Rapport définitif - Rapport No. 143, 1974

1. 7. La présente affaire a déjà été examinée une première fois par le comité à sa 60e session tenue au mois de février 1972, à l'occasion de laquelle il a présenté au conseil d'administration un rapport contenu dans les paragraphes 17 à 26 de son 130e rapport. Ce rapport a été adopté par le conseil d'administration à sa 186e session tenue en juin 1972.
2. 8. Le comité rappelle que les allégations portaient sur un projet de loi (no 889 relatif à l'instauration de comités de négociation et de concertation dans les services publics. Le gouvernement ayant indiqué qu'en raison de la dissolution du Parlement belge, le projet de loi était devenu caduc, le comité avait recommandé au Conseil d'administration de décider que le cas n'appelait pas de sa part un examen plus approfondi.
3. 9. Le cartel des syndicats indépendants a adressé deux nouvelles communications à l'OIT en date du 18 mai 1972 et du 29 novembre 1973. Le gouvernement a envoyé ses observations par deux communications datées respectivement du 26 juillet 1972 et du 14 novembre 1973.
4. 10. La Belgique a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de même que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 11. Dans sa communication du 18 mai 1972, le cartel des syndicats indépendants déclare que le projet de loi (no 889 a été repris en raison de l'adoption de nouvelles dispositions législatives relatives aux effets de la dissolution des chambres à l'égard des projets de loi antérieurement déposés. Il souhaite donc que le comité réexamine sa plainte.
2. 12. Le gouvernement confirme, dans sa lettre du 26 juillet 1972, que le projet de loi no 889 a été repris.
3. 13. Le comité rappelle que les plaignants alléguaient que le gouvernement, en déposant le projet de loi (no 889 sur le bureau de la Chambre des représentants, avait l'intention d'instaurer un monopole des syndicats politiques dans les services publics.
4. 14. Ce projet de loi, destiné à régir les relations sociales dans les services publics, contenait, au dire des plaignants, deux aspects inacceptables. En premier lieu, pour être représentative dans les comités généraux des services publics, organismes de négociation institués par le projet de loi, l'organisation syndicale devrait être affiliée à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail. Or, ajoutent les plaignants, l'exposé des motifs du projet reconnaît que le Conseil national du travail a trait exclusivement aux travailleurs du secteur privé et n'a pas compétence dans le secteur public. Il en résulte, selon le cartel des syndicats indépendants, qu'après avoir constaté l'incompétence des organisations représentées dans le Conseil national du travail, le gouvernement fait découler les droits de représentation de l'appartenance à ce même conseil, appartenance qui apparaît plutôt comme une raison d'exclusion.
5. 15. De plus, les plaignants constatent que sont seules représentées au Conseil national du travail les trois organisations syndicales dont les liens avec les trois partis "traditionnels" (socialiste, social chrétien et libéral) sont, selon eux, de notoriété publique. La situation est particulièrement grave dans le secteur public, ajoutent les plaignants, car le projet établit une discrimination entre les syndicats liés aux partis composant généralement le gouvernement ou les pouvoirs locaux, c'est-à-dire aux employeurs des agents de la fonction publique, et les autres organisations syndicales et singulièrement le cartel des syndicats indépendants qui, à chaque élection syndicale dans le secteur public, a obtenu un nombre suffisant de voix pour siéger à l'échelon national. Les plaignants estiment donc qu'il s'agit d'un acte d'ingérence de la part de l'Etat belge, employeur des agents de la fonction publique, dans la vie syndicale. A leur sens, le projet de loi aboutit à écarter le cartel des syndicats indépendants de la négociation au Comité général alors qu'antérieurement, il siégeait au Comité général de consultation syndicale parce que régulièrement élu par le personnel.
