 10, 1), 10, 6), y 12 de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958 (texto modificado), y las disposiciones del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Ghana;
54. iv) sugerir al Gobierno que estudie la posibilidad de modificar la ley sobre relaciones de trabajo tomando en cuenta las consideraciones que figuran en los incisos i), ii) y iii);
55. v) solicitar del Gobierno que tenga a bien informar al Consejo de Administración sobre cualquier modificación que tenga lugar a este respecto.
56. 210. En su comunicación de fecha 26 de abril de 1965, el Gobierno declara que el artículo 10, 1), de la ley (véase el párrafo 202 anterior) será substituido por el siguiente texto:
57. A reserva de las disposiciones de esta parte de la presente ley, el registrador de sindicatos, a petición del Congreso de Sindicatos, registrará en virtud de la ordenanza sobre los sindicatos y librará un certificado nombrando a un sindicato como el representante apropiado para llevar a cabo, en nombre de la categoría de trabajadores especificada en el certificado, negociaciones colectivas con sus empleadores.
58. El Gobierno afirma que se persigue la finalidad de transferir al registrador de sindicatos las funciones que, en virtud de la parte II de la ley, posee el Ministro de Trabajo.
59. 211. Declara el Gobierno que se proyecta derogar el artículo 10, 6), de la ley, el cual no permite que se libren certificados respecto a las personas del servicio público o respecto a las personas al servicio de un concejo municipal, o respecto a los maestros del servicio docente o de otros servicios públicos, según se define en la ordenanza de 1955 sobre las pensiones de los maestros.
60. 212. Los párrafos 1) y 2) del artículo 11 serán derogados. El artículo 11, 1), dispone en la actualidad que la solicitud de expedición de un certificado será hecha por el Congreso de Sindicatos en nombre del sindicato interesado; a tenor del artículo 11, 2), si el Congreso no accede a la solicitud dentro del plazo de tres meses, el sindicato podrá dirigir su solicitud al Ministro.
61. 213. El párrafo l, 2), del apéndice II a la ley será derogado. Esta cláusula dispone en la actualidad que si el Ministro adquiere la convicción de que por lo menos el 40 por ciento de los trabajadores de la categoría descrita en la solicitud son miembros del sindicato interesado y que dicha categoría constituye una unidad adecuada para los fines de la negociación colectiva, puede, si lo considera conveniente, emitir un certificado.
62. 214. El actual párrafo 2 del apéndice 11, que contiene las complejas disposiciones sobre votaciones sindicales a que se alude en el párrafo 203 anterior, será derogado y substituido por una breve disposición del siguiente tenor: « Si hubiere más de un sindicato en cualquier organización, el Congreso de Sindicatos decidirá qué sindicato representará los intereses de la organización.»
63. 215. Como las disposiciones que fueron objeto de crítica en el 67.° informe del Comité serán así en su mayor parte derogadas, con el principal resultado de privar al Ministro de las funciones que actualmente desempeña en relación con la expedición de certificados a efectos de negociación colectiva, resulta necesario considerar la situación en vista de las cláusulas que vendrán a substituir dichas disposiciones. Como ya se advertía en el párrafo 182 anterior, en relación con los alegatos sobre el monopolio del Congreso de Sindicatos, el Gobierno había manifestado precedentemente en su respuesta de fecha 26 de abril de 1965 que se derogaría el artículo 3 de la ley modificatoria de 1959, que subordina al consentimiento del Ministro el registro de un nuevo sindicato a tenor de la ordenanza sobre sindicatos. Sin embargo, parece que, consiguientemente a la entrada en vigor del nuevo artículo 10, 1), que actualmente se está considerando, el registro de un nuevo sindicato en virtud de la ordenanza y la expedición de certificados a efectos de negociación colectiva en favor de cualquier sindicato serán ambos realizados por el registrador « a petición del Congreso de Sindicatos ». Además, la legislación modificatoria proyectada no parece que haya de definir los criterios de acuerdo con los cuales vaya a certificarse un sindicato como representativo a efectos de negociación. Si el Comité ha comprendido correctamente la situación, ningún nuevo sindicato podrá ser registrado y ningún sindicato, por representativo que sea, podrá obtener el certificado que lo habilite para negociar a menos que el Congreso de Sindicatos lo solicite en su nombre. Como el Comité ha demorado la elaboración de sus recomendaciones definitivas respecto al alegado monopolio del Congreso de Sindicatos hasta que pueda ver la legislación modificatoria en su totalidad, una vez que haya sido promulgada, parece resultar, si el precedente razonamiento es correcto, que el Congreso seguirá siendo el único que tenga derecho a determinar, en efecto, si un nuevo sindicato puede ser registrado y si cualquier sindicato disfrutará o no de derechos de negociación, sin hallarse obligado siquiera por criterio alguno en cuanto a su grado de representatividad. En tal caso, incluso la legislación modificatoria requerirá que se examine desde el punto de vista de si es compatible con los principios generalmente aceptados del artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y con las estipulaciones del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Ghana.
