Rapport définitif - Rapport No. 92, 1966

1. 18. La queja de la Confederación Internacional de Funcionarios Públicos está contenida en una comunicación de fecha 31 de enero de 1964, enviada directamente a la O.I.T. y completada por una comunicación de fecha 14 de febrero de 1964. La queja y las informaciones complementarias enviadas en apoyo de la misma fueron transmitidas al Gobierno por dos comunicaciones de 10 de febrero y 3 de marzo de 1964 respectivamente; el Gobierno contestó por comunicación de 18 de junio de 1964. En su 38.a reunión, celebrada en el mes de noviembre de 1964, el Comité procedió a un primer examen de los alegatos y de las observaciones presentadas al respecto por el Gobierno.
2. 19. Bélgica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 20. Los querellantes alegan que el sistema que se sigue en Bélgica y que consiste en reservar ciertas ventajas sociales y pecuniarias importantes a los afiliados de determinadas organizaciones sindicales es contrario a los principios de la libertad sindical. Esta reserva, continúan los querellantes, se realiza, en efecto, en beneficio exclusivo de los miembros de las organizaciones oficialmente reconocidas. Ahora bien, no obstante la existencia de diversos criterios, el reconocimiento sindical depende en Bélgica de una decisión unilateral de la autoridad política, por lo que los únicos sindicatos reconocidos son aquellos que, en mayor o menor medida, están vinculados a los tres partidos nacionales que participan regularmente en las coaliciones gubernamentales. Resulta de ello - afirman los querellantes - que los trabajadores que desean que la acción sindical siga siendo independiente o que se niegan a sostener a organizaciones profesionales cuya ideología política no comparten se ven privados de las ventajas concedidas a sus compañeros de trabajo. Opinan los querellantes que, si bien es normal e incluso conveniente que el Gobierno estimule la afiliación de los trabajadores a los sindicatos, es abusivo que la presión para lograrla se ejerza exclusivamente en provecho de las organizaciones oficialmente reconocidas. Tal sistema, dice, conduce a una limitación arbitraria de las posibilidades de elección de los trabajadores a las únicas tres grandes organizaciones existentes: socialista, cristiana y liberal.
2. 21. En las observaciones que presentó con fecha 18 de junio de 1964, el Gobierno señala que las ventajas sociales y pecuniarias reservadas a los afiliados de las organizaciones reconocidas son concedidas generalmente a estos últimos por el hecho de que las organizaciones sindicales rinden grandes servicios ala colectividad. En efecto -declara el Gobierno-, tanto en el plano nacional como en el profesional o en el de la empresa, las organizaciones representativas de trabajadores prestan su concurso a la promoción del progreso social y al mejoramiento de las condiciones de trabajo, tanto de los trabajadores sindicados como de los no sindicados. El Gobierno declara que, por lo tanto, las ventajas sociales de que se trata deben ser consideradas como una recompensa por aquella labor de los sindicatos. Agrega el Gobierno que el Poder Ejecutivo no ha adoptado en ningún momento disposiciones reglamentarias para excluir expresamente de las ventajas sociales a los trabajadores no sindicados, y precisa que, no siendo parte en los acuerdos concluídos entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores acerca de la reserva de ventajas sociales, no ejerce función decisiva alguna en la conclusión de tales acuerdos.
3. 22. Al examinar el caso en su reunión de noviembre de 1964, el Comité estimó que, para poder apreciar más netamente el alcance eventual del sistema objetado por los querellantes, le sería útil conocer, por una parte, la naturaleza exacta de las ventajas sociales y pecuniarias evocadas en el presente asunto y, por otra, la manera como se efectúa la atribución (o la reserva) de dichas ventajas y, más concretamente, saber si tiene lugar por vía legislativa o mediante convenios colectivos. El Comité rogó, pues, al Gobierno que tuviera a bien facilitarle informaciones complementarias sobre estos dos puntos. Esta petición fué transmitida al Gobierno por comunicación de 18 de noviembre de 1964 y el Gobierno contestó por comunicación de fecha 2 de febrero de 1965.