6. 16. Le deuxième principal grief des plaignants à l'égard du projet de loi résidait dans le fait que celui-ci (articles 7 et 8) prévoyait le comptage des membres cotisants des organisations syndicales pour établir la représentativité de ces dernières. Cette disposition est inacceptable pour le cartel des syndicats indépendants et ceci pour deux raisons: d'une part, la politisation de l'action syndicale entraîne un certain nombre d'agents à se syndiquer à plusieurs organisations syndicales; d'autre part, les membres ont le droit de se syndiquer anonymement pour éviter d'être personnellement l'objet de mesures de rétorsion de leur employeur. Les plaignants ajoutaient que certains de leurs membres avaient été obligés de se syndiquer auprès d'organisations syndicales politiques pour obtenir des promotions auxquelles ils avaient droit. Ils rappelaient qu'en un demi-siècle d'existence, ils n'avaient connu qu'un cas oh leur employeur avait essayé d'obtenir la liste de leurs membres, c'était l'occupant et toutes les organisations syndicales sérieuses s'y étaient refusées.
7. 17. Aux yeux des plaignants, les seules personnes qualifiées pour déterminer si un syndicat est représentatif sont les travailleurs de l'entreprise ou du secteur concerné, même s'ils ne sont pas syndiqués. Selon eux, c'est donc uniquement par des élections syndicales que la valeur représentative des organisations de travailleurs doit être établie.
8. 18. Dans leur communication du 29 novembre 1973, les plaignants se réfèrent aux amendements introduits dans le projet de loi par l'actuel gouvernement. Ces amendements apportent, selon eux, une preuve supplémentaire de la connivence entre les syndicats politiques et l'employeur. Les plaignants estiment que les modifications apportées à l'article 7 du projet de loi ne visent qu'à donner une place au syndicat libéral étant donné la présence du parti libéral au sein du gouvernement. Ils constatent, en outre, que le gouvernement maintient la troisième condition de représentativité - à savoir l'appartenance au Conseil national du travail - alors que cette appartenance dépend exclusivement d'une décision de l'employeur, en l'occurrence le gouvernement de la Belgique.
9. 19. Dans sa communication du 14 novembre 1973, le gouvernement fournit le texte du projet de loi ainsi que celui des amendements qu'il a présentés et analyse le contenu des dispositions en question.
10. 20. L'exposé des motifs du projet de loi no 889 indique que ce projet tend à jeter les bases législatives d'un nouveau régime des relations sociales en faveur des agents des services publics. Si la liberté syndicale doit être pleinement sauvegardée, ajoute cet exposé des motifs, il n'en reste pas moins qu'il s'impose de structurer et d'organiser les relations de l'autorité politique ou administrative avec des "interlocuteurs valables". Trois séries de dispositions sont envisagées à cet effet: l "agréation" des organisations syndicales, le recours à des procédures de négociation et de concertation et le règlement sur des bases nouvelles de la question de la représentativité.
11. 21. L "agréation" des organisations syndicales existe déjà dans le cadre du statut syndical édicté par l'arrêté royal du 20 juin 1955 et vise à obliger l'organisation syndicale qui entend exercer certaines prérogatives à se faire connaître par l'envoi de ses statuts et de la liste de ses dirigeants responsables. L "agréation" ne donne lieu à aucune disposition administrative nouvelle.
12. 22. La négociation et la concertation, par contre, donnent lieu à des institutions nouvelles. La négociation correspond à la discussion approfondie des questions examinées, compte tenu des différents points de vue en présence. Afin d'éviter les alourdissements et les engorgements de la négociation, celle-ci doit être limitée à l'essentiel. Ceci entraîne l'obligation de prévoir une autre procédure d'association du personnel à l'élaboration des mesures d'organisation nécessitées par la vie administrative, telle est la raison d'être de la concertation.
13. 23. Enfin, l'exposé des motifs indique que les articles traitant de la représentativité syndicale s'inspirent de la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives et les commissions paritaires. Il est rappelé qu'y sont considérées comme représentatives: 1) les organisations interprofessionnelles de travailleurs constituées sur le plan national et représentées au Conseil central de l'économie et au Conseil national du travail; ces organisation doivent, en outre, compter au moins 50.000 membres; 2) les organisations professionnelles affiliées ou faisant partie d'une, organisation interprofessionnelle visée à l'alinéa précédent. L'exposé des motifs signale que la manière dont la question de la: représentativité syndicale a été réglée par la loi du 5 décembre 1968 a retenu l'attention du gouvernement pour fixer les critères définis dans le projet no 889, bien que cette loi du 5 décembre 1968 ait été avant tout conçue pour le secteur privé.