64. 216. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
65. a) que tome nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que está estudiando nuevas enmiendas a la ley sobre relaciones de trabajo de 1959, consistentes en la derogación de los artículos 10, 1), 10, 6), 11, 1), y 11, 2), y de los párrafos 1, 2), y 2 del apéndice 11 a la ley;
66. b) que señale a la atención del Gobierno las consideraciones consignadas en el párrafo 215 anterior respecto de las nuevas disposiciones proyectadas y relativas al registro de nuevos sindicatos y a la certificación de sindicatos como representantes a efectos de negociación;
67. c) que sugiera al Gobierno que tenga en cuenta tales consideraciones al llevar a efecto sus proyectadas enmiendas legislativas;
68. d) que tome nota de que, en virtud de tales consideraciones, el Comité ha decidido aplazar la sumisión de sus conclusiones definitivas sobre este aspecto del caso hasta que haya tenido ocasión de examinar el efecto de las enmiendas en vista de las disposiciones de la ley modificatoria en su conjunto, una vez que haya sido promulgada.
69. e) Alegatos relativos a la reglamentación del derecho de huelga.
70. 217. En su reunión de octubre de 1962, el Comité, recordando que se ha guiado siempre por el principio de que los alegatos referentes al derecho de huelga no escapaban a su competencia en la medida en que afectasen a los derechos sindicales, examinó estos alegatos en los párrafos 303 a 311 de su 67.° informe.
71. 218. El Comité examinó, en primer lugar, las disposiciones del artículo 28 de la ley, que impone restricciones temporales al derecho de huelga de los trabajadores y de sus organizaciones de la categoría especificada en un certificado relativo a cuestiones cubiertas por un convenio colectivo, hasta tanto no se haya recurrido a los procedimientos de conciliación y de arbitraje establecidos por la ley. Tras examinar los procedimientos establecidos, el Comité llegó a la conclusión, en el párrafo 308 de su 67.° informe, de que los querellantes no habían probado que, en lo que se refiere a los sindicatos certificados, las restricciones impuestas al derecho de huelga no estuvieran acompañadas de disposiciones sobre procedimientos de conciliación y de arbitraje que ofrecieran una garantía a los trabajadores interesados.
72. 219. Sin embargo, el Comité puso de relieve que parecía existir una diferencia entre el trato que reciben los sindicatos certificados, que tienen el derecho de declarar la huelga en ciertas condiciones, y los sindicatos no certificados, que, según el artículo 29, no pueden ejercer el derecho de huelga en ninguna circunstancia, y que, además, las categorías no certificadas no pueden participar en los procedimientos legales de conciliación y arbitraje.
73. 220. En estas circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración, en el apartado c) del párrafo 323 de su 67.° informe:
74. ................................................................................................................
75. i) señalar a la atención del Gobierno el hecho de que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defender sus intereses profesionales, y sobre la importancia que el Consejo de Administración siempre ha atribuído, cuando las huelgas están prohibidas o están sujetas a restricciones, a que se establezcan garantías adecuadas para proteger plenamente los intereses de los trabajadores privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, y a que las restricciones vayan acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas;
76. ii) tomar nota de que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones pertenecientes a una categoría especificada en una certificación para fines de negociación colectiva conforme a la ley de relaciones de trabajo, se encuentra sujeto a restricciones temporales antes de que los mismos puedan recurrir al procedimiento de conciliación y arbitraje establecido en la ley;
77. iii) tomar nota, sin embargo, de que los trabajadores y sus organizaciones de una categoría no especificada hasta el presente o que no pueda ser especificada legalmente en un certificado se ven privados del derecho de huelga y no pueden participar en el procedimiento de conciliación y arbitraje establecido por la ley;
78. iv) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración concede al principio en virtud del cual, cuando una legislación establezca una distinción entre las organizaciones más representativas y otras organizaciones para fines tales como la negociación colectiva, dicha distinción no debería tener por consecuencia el privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros, del derecho de organizar su gestión y su actividad, y de formular su programa de acción;
79. v) expresar la opinión de que la actual situación en Ghana con respecto a los sindicatos de trabajadores pertenecientes a una categoría no especificada en certificado para fines de negociación colectiva, en contraste con las categorías que han recibido esta especificación, no parece ser compatible con los principios enunciados en los incisos i) y ii);
80. vi) sugerir al Gobierno la posibilidad de modificar la ley de relaciones de trabajo a la luz de las consideraciones precedentes;
81. vii) solicitar del Gobierno que tenga a bien informar al Consejo de Administración sobre cualquier modificación que se produzca en esta materia.