4. 23. Para explicar la reserva de ventajas a los trabajadores sindicados, situación que afirma ser reciente, el Gobierno comienza por esbozar en su respuesta el ambiente jurídico y social en el que se desarrollan en Bélgica las relaciones colectivas de trabajo.
5. 24. El ejercicio de la libertad sindical - señala el Gobierno en primer lugar - está garantizado por el artículo 20 de la Constitución y por la ley de 24 de mayo de 1921. El artículo 1.° de dicha ley dispone que « nadie puede ser obligado a formar parte de una asociación o a no formar parte de ella ». El artículo 3.° establece penas para los que « para obligar a persona determinada a formar parte de una asociación, o a no formar parte de ella, la haga objeto de agravios de hecho, violencias o amenazas... ». El artículo 4.° establece sanciones para quien « con objeto de atentar contra la libertad de asociación, subordine dolosamente la conclusión, ejecución o, aun respetando los preavisos acostumbrados, la renovación de un contrato de trabajo o de servicios, ya sea a la afiliación, ya a la no afiliación de una o varias personas a una asociación ». Estos textos, prosigue el Gobierno, permiten a los interesados obtener justicia ante los tribunales en los casos en que estimen amenazado el ejercicio del derecho de asociación, por agravios de hecho, violencia, amenaza o coacción; y añade que el recurso a los tribunales por daños y perjuicios es la vía normal para la indemnización de todo perjuicio que, a pesar de todo, pueda producirse en esta materia.
6. 25. El Gobierno declara a continuación que en Bélgica las organizaciones sindicales de trabajadores no están sometidas a ningún régimen jurídico obligatorio. Tienen libertad para acogerse o no acogerse al sistema de la ley de 31 de marzo de 1898 sobre uniones profesionales; hasta el momento, las organizaciones sindicales han preferido no acogerse a las disposiciones de dicha ley y por ello constituyen asociaciones de hecho no sometidas a restricción alguna para su creación y su funcionamiento.
7. 26. Respecto de los convenios colectivos, que pueden definirse como acuerdos sobre relaciones y condiciones generales de trabajo concertados entre una o varias organizaciones sindicales de trabajadores, por una parte, y una o varias organizaciones de empleadores o uno o varios empleadores, por la otra, dice el Gobierno que, por lo menos en el plano de la empresa o de varias empresas, toda organización sindical de trabajadores puede concertar convenios colectivos sobre cualquier materia, a condición de que sus disposiciones no sean contrarias al orden público ni a las disposiciones legislativas. Así pues, tales convenios - declara el Gobierno - pueden establecer en beneficio de los trabajadores condiciones de trabajo más favorables que aquellas que prevé la legislación, o ventajas especiales no previstas por la misma, entre las que se cuentan las ventajas reservadas exclusivamente a los trabajadores sindicados.
8. 27. En el ámbito nacional o regional, prosigue el Gobierno, el legislador ha dictado medidas para favorecer las relaciones colectivas entre organizaciones de empleadores y de trabajadores; estas medidas, fundamentalmente de carácter práctico, se refieren a las comisiones paritarias, cuya misión principal consiste en establecer las bases generales de remuneración correspondientes a los diversos grados de calificación profesional, en particular por la conclusión de convenios colectivos. Como no es posible que participen en las comisiones paritarias todas las organizaciones sindicales, el legislador ha dispuesto que únicamente lo harían las organizaciones más importantes. Con este objeto, define la noción de organización representativa: para ser consideradas representativas y poder formar parte de una comisión paritaria, las organizaciones de trabajadores deben estar afiliadas a una organización nacional interprofesional que agrupe como mínimo a 30.000 miembros y esté representada en el Consejo Central de Economía y en el Consejo Nacional del Trabajo.