14. 24. En concluant l'exposé des motifs, le gouvernement déclare que le projet de loi contribue, par toutes ses dispositions, à - assurer la promotion de l'activité syndicale au sein des administrations publiques.
15. 25. Le projet de loi no 889 contient essentiellement des dispositions relatives aux procédures de négociation et de concertation ainsi qu'aux comités institués pour assurer cette procédure.
16. 26. Les articles 3 et 4 du projet concernant la création de différents comités destinés à assurer la procédure de négociation. Trois comités généraux sont institués: le Comité des services publics nationaux, le Comité des services publics provinciaux et locaux et le Comité commun à l'ensemble des services publics, compétent pour les questions qui intéressent à la fois les agents des services nationaux, régionaux et locaux. Sont en outre créés des comités de secteur ou particuliers pour les administrations et autres services de l'Etat et pour les organismes d'intérêt public et des comités pour les administrations, établissements et services provinciaux et locaux. Chacun de ces comités particuliers traite des affaires intéressant le personnel du ou des services pour lesquels il a été institué.
17. 27. L'article 6 du projet énonce que seules les organisations syndicales représentatives siègent dans les comités de négociation. Selon l'article 7, est considérée comme représentative pour siéger dans le Comité commun à l'ensemble des services publics toute organisation syndicale qui: 1) exerce son activité sur le plan national; 2) défend les intérêts de toutes les catégories du personnel des services publics; 3) est affiliée à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail. Outre qu'elle doive répondre à ces trois conditions, l'organisation syndicale devra compter un nombre d'affiliés cotisants représentant au moins 10 pour cent de l'effectif occupé dans les services publics concernés pour siéger au Comité des services publics nationaux et au Comité des services publics provinciaux et locaux.
18. 28. Selon l'article 8, est considérée comme représentative pour siéger dans l'un des comités particuliers nationaux: 1) toute organisation qui siège au Comité général des services publics nationaux; 2) l'organisation syndicale agréée qui à la fois défend les intérêts de toutes les catégories du personnel des services relevant du comité, est affiliée à une organisation syndicale constituée en centrale sur le plan national ou fait partie d'une fédération syndicale constituée sur le même plan, et comprend le plus grand nombre d'affiliés cotisants parmi les organisations syndicales autres que celles qui sont visées sous chiffre 1) et dont le nombre d'affiliés cotisants en activité dans les services relevant du comité représente au moins 10 pour cent de l'effectif qui y est occupé. Les règles sont similaires pour la représentativité aux comités particuliers régionaux et locaux.
19. 29. L'article 15 concerne le droit des organisations syndicales agréées. Cette disposition couvre donc également les organisations qui ne peuvent pas siéger dans les organismes de négociation. Cet article énonce que les organisations syndicales agréées peuvent: 1) intervenir auprès des autorités dans l'intérêt collectif du personnel qu'elles représentent ou dans l'intérêt particulier d'un agent; 2) assister, à sa demande, un agent appelé à justifier ses actes devant l'autorité administrative; 3) afficher des avis dans les locaux des services; 4) recevoir la documentation de caractère général concernant la gestion du personnel qu'elles représentent.
20. 30. Dans les commentaires qu'il formule à propos de ce projet de loi, le gouvernement indique que le comité général de négociation commun à l'ensemble des services publics est appelé à se substituer au Conseil national du travail pour les questions concernant les services publics.
21. 31. En ce qui concerne la question de la représentativité syndicale, le gouvernement remarque qu'elle est déterminée par des critères objectifs et préfixés, suivant ainsi le principe exprimé plus d'une fois par le Comité de la liberté syndicale.
22. 32. Le gouvernement explique que deux types de critères de représentativité sont retenus par le projet: les conditions "externes" de représentativité et les conditions "internes". Les conditions externes tiennent compte d'abord des structures que le mouvement syndical s'est librement données, elles témoignent ensuite de la préoccupation de ne traiter "au sommet" qu'avec les organisations syndicales appartenant au "grand mouvement syndical". Cette situation se retrouve déjà au Conseil national du travail et le projet de loi no 889 ne fait que l'étendre au secteur public.
23. 33. En ce qui concerne les conditions internes de représentativité, le gouvernement remarque qu'il les a assouplies dans le cas des comités particuliers: pour éviter le reproche de vouloir faire prévaloir un régime discriminatoire, il s'en est tenu à la condition des 10 pour cent de l'effectif du service concerné alors que le projet initial prévoyait 15 pour cent.
