Rapport définitif - Rapport No. 139, 1974

1. 336. Las quejas figuran en comunicaciones dirigidas directamente a la OIT; dos de ellas con fechas 19 de enero y 17 de febrero de 1973, presentadas por la Secretaria Profesional Internacional de la Enseñanza (SPIE), la tercera, de 10 de abril de 1973, por la Confederación mundial del Trabajo (CMT). La CMT ha facilitado informaciones complementarias en una comunicación de 18 de abril de 1973. El texto de estas comunicaciones fue transmitido al Gobierno que, por comunicación de 24 de mayo de 1973, ha facilitado las observaciones del Gobierno de la Provincia de Quebec.
2. 337. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 338. El presente caso se refiere a las consecuencias de una situación de la que el Comité tuvo conocimiento al examinar un caso. En esta ocasión el Comité, en el párrafo 196 de su 133.er informe, presentó al Consejo de Administración sus recomendaciones definitivas sobre el caso. Los querellantes presentan elementos nuevos que, a su juicio, deberían tomarse en consideración en el mismo contexto.
2. 339. El Comité recuerda que el caso en cuestión se refería a una huelga en el sector público de la Provincia de Quebec. Un juez del Tribunal Supremo había dictado un interdicto poniendo fin a dicha huelga en unos cincuenta hospitales. Posteriormente, se promulgó una ley, núm. 19, que ordenaba la reanudación del trabajo en todo el sector público y disponía que el Gobierno, de no llegarse a un acuerdo, reglamentaria por decreto las condiciones de trabajo en dicho sector. El Comité había recomendado al Consejo de Administración que expresara la opinión de que el procedimiento seguido: dictar dicho interdicto prohibiendo la huelga, no constituía en ese caso una violación de los derechos sindicales, pero había señalado que la prohibición de la huelga o las restricciones impuestas a la misma en el marco de la ley núm. 19 citada deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y de arbitraje apropiados, que dicha ley no contenía.
3. 340. La SPIE alega que la posición defendida por el Gobierno de Quebec ante el Comité, con motivo del caso citado, no corresponde a la realidad, pues, en contra de sus afirmaciones, el Gobierno dictó el primer decreto el 15 de octubre de 1972 para reglamentar las condiciones de trabajo en virtud de la ley núm. 19; además, ni este decreto, ni el siguiente de 15 de diciembre de 1972, prevén un mecanismo que sustituya la pérdida del derecho de huelga, en contra de lo que había recomendado el Comité.
4. 341. En su comunicación de 10 de abril de 1973, la CMT alega que, sobre la base de la ley de Quebec núm. 19, se entablan cada vez más procesos contra sindicalistas y dirigentes sindicales; formula además otros alegatos que figuran en forma más detallada en una nota de información anexa a su comunicación de 18 de abril de 1973.
5. 342. En este memorándum, la CMT explica que en el curso del periodo suspensivo de su pena de prisión, los tres presidentes de centrales sindicales Marcel Pépin, Louis Laberge e Yvon Charbonneau, han dirigido las negociaciones que se habían reanudado entre todos los trabajadores de la función pública y de la enseñanza, por una parte, y el Gobierno de Quebec, por otra. Las negociaciones dieron como resultado la conclusión de un convenio colectivo aplicable a unos 140.000 trabajadores de la función pública y en el que se satisfacían sus reivindicaciones. Ahora bien, a pesar de ello, los recursos presentados por los tres presidentes fueron rechazados y éstos fueron de nuevo encarcelados, el 2 de febrero de 1973, para purgar el resto de su pena, es decir, once meses y medio aproximadamente.
6. 343. En contra de la esperanza expresada por el Comité en este caso, continúa diciendo la CMT, el personal docente (unas 40.000 personas) no pudo llegar a un acuerdo colectivo y sus condiciones de trabajo fueron fijadas por decreto, sobre la base de la ley núm. 19, respecto de la cual la CMT reafirma sus reservas y sus criticas.
7. 344. La CMT declara que el Gobierno de Quebec no sólo ha mantenido y aplicado integralmente la ley núm. 19, sino que ha presentado al Parlamento un proyecto de ley núm. 89 en virtud del cual el Gobierno tendría la posibilidad de prohibir el ejercicio del derecho de huelga en el sector público y en el de la enseñanza y que haría incluso ilusoria la libertad y el derecho de negociación colectiva de estos trabajadores.