82. 221. En su respuesta de 26 de abril de 1965, el Gobierno declara que el artículo 29 de la ley será derogado.
83. 222. El Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de esta declaración.
84. Alegatos relativos a las huelgas que tuvieron lugar en septiembre de 1961 y a las detenciones de sindicalistas
85. 223. En los párrafos 312 a 319 de su 67.° informe, el Comité examinó los alegatos relativos a las medidas adoptadas por el Gobierno, incluida la detención de 21 sindicalistas y entre ellos varios dirigentes sindicales, con motivo de una huelga de ferroviarios que empezó el 4 de septiembre de 1961. El Gobierno sostuvo que no había existido conflicto laboral en aquella época y que la huelga fué de carácter puramente político, como protesta contra una ley del Parlamento relativa al ahorro forzoso. A juicio del Gobierno, la huelga fué una tentativa política de intimidar al Gobierno y de derribar por medios ilegales el Gobierno legalmente constituido.
86. 224. El Comité tomó nota de los argumentos del Gobierno y recordó que en casos anteriores había estimado que no le incumbía el examen de huelgas de naturaleza política, pero hizo observar que existía en el presente caso otra cuestión que debía examinar, a saber, la cuestión relativa a los sindicalistas que se alegaba habían sido detenidos, y que no estaba claro si todas o algunas de esas personas se hallaban todavía encarceladas o detenidas o si todas o algunas de ellas habían sido juzgadas.
87. 225. Como el Comité puso de manifiesto en el párrafo 318 de su 67.° informe, en el pasado I había reconocido que existía una gran diferencia entre detener sindicalistas o trabajadores por sus actividades sindicales y detener personas que son sindicalistas, pero por razón de actividades subversivas independientes de la esfera sindical. El Comité también señaló en el pasado que cuando se había sentenciado a personas por razones independientes de los derechos sindicales, la materia quedaba fuera de su competencia. Pero recalcó que la cuestión de si tal materia se refería a un delito penal o al ejercicio de derechos sindicales no podía ser determinada unilateralmente por el Gobierno interesado. Como manifestaba el Comité en el párrafo 59 de su 62.° informe, al examinar el caso núm. 251 relativo a Rhodesia del Sur, ésta era una de las razones por las que el Comité había señalado siempre que en todos los casos en que se detiene preventivamente a dirigentes sindicales estas medidas podían implicar una grave injerencia en el ejercicio de los derechos sindicales, y había recalcado siempre el derecho de todas las personas detenidas a ser juzgadas por un tribunal imparcial lo más pronto posible, y había pedido además a los gobiernos que afirmaban que los arrestos o las detenciones se hicieron por razón de actividades subversivas que proporcionasen información sobre la naturaleza y resultado de los procesos legales o judiciales incoados. Verdaderamente, sólo sobre la base de un proceso asistido de todas las garantías legales podía el Comité afirmar si tal afirmación era justa o no.
88. 226. Habiendo reiterado estos principios observados en su procedimiento, el Comité, en su reunión de octubre de 1962, recomendó al Consejo de Administración, en el apartado d) del párrafo 323 de su 67.° informe:
89. ................................................................................................................
90. i) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuido siempre al derecho de toda persona detenida a ser juzgada por un tribunal imparcial lo más pronto posible;
91. ii) pedir al Gobierno que indique si alguno de los sindicalistas que según los querellantes han sido arrestados o detenidos está aún en prisión o detenido y, si tal es el caso, proporcionar información sobre los procedimientos legales o judiciales que se hayan iniciado o que se piense iniciar, así como sobre el resultado de los mismos.
92. 227. En su respuesta de 26 de abril de 1965 declara el Gobierno que « la huelga en cuestión no era una huelga laboral, sino una tentativa subversiva de derrocar el Gobierno legalmente constituido del país », y concluía con la declaración de que « como se trataba de un grave asunto político interno relacionado con la seguridad del Estado, la cuestión se hallaba fuera de la competencia de la O.I.T y, por lo tanto, el Gobierno de Ghana no se proponía facilitar más información ».
93. 228. El Comité ya ha manifestado en el párrafo 318 de su 67.° informe, como se repite en el párrafo 225 anterior, las razones por las que ha pedido siempre a los gobiernos interesados que faciliten información en cuanto a la naturaleza y resultados de los procedimientos legales o judiciales incoados. Importa señalar además que siempre ha seguido la práctica en tales casos de recabar de los gobiernos interesados que comuniquen el texto de las sentencias dictadas y de los motivos que se aduzcan en ellas, y que en general los gobiernos han cooperado con el Comité respondiendo a tales solicitudes. La solicitud hecha al Gobierno de Ghana, en el sentido de que facilite información en cuanto a la naturaleza y resultado de cualquier procedimiento legal y judicial incoado respecto a los 21 sindicalistas detenidos, no fué por tanto un procedimiento especial que el Comité haya seguido en el presente caso, sino que estaba de acuerdo con su práctica habitual, que siempre ha observado, con el fin de poder juzgar plenamente los hechos controvertidos de una queja.