24. 34. Le gouvernement ajoute qu'il a présenté un amendement au projet de loi intitulé "mesures de contrôle". Une commission de trois membres nommés par le Roi et présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire vérifiera tous les six ans si les organisations syndicales qui siègent ou qui demandent à siéger dans les comités de négociation satisfont aux conditions fixées par la loi. Les membres de la commission et les agents qui les assistent sont tenus au secret professionnel. De plus, une organisation syndicale dont la commission a constaté qu'elle ne satisfait pas aux conditions prévues par la loi peut demander un nouvel examen avant l'expiration de la période de six ans, si elle croit que, depuis cette constatation, elle répond bien aux conditions imposées. Si, à la suite de ce nouvel examen, elle est considérée comme représentative, cette organisation peut immédiatement siéger dans les comités concernés.
25. 35. Le gouvernement fait remarquer que la détermination des organisations représentatives est une prérogative de l'autorité publique et que les critères retenus ont été établis objectivement. Il signale que le Conseil d'Etat a reconnu que la condition d'appartenance au Conseil national du travail se comprend lorsqu'il s'agit de l'admission à un des comités généraux. L'exigence du caractère interprofessionnel imposée aux organisations syndicales a pour but d'éviter que les intéressés ne revendiquent que des avantages en leur faveur, sans se préoccuper des incidences sur la situation des autres membres du personnel. Le Conseil d'Etat a estimé que cette conception "globale" de la représentativité n'enfreint pas la liberté syndicale en ce qu'elle rendrait obligatoire l'affiliation des agents à d'autres syndicats que celui ou ceux de leur choix et plus particulièrement à des syndicats politiques. En effet, poursuit le gouvernement, aucune obligation n'est imposée aux agents de s'inscrire à un syndicat, ni à un syndicat déterminé. Les critères adoptés sont le point d'aboutissement d'une lente évolution du droit du travail belge. De plus, le gouvernement estime que les investigations prévues pour contrôler la représentativité apportent les garanties de secret et d'intégrité recherchées. A propos du prétendu favoritisme profitant aux syndicats politiques, le gouvernement remarque qu'il n'est pas interdit aux organisations syndicales d'avoir une orientation politique, voire des attaches avec les partis politiques.
26. 36. Le gouvernement indique par ailleurs que si le projet de loi limite l'accès aux comités de négociation, il se prononce en même temps sur l'agréation des organisations syndicales et sur les prérogatives liées à l'accomplissement de cette formalité. Le projet veille, par l "agréation" syndicale, à ce que les organisations syndicales non représentatives puissent continuer à promouvoir et à défendre les intérêts de leurs membres malgré leur non-admission aux comités de négociation et de concertation. En conclusion, le gouvernement déclare qu'une organisation syndicale ne pourra se plaindre d'une violation de la liberté syndicale que lorsqu'elle n'aura plus la faculté de promouvoir et défendre les intérêts de ses membres or, ce droit n'est pas remis en cause par le projet de loi, en raison de l "agréation" syndicale.

B. B. Conclusions du comité

1. 37. Le comité note que les allégations des plaignants portent sur un projet de loi relatif à la négociation et à la concertation dans les services publics. Ce projet prévoit essentiellement la création de comités pour assurer les procédures de négociation et de concertation. Ces comités sont de deux types: les uns intitulés comités généraux sont appelés à traiter des problèmes d'ensemble du secteur public, les autres appelés comités particuliers ont pour compétence les questions relatives à un secteur déterminé. Les plaignants remettent en cause les deux conditions suivantes pour qu'une organisation puisse siéger dans ces comités: l'obligation, pour siéger aux comités généraux, d'être affiliée à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail (condition "externe" de représentativité), et le comptage des membres cotisants des syndicats pour établir leur représentativité. La première condition parait inacceptable aux plaignants pour deux raisons essentielles: le Conseil national du travail n'est compétent que pour le secteur privé et seuls les syndicats "politiques" liés au gouvernement siègent à ce conseil. En ce qui concerne le comptage des membres cotisants, les plaignants estiment que ce système n'est pas souhaitable car selon eux les agents des services publics sont souvent syndiqués à plusieurs organisations et sont, de plus, souvent obligés de s'affilier à des syndicats politiques pour obtenir des promotions. Ils souhaitent donc l'instauration d'élections syndicales pour établir la valeur représentative des organisations.