9. 28. Nada impide ciertamente - sigue manifestando el Gobierno - que en las comisiones paritarias se concluyan convenios colectivos que dispongan la reserva de ventajas a los trabajadores sindicados miembros de las organizaciones firmantes, en aplicación de las normas que rigen el funcionamiento de las comisiones paritarias, así como del principio de la autonomía de la voluntad, que sigue constituyendo el fundamento de los convenios colectivos. Este sistema tampoco impide - añade el Gobierno - a ninguna organización sindical suficientemente poderosa la prueba de que responde a los anteriores criterios en el ámbito nacional, con lo que tendrá acceso a las comisiones paritarias.
10. 29. Antes de emitir juicio sobre esta cuestión en su totalidad, conviene situarla en el cuadro de los problemas que en el pasado han sido examinados por el Comité en materia de ventajas concedidas a determinados sindicatos.
11. 30. En tales casos, el Comité ha distinguido entre las ventajas concedidas por el Estado y las otorgadas por vía de acuerdo entre los empleadores y los trabajadores.
12. 31. Cuando es el Estado quien, en la legislación ola práctica, distingue entre los diversos sindicatos existentes, el Comité ha estimado que tal medida debería limitarse a reconocer una situación de hecho y fundarse en criterios objetivos previamente definidos y apoyados en elementos que excluyan todo abuso. En estas condiciones, el Comité ha admitido que ciertas ventajas, por ejemplo, en materia de representación, podrían acordarse así a los sindicatos en razón de su grado de representatividad, pero ha considerado que la intervención de los poderes públicos en materia de ventajas no debería ser de naturaleza tal que influyese indebidamente en la elección por los trabajadores de la organización a la que desean afiliarse.
13. 32. Por otra parte, cuando las ventajas reservadas se atribuyen por medio de convenio colectivo y sin intervención del Estado, las mismas podrían asimilarse a las cláusulas de seguridad sindical, como se indica más adelante.
14. 33. Por consiguiente, si se examinan las observaciones del Gobierno en el presente caso, parecería deducirse de las mismas que en Bélgica, en el ámbito nacional (y parece ser que en el regional), son tres las condiciones para que una organización sindical sea considerada representativa y, por ello, esté facultada para formar parte de comisiones paritarias y negociar la reserva de ventajas a sus miembros: que la organización esté afiliada a una organización nacional interprofesional; que la organización interprofesional cuente por lo menos con 30.000 miembros, y que la organización interprofesional esté representada en el Consejo Central de Economía y en el Consejo Nacional del Trabajo. En sus observaciones, el Gobierno declara que el sistema establecido no impide a ninguna organización suficientemente poderosa la prueba de que responde a los criterios que definen la organización representativa en el ámbito nacional, con lo que tendrá acceso a las comisiones paritarias.
15. 34. En lo que se refiere a los dos primeros criterios, es decir, que la organización esté afiliada a una organización interprofesional y que la organización interprofesional cuente con 30.000 miembros por lo menos, parece que se podría considerar que, en el caso de las comisiones paritarias nacionales o regionales cuya competencia se extiende al conjunto de las ramas de actividad económica, las organizaciones que deseen participar en los organismos paritarios podrán satisfacer esos criterios si son suficientemente representativas. No obstante, podría uno preguntarse si los criterios en cuestión se aplican también a las comisiones paritarias limitadas a una rama de actividad o a un sector determinado y si, de ser ése el caso, no se correría el riesgo de que se origine una apreciación errónea de la representación de las organizaciones en el sector en cuestión.
16. 35. En lo que se refiere a la tercera condición exigida, es decir, que la organización interprofesional a la cual se halla afiliada la organización esté representada en el Consejo Central de Economía y en el Consejo Nacional de Trabajo, si la representación en ambos Consejos no es automática, sino que depende de la sola decisión de los poderes públicos, sería conveniente que la intervención de los poderes públicos no se traduzca por una preferencia discrecional dada a ciertos sindicatos en perjuicio de otros sindicatos y, a este objeto, que el reconocimiento por el Estado del carácter representativo de las organizaciones sindicales se base en criterios objetivos establecidos de antemano y que no ofrezcan posibilidades de abuso.