94. 229. El Comité lamenta que el Gobierno se niegue, en su « respuesta definitiva », a declarar si alguno de los 21 sindicalistas detenidos continúa todavía en prisión o detenido y, en caso afirmativo, a facilitar información en cuanto a los procedimientos legales o judiciales que se hayan tomado o se vayan a tomar y en cuanto al resultado de tales procedimientos. También manifiesta su sorpresa ante la afirmación del Gobierno de que un caso relacionado con la detención de sindicalistas « se halla fuera de la competencia de la O.I.T. ». En el pasado, cuando los gobiernos se han negado a acceder a las solicitudes del Consejo de Administración de que se faciliten los textos de las sentencias dictadas en el caso de sindicalistas acusados de delitos comunes por razón de que los cargos que sobre ellos pesaban no guardaban relación alguna con las actividades sindicales de los interesados, el Consejo de Administración siempre rechazó tales argumentos por las razones indicadas en el párrafo 225 anterior.
95. 230. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
96. a) que, una vez más, señale a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre al derecho de todas las personas detenidas a ser juzgadas imparcialmente lo antes posible;
97. b) que señale a la atención del Gobierno que la cuestión de saber si la imputación de cargos de haber cometido crímenes sobre la base de hechos y alegatos relacionados con el ejercicio de los derechos sindicales ha de ser considerada como materia relacionada con un delito común o como materia relacionada con el ejercicio de los derechos sindicales es cuestión que no puede ser resuelta unilateralmente por el Gobierno interesado, de suerte que se impida al Consejo de Administración toda encuesta ulterior sobre el particular;
98. c) que rechace, por consiguiente, el argumento del Gobierno de que, por razón de la naturaleza de los delitos de que fueron acusados los sindicalistas interesados, el asunto es ajeno a la competencia de la O.I.T.;
99. d) que exprese su viva decepción ante la negativa del Gobierno a cooperar con el Consejo de Administración, facilitando la información anteriormente solicitada;
100. e) que en tales circunstancias el Consejo de Administración no puede determinar si el arresto y detención de los 21 sindicalistas interesados constituye una violación de los derechos sindicales.
101. Alegatos relativos a la disolución de algunos sindicatos
102. 231. En su reunión de octubre de 1962, el Comité examinó alegatos según los cuales después de las huelgas de septiembre de 1961 el Gobierno ordenó la disolución de todas las filiales sindicales de Takoradi y Sekondi. El Comité tenía ante si una comunicación de 5 de octubre de 1962 procedente del Gobierno, en la cual el Gobierno declaraba que las organizaciones interesadas fueron disueltas por ser subversivas y no por el mero ejercicio de su libertad sindical.
103. 232. Por consiguiente, el Comité, poniendo de relieve la importancia que concede al principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores y empleadores no deben estar sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa y observando que la información de que dispone no expone plenamente el modo exacto en que se efectuó la disolución en cuestión, decidió, como se indica en el párrafo 322 de su 67.° informe, rogar al Gobierno que indique si tal disolución fué ordenada directamente por el Gobierno o mediante un procedimiento instituido por las autoridades judiciales competentes y que precise en virtud de qué disposiciones legales se efectuó tal disolución.
104. 233. En su comunicación de 26 de abril de 1965, el Gobierno declara: « Se indica ahora (en contra de lo informado en una respuesta anterior) que ningún sindicato ha sido disuelto a raíz de la huelga. También se señala que, con posterioridad a la huelga, algunos funcionarios del sindicato nacional de trabajadores ferroviarios y portuarios fueron destituidos por dicho sindicato en estricto cumplimiento de su Constitución y reglamentos. »
105. 234. El Comité tiene ahora ante sí dos respuestas del Gobierno, que son directamente contradictorias entre sí.
106. 235. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
107. a) tomar nota de que en su comunicación de fecha 5 de octubre de 1962 el Gobierno manifestaba que las organizaciones interesadas fueron disueltas por ser subversivas y no por el mero ejercicio de su libertad sindical, en tanto que en su comunicación de fecha 26 de abril de 1965, el Gobierno declara ahora que « ningún sindicato ha sido disuelto a raíz de la huelga »;
108. b) llamar la atención del Gobierno acerca de la importancia que concede al principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores y empleadores no deberían estar sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.