2. 38. Le comité prend note des commentaires formulés par le gouvernement au sujet de ces allégations. Il note, en particulier, que le gouvernement justifie l'existence des conditions externes de représentativité par sa préoccupation de traiter avec le "grand mouvement syndical" et d'étendre au secteur public un système déjà en vigueur dans le droit commun du travail, par l'intermédiaire du Conseil national du travail, organisme compétent pour le secteur privé. Pour le gouvernement, la reconnaissance de la représentativité d'une organisation constitue une prérogative de l'autorité publique. Le comité note également que le gouvernement estime que les critères de représentativité ont été établis objectivement et que les investigations envisagées pour mesurer la représentativité interne des syndicats apportent les garanties de secret et d'intégrité recherchées. Enfin, selon le gouvernement, le système d "agréation" permettra aux organisations non représentées aux comités de négociation de continuer à promouvoir et à défendre les intérêts de leurs membres. Le projet de loi ne porterait donc, de ce fait, aucune atteinte aux principes de la liberté syndicale.
3. 39. Avant de se prononcer sur les problèmes posés dans ce cas, il convient de les situer dans le cadre des questions dont le comité a eu à s'occuper dans le passé en matière de représentativité syndicale.
4. 40. Dans de tels cas, le comité a admis que certains avantages, notamment en matière de représentation, pourraient être accordés aux syndicats en raison de leur degré de représentativité, mais il a considéré que l'intervention des pouvoirs publics en matière d'avantages ne devrait pas être de nature à influencer indûment le choix des travailleurs en ce qui concerne l'organisation à laquelle ils entendent appartenir. Le comité a estimé, d'autre part, que le fait qu'une organisation syndicale ne soit pas admise à siéger dans les commissions paritaires n'implique pas nécessairement qu'il y ait atteinte aux droits syndicaux de cette organisation; mais pour qu'il n'y ait pas une telle atteinte, deux conditions devraient être remplies: il faudrait d'abord que la raison pour laquelle un syndicat est écarté de la participation à une commission paritaire réside dans son manque de représentativité déterminée objectivement; il faudrait ensuite que, malgré cette non-participation, les autres droits dont il jouit et les activités qu'il peut déployer par ailleurs lui permettent effectivement de "promouvoir et défendre les intérêts" de ses membres, au sens on l'entend l'article 10 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.
5. 41. Dans le cas présent, et en ce qui concerne les allégations relatives aux conditions externes de représentativité, le comité constate que le projet de loi n° 889, bien qu'instituant des comités généraux compétents uniquement pour le secteur public, impose, pour y siéger, l'obligation d'être affilié à une organisation représentée au Conseil national du travail, organisme qui, en cas d'adoption de la loi, ne semblerait plus compétent que pour le secteur privé.
6. 42. Le comité estime qu'un tel système pourrait avoir comme conséquence que les organisations suffisamment représentatives et même l'organisation la plus représentative du secteur public seraient écartées des comités généraux de négociation, pour ne pas remplir la condition d'être affiliées à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail, qui pourtant ne serait pas compétent pour les questions du secteur public.
7. 43. En ce qui concerne les allégations relatives au comptage des adhérents cotisants, bien que, d'une manière générale, un vote puisse être souhaitable pour déterminer la représentativité des organisations syndicales, le comité constate que les investigations prévues par le projet de loi semblent apporter des garanties sérieuses quant au secret et à l'impartialité indispensables à cette mission. Le comité constate également que ces dispositions assurent une révision suffisamment fréquente des décisions de la commission puisqu'une organisation syndicale pourra la saisir à tout moment si elle estime remplir les conditions nécessaires à la représentativité. En outre, en ce qui concerne le droit des travailleurs du secteur public de s'affilier aux organisations de leur choix et de leur protection contre des éventuelles mesures de discrimination antisyndicale, le comité remarque que les plaignants reconnaissent eux-mêmes que les employeurs en Belgique s'abstiennent d'obtenir la liste des membres des syndicats.