Rapport définitif - Rapport No. 190, Mars 1979

1. 128. El Comité ya examinó este caso en febrero y noviembre de 1978, y en ambas reuniones presentó sus conclusiones provisionales que figuran respectivamente en sus 177.° y 187.° informes.
2. 129. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Exámenes anteriores del caso por el Comité

1. 130. El presente caso se refiere esencialmente a quejas por la muerte, encarcelamiento, exoneración o despido de numerosos dirigentes y militantes sindicales, así como por la suspensión, supresión o negativa de la personería jurídica a varias organizaciones sindicales. Según los querellantes, tales hechos se produjeron en particular, pero no exclusivamente, como consecuencia de una huelga general organizada el 14 de septiembre de 1977 por las centrales sindicales del país.
2. 131. Al examinar el caso, el Comité había tomado conocimiento del decreto núm. 2004 adoptado el 25 de agosto de 1917 por el Gobierno colombiano. Según el decreto, mientras subsista el actual estado de sitio, quienes organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en cualquier forma el cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden, incurrirán en arresto de 30 a 180 días, que impondrán los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde del distrito especial de Bogotá, por medio de resolución motivada. Constituirá justa causa de terminación de los contratos de trabajo el haber sido sancionado conforme al decreto o el haber participado en los ceses de actividades en él previstos. El Gobierno había confirmado que el decreto se había adoptado con carácter preventivo para contener la huelga nacional del 14 de septiembre de 1977. El Comité, al tiempo que señalaba el carácter contradictorio de las versiones de los hechos que presentaban los querellantes y el Gobierno, no pudo dejar de destacar la severidad de los métodos utilizados en respuesta a una huelga de 24 horas, que parecía haber sido en gran parte la expresión de la disconformidad de muchos trabajadores, puesto que la organizaban todas las grandes tendencias del movimiento sindical colombiano. El Comité había estimado que, si no se tomaba alguna medida, se corría el riesgo de que las consecuencias de la huelga deterioraran por mucho tiempo el clima de las relaciones de trabajo en el país.
3. 132. El Gobierno, refiriéndose a la muerte de sindicalistas, señala que la instauración de una investigación no compete al Ministerio de Trabajo, sino al poder judicial. El Comité explicó al respecto que en modo alguno quería discutir las prerrogativas que corresponden al poder judicial en esta esfera sino que por el contrario consideraba que un procedimiento legal regular llevado a cabo por los tribunales competentes permitiría aclarar los hechos y determinar las responsabilidades con entera objetividad e independencia.
4. 133. Por otra parte, el Gobierno manifestó que sólo había concedido un número exiguo de autorizaciones de despido tras la huelga general del 14 de septiembre de 1977. El Comité, sin embargo, había observado que algunos de los querellantes habían mencionado varios centenares de despidos de trabajadores y de sindicalistas y que la CIOSL, en particular, había aludido a unas 380 medidas de ese tipo indicando en un anexo a su queja el nombre de las empresas o de los sindicatos interesados en otros casos en que el Comité tuvo que examinar denuncias de despidos ocurridos a raíz de una huelga, consideró que tales medidas entrañaban graves riesgos de abuso y grandes peligros para la libertad sindical. Juzgó también, en esas oportunidades, que una actitud inflexible en la aplicación a los trabajadores de sanciones demasiado severas por su actuación en una huelga podría malograr el desarrollo de las relaciones de trabajo. Dadas estas consideraciones, el Comité había opinado que seria particularmente útil que el Gobierno tomara medidas para favorecer el reintegro de los trabajadores despedidos.
5. 134. El Gobierno había declarado, además, que la cancelación de personerías jurídicas es una atribución reservada a la justicia ordinaria del trabajo. El Comité comprobó, efectivamente, que la sanción más grave que se pueda imponer a un sindicato por violación de las disposiciones del Código de Trabajo (prevista en el artículo 380 del Código de Trabajo) es la cancelación de la personería jurídica y la disolución del sindicato y que la aplicación de esta medida incumbe a la justicia del trabajo, a solicitud del Ministerio del