17. 36. En cuanto a las preguntas concretas formuladas por el Comité sobre la naturaleza, alcance y modo de atribución de las ventajas sociales y pecuniarias a que este caso se refiere, el Gobierno empieza por razonar, sobre el plano moral en cierto modo, el sistema de las ventajas reservadas, al indicar que suele justificarse el sistema por los siguientes hechos: las organizaciones sindicales contribuyen al desarrollo de la vida social y económica de la nación; las organizaciones sindicales son la mejor garantía de la paz social; los miembros de las organizaciones sindicales soportan por sí solos los esfuerzos que, en último término, benefician a la comunidad; es justo que las empresas, que obtienen ventajas del desarrollo económico y de la paz social de que antes se habla, concedan ventajas especiales a su personal sindicado, en compensación de los sacrificios realizados.
18. 37. En cuanto al alcance ratione personae de dichas ventajas, el Gobierno señala que se conceden a los trabajadores afiliados a toda organización sindical firmante del convenio colectivo que dispone la reserva de dichas ventajas, y que la carga que éstas representan es soportada por el empleador o empleadores firmantes del convenio.
19. 38. En cuanto a la naturaleza de las ventajas reservadas y a su modo de atribución, el Gobierno formula los siguientes comentarios: las ventajas de que se trata son pecuniarias, en su mayor parte en forma de primas anuales. Estas primas equivalen aproximadamente a las cotizaciones sindicales. Se trata de ventajas sin relación con ningún régimen contractual. En otras palabras, no están vinculadas a un sistema legal (por ejemplo, leyes sobre los contratos de trabajo o de empleo) ni a un contrato individual de trabajo (contrato de trabajo concluido entre determinado trabajador y determinado empleador). Tampoco dependen ni de la ejecución del trabajo en sí ni de legislación social alguna. Se trata, pues, de ventajas extralegales y extracontractuales que, en sentido estricto, no pueden ser calificadas de ventajas sociales, sino más bien de ventajas sindicales. Las ventajas reservadas a los trabajadores sindicados son siempre atribuidas por vía de convenio colectivo, no por vía legislativa.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 39. Resuelta difícil al Comité evaluar con exactitud en qué medida las ventajas reservadas - tal como las describe el Gobierno - revisten suficiente atractivo económico para incitar al trabajador bien a afiliarse a un sindicato con preferencia a otro, bien a darse de baja en un sindicato para afiliarse a otro distinto que le hará beneficiarse de las ventajas reservadas. Por lo demás, según las declaraciones del Gobierno, las ventajas reservadas se atribuyen siempre por vía de convenio colectivo. Sin embargo, como Bélgica se halla entre los países en los cuales los convenios colectivos son susceptibles de ser extendidos por decisión gubernamental, parecería apropiado que, al decidir el Gobierno la extensión de un convenio colectivo, cuide de que esa extensión no tenga por resultado violar la libertad de elección de los trabajadores, en materia de afiliación sindical, en razón de los efectos económicos de las cláusulas que prevén la concesión de ventajas pecuniarias.
2. 40. Ajustado esto, no por ello deja de ser cierto que las ventajas reservadas se atribuyen generalmente por vía de convenio colectivo y que, por lo mismo, pueden ser asimiladas a cláusulas de seguridad sindical. Ahora bien, como el Comité pudo comprobar en casos anteriores, la Conferencia ha estimado que las cláusulas de seguridad sindical constituían cuestiones que dependían de la reglamentación y de la práctica nacionales. A este respecto, citaba una declaración de la Comisión de la Conferencia encargada de examinar esa cuestión, concebida en estos términos: « La Comisión acordó finalmente expresar en su informe la opinión de que el Convenio núm. 98 no debiera en modo alguno interpretarse en el sentido de que autoriza o prohíbe las cláusulas de seguridad sindical y que esas cuestiones deben resolverse de acuerdo con la reglamentación y las prácticas nacionales. »