8. 345. La CMT añade que no se han anulado las enormes multas impuestas a los sindicatos de la función pública y del personal docente. Sólo por lo que respecta a la Confederación de Sindicatos Nacionales ascienden a 232.100 dólares y, si las otras decisiones judiciales pendientes son análogas, las multas se elevarán a un total de 507.850 dólares. Por lo que se refiere a la central sindical de maestros de Quebec y los sindicatos afiliados, se pide en los procesos entablados contra ellas que se les impongan multas por un total de 1.500.000 dólares.
9. 346. Según la CMT, todas estas medidas constituyen, en forma hábil, un conjunto de medidas de represión antisindical por las que se trata de perjudicar a los sindicatos en su verdadera esencia. Sin proporción alguna con los acontecimientos de abril de 1972, no tienen en cuenta la solución del conflicto casi totalmente por negociación. La CMT repite que los sindicatos habían adoptado las disposiciones apropiadas para velar por el funcionamiento de los servicios esenciales, hubiere o no acuerdo con la dirección de las empresas o de los hospitales a este respecto, señala que las penas impuestas en el caso de huelgas anteriores en circunstancias similares: la de los médicos y la de la policía, fueron inmediatamente anuladas y que éstas no guardan proporción alguna con las impuestas en otras huelgas.
10. 347. La CMT declara que, aparentemente, el Gobierno del Canadá ha dejado que se desarrolle la situación en Quebec sin intervenir con suficiente autoridad y que todos los trámites emprendidos por ella, por la SPIE y por la Confederación Internacional de organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) (las tres directamente interesadas en el conflicto) para negociar y conseguir una solución por conciliación han tropezado con la intransigencia del Gobierno de Quebec y la inercia del de Canadá.
11. 348. En conclusión, la CMT pide al Comité que tenga a bien invitar formalmente al Gobierno de Quebec y al Gobierno del Canadá a tomar las disposiciones necesarias a fin de que: 1.0 se pronuncie la anulación de las penas de prisión de los Sres. Pépin, Laberge y Charbonneau; 2.0 se supriman las graves multas impuestas a los sindicatos interesados; 3.0 lo antes posible, el Gobierno de Quebec y las centrales sindicales interesadas entablen negociaciones acerca de la ley núm. 19 y el proyecto de ley núm. 89; 4.0 el Gobierno de Quebec, lealmente y de común acuerdo con los sindicatos interesados, busque los medios para garantizar el ejercicio de la libertad sindical y el respeto de los derechos democráticos en materia de negociación colectiva y de conflictos del trabajo.
12. 349. El Gobierno ha enviado su respuesta a los alegatos en una comunicación de 24 de mayo de 1973, a la que añadió el texto de dos cartas del Gobierno de Quebec que contenían las informaciones pertinentes.
13. 350. Por lo que respecta al primer alegato del SPIE relativo a la adopción del decreto de 15 de octubre de 1972, que fija las condiciones de trabajo en virtud de la ley núm. 19, el Gobierno recuerda su comunicación de 30 de octubre de 1972, cuyos términos corresponden al párrafo 182 del 133.er informe del Comité: aunque este decreto podría haber entrado en vigor el 15 de octubre de 1972, no se tenia el propósito de publicarlo hasta los primeros días de diciembre, permitiendo así a las partes interesadas llegar a un acuerdo por negociación y evitándose así la promulgación del decreto. El Gobierno añade que esta posibilidad de retrasar la entrada en vigor de dicho decreto hasta el mes de diciembre de 1972 (e incluso de no promulgarlo en caso de haberse llegado a un acuerdo) se funda en el artículo 10, párrafo 7, de la ley núm. 19, modificada por el artículo 2 de la ley núm. 53 (sancionada el 30 de junio de 1972): "El teniente-gobernador en consejo puede así proceder por decreto en la fecha en que se juzgue oportuno, pero no anterior al 3 de agosto de 1972 ni posterior al 15 de septiembre de 1972, a menos de que las dos partes habilitadas para negociar y concluir un convenio colectivo acuerden proseguir sus negociaciones hasta una fecha ulterior, que estas partes fijarán con la aprobación del Ministro..." Teniendo en cuenta estas fechas, el Gobierno llega a la conclusión de que la posibilidad de adoptar un decreto el 15 de diciembre de 1972, en lugar de la conclusión de un convenio colectivo, era ya conocida en la 188.a reunión del Consejo de Administración de la OIT.
14. 351. En cuanto al segundo punto de la queja del SPIE, es decir, la falta de un mecanismo que compensara la pérdida del derecho de huelga, el Gobierno declara que el decreto de 15 de diciembre de 1972 es un complemento lógico del decreto de 15 de octubre de 1972 (que trata particularmente de la fijación de condiciones de trabajo que no habían sido objeto del último decreto citado), que el decreto de 15 de octubre de 1972 se había adoptado antes de las recomendaciones formuladas por el Comité en el caso núm. 699 citado y que, en consecuencia, "era prácticamente imposible en el tiempo y por medio de los decretos de 15 de octubre de 1972 y 15 de diciembre de 1972, que este último decreto pudiera prever un procedimiento de arbitraje que compensara la pérdida del derecho de huelga".
15. 352. Además, el Gobierno afirma que un principio del derecho del trabajo, consagrado en las diversas legislaciones nacionales y más específicamente en el artículo 95 del Código de Trabajo, prohíbe la huelga durante la vigencia de un convenio colectivo, que los decretos citados sustituyen a un convenio colectivo y que, por lo tanto, no había por qué establecer un procedimiento para compensar la pérdida del derecho de huelga mientras no expiraran dichos convenios o los decretos que los sustituyen, pues mientras tanto el derecho de huelga no existe.
16. 353. El Gobierno añade que el medio legal para establecer este procedimiento de sustitución no podía formularse en el decreto de 15 de diciembre de 1972, cuya estructura ya se definía en el decreto de 15 de octubre de 1972. Un procedimiento de esta naturaleza hubiera legalmente rebasado los poderes de reglamentación previstos en la ley núm. 19, ley reconocida por el Comité, prosigue el Gobierno, como no contraria a los derechos sindicales.
17. 354. El Gobierno concluye, respecto de la queja del SPIE en conjunto, que los hechos invocados no constituyen hechos nuevos y que la interpretación del querellante "no resiste a un análisis de la legislación entonces en vigor en Quebec y a los acontecimientos que se produjeron al respecto".
18. 355. En cuanto a los alegatos de la CMT relativos al encarcelamiento de los Sres. Pépin, Laberge y Charbonneau, a partir del 2 de febrero de 1973, el Gobierno declara que el Comité ya se ha pronunciado al respecto. Añade, explicando con todo detalle este punto, que la situación en los hospitales psiquiátricos y en los hospitales de enfermos crónicos era muy grave, que no es cierto que los sindicatos hubieran adoptado las disposiciones apropiadas para facilitar los servicios esenciales, que la mayor parte de los sindicatos se habían negado a reanudar el trabajo a instigación de los tres dirigentes sindicales, y que los tribunales, en estas circunstancias, juzgaron que la pena de un año de prisión no era exagerada.
19. 356. El Gobierno continúa diciendo que, tratándose de una sentencia de los tribunales, no le corresponde intervenir. Hubiera podido recurrir a su prerrogativa real de conceder el indulto, pero éste no se justificaba, y además los tres condenados habían declarado públicamente que no solicitarían el indulto; no obstante, han beneficiado de permisos de ausencia temporal a partir del 15 de mayo de 1973.
20. 357. Por lo que respecta a las multas impuestas a los sindicatos por incumplimiento del interdicto del juez, el Gobierno se refiere a sus observaciones sobre los jefes sindicales y declara que es exacto que las multas asciendan en total a medio millón de dólares, pero que los jueces, al fijar dichas multas, han tenido en cuenta el número de empleados que son miembros del sindicato y que, por término medio, las multas representan 60 dólares por empleado sindicado.
21. 358. En cuanto a los procesos incoados por el Gobierno de Quebec por infracción de la ley núm. 19 contra las personas que no reanudaron el trabajo, el Gobierno declara que el Comité ha reconocido que la promulgación de esta ley no constituye una violación de los derechos sindicales e invoca la excepción de "cosa juzgada"; añade que los artículos 2 y 16 de la ley no le permiten ignorar estas infracciones e invoca el artículo 8, párrafo 1, del Convenio núm. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, según el cual los trabajadores y sus organizaciones respectivas tienen que respetar la legalidad como las demás personas o colectividades organizadas.
22. 359. No obstante, continúa diciendo el Gobierno, el Fiscal General ha anunciado su propósito de retirar las demandas contra los sindicalistas y proceder únicamente contra los sindicatos mismos, de forma que, en este caso, la multa mínima sería de 85.000 dólares y la máxima de 850.000 dólares (si no se hubiera adoptado esta decisión, las multas hubieran sido muy superiores: entre 295.000 y 2.950.000 dólares).
23. 360. Por lo que respecta a la presentación del proyecto de ley núm. 89 a la Asamblea Nacional de Quebec, el Gobierno sostiene que se trata aún de un proyecto y no de una ley, y que dicho proyecto no constituye legalmente un acto del que sea responsable, no habiendo, por lo tanto, ninguna infracción del Convenio núm. 87 y siendo así la queja prematura.
24. 361. El Gobierno añade que este proyecto tiene por objeto precisamente evitar recurrir a las decisiones judiciales en los conflictos futuros y que será objeto de debate en comisión parlamentaria, en la que todas las partes interesadas, inclusive los sindicatos, podrán "expresar sus opiniones y presentar sus propuestas", pero que no es posible que el Gobierno negocie un proyecto de ley con las centrales sindicales u otros organismos.
25. 362. Con motivo del examen del caso núm. 699 en su 133.er informe, el Comité ha observado que el interdicto dictado el 1.° de abril de 1972 para poner fin a la huelga por un juez del Tribunal Supremo sólo era aplicable a unos 14.500 trabajadores ocupados en 50 hospitales de enfermos crónicos o de enfermos mentales y que prohibía a dichos trabajadores declarar la huelga antes del 9 de junio de 1972. Según la sentencia del Tribunal Supremo, casi todos los trabajadores de estos establecimientos se negaron a cumplir dicho interdicto y, como la huelga desorganizó el servicio en los hospitales, el Fiscal General decidió querellar ante los tribunales por desacato a ciertos jefes sindicalistas y a los sindicatos mismos, lo que originó la detención de ciertos jefes sindicalistas y su encarcelamiento una vez juzgados.
26. 363. El Comité ha recomendado al Consejo de Administración, por lo que se refiere a los alegatos relativos al procedimiento de interdicto, que exprese la opinión de que las medidas adoptadas por el Gobierno para obtener del tribunal un interdicto que ponga provisionalmente fin a la huelga en el sector público no constituían una violación de los derechos sindicales y, por lo que se refiere a los alegatos relativos a la detención y encarcelamiento de los dirigentes sindicales Marcel Pépin, Louis Laberge e Yvon Charbonneau, que decidiera que este aspecto del caso no requería un examen más detallado.
27. 364. El Comité estima que los alegatos de los querellantes relativos al encarcelamiento de dichos dirigentes sindicales y a las multas impuestas por incumplimiento del interdicto no contienen elementos nuevos susceptibles de incitarle a modificar sus conclusiones sobre estos puntos.
28. 365. De las informaciones comunicadas por el Gobierno sobre los demás alegatos se deduce que dos decretos (de fechas 15 de octubre y 15 de diciembre de 1972) adoptados en virtud de la ley núm. 19 por la que se ordenaba la reanudación del servicio en el sector público, modificada por la ley núm. 53, entraron efectivamente en vigor y sustituyen a convenios colectivos. Se deduce igualmente que se ha presentado ante la Asamblea Nacional de Quebec un proyecto de ley núm. 89 destinado a evitar el tener que recurrir a los interdictos en el caso de nuevos conflictos.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 366. Al examinar el caso núm. 699 citado, el Comité ha tomado nota en primer lugar de que, al adoptarse la ley núm. 19, se había prohibido a los trabajadores del sector público declarar la huelga antes del 30 de junio de 1972 y que si las partes no resolvían el conflicto que seguía existiendo respecto del personal docente ni llegaban a un acuerdo, el Gobierno reglamentaria en virtud de su autoridad las condiciones de trabajo, en dicha fecha a más tardar.
2. 367. El Comité ha recordado que en el caso de los agentes de la función pública el reconocimiento del principio de la libertad de asociación no implica necesariamente el derecho de huelga. No obstante, el Comité ha hecho observar que en el pasado había insistido en la importancia que atribuye, cuando se prohíben huelgas o son objeto de restricción en la función pública y en los servicios esenciales, a la existencia de garantías adecuadas destinadas a salvaguardar totalmente los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de fomentar sus intereses profesionales igualmente ha hecho notar que estas restricciones deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y de arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en las diversas etapas, en los cuales los interesados deberían poder participar y que los laudos que se dicten deben ser en todo caso obligatorios para ambas partes y, después de haber sido pronunciados, cumplirse total y rápidamente.
3. 368. A este respecto, el Comité ha estimado que, puesto que en virtud de la ley núm. 19 quedaba prohibido el derecho de huelga o sufría ciertas restricciones, la prohibición y la restricción deberían ir acompañadas para que no haya violación de los derechos sindicales, de garantías suficientes y concretamente de un sistema especial e imparcial de conciliación y arbitraje para proteger totalmente los intereses de los trabajadores. Ha añadido que en el caso concreto no se había recurrido al procedimiento de arbitraje establecido por la ley, que de todas formas es voluntario, y que la ley núm. 19 no contenía disposición alguna relativa a la solución del conflicto mediante el procedimiento imparcial de conciliación y arbitraje. El Comité ha recomendado al Consejo de Administración que observara que la ley no había sido aún aplicada y llamara la atención del Gobierno sobre las consideraciones anteriores.
4. 369. El Comité observa que la ley núm. 53, sancionada el 30 de junio de 1972, modifica la ley núm. 19 antes citada. Las enmiendas se refieren especialmente a los siguientes puntos; queda suprimido el término de 30 de junio de 1972 en cuanto a la prohibición de la huelga; el Gobierno no podrá proceder por decreto antes del 3 de agosto de 1972 ni después del 15 de diciembre de 1972, salvo si las partes acordaran continuar las negociaciones hasta una nueva fecha, con el acuerdo del Ministro. En este caso, en esta última fecha, el Gobierno podrá dictar un decreto. Basándose en estas dos leyes, se han dictado dos decretos, el 15 de octubre y el 15 de diciembre de 1972, que sustituyen a convenios colectivos y que reglamentan por vía de autoridad las condiciones de trabajo en el sector interesado.
5. 370. El Comité toma nota además de que un proyecto de ley núm. 89, que garantiza el bienestar de la población en caso de conflicto de trabajo, ha sido presentado a la Asamblea Nacional de Quebec. En virtud del mismo, el Gobierno podrá interrumpir una huelga en los servicios públicos y encargar a una comisión de tres miembros, nombrados por él, que verifique si el conflicto compromete o es susceptible de comprometer la salud, la seguridad o el bienestar públicos o la educación de un grupo de alumnos. En este caso, el Gobierno podrá prohibir la huelga y remitir el conflicto a una comisión parlamentaria que oirá a las partes e informará al Gobierno. Si el conflicto no se resolviera, se procederá a votación secreta entre los asalariados que deberán pronunciarse sobre las últimas propuestas de los empleadores. Procederá al escrutinio una personalidad oficial nombrada con carácter permanente por la Asamblea Nacional por mayoría de dos tercios de sus miembros. Si en esta votación secreta se rechazaren las propuestas del empleador, podrá someterse el conflicto a la Asamblea Nacional que resolverá par resolución. Podrá seguirse el mismo procedimiento si el número de asalariados en huelga fuere tal que la población o el empleador no tuvieren ya acceso a los servicios de estos asalariados en la forma habitual.
6. 371. El proyecto contiene disposiciones severas y prevé penas de multa de 5.000 a 50.000 dólares a cargo de los sindicatos y de los sindicalistas por cada día o fracción de día durante el cual una persona infrinja los artículos pertinentes; estas penas pueden imponerse siguiendo un procedimiento sumario y se presumirá que todo miembro sindicado ha infringido la prohibición de declarar la huelga en el curso de una jornada, en cuanto se pruebe prima facie que no ha cumplido sus funciones en el curso de dicha jornada.
7. 372. Por lo que se refiere al proyecto, en el párrafo 360 del presente informe se indica que el Gobierno ha hecho observar que aún no se trata de una ley. Sobre este punto, el Comité se cree obligado a recordar que en el pasado ha estimado que, cuando conoce de alegatos precisos y detallados relativos a un proyecto de ley, el hecho de que los alegatos se refieran a un texto que aún no tiene fuerza de ley no es por si solo un obstáculo para que el Comité se pronuncie sobre el fondo de los alegatos presentados. El Comité ha estimado que, efectivamente, conviene que en tales casos el Gobierno y el querellante conozcan el punto de vista del Comité respecto del proyecto antes de que éste sea adoptado, ya que el Gobierno, que tiene la iniciativa en este caso, está habilitado para introducir eventuales modificaciones.
8. 373. El Comité observa que, en virtud del proyecto de ley núm. 89, así como de la ley núm. 19 (modificada por la ley núm. 53), queda prohibido el derecho de huelga en los servicios públicos o es objeto de restricciones. Desea insistir nuevamente en que dicha prohibición o estas restricciones deberían ir acompañadas de garantías suficientes y especialmente de procedimientos de conciliación y de arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en cuyas diversas etapas deberían poder participar los interesados y que los laudos que se dicten deberían en todo caso ser obligatorios para ambas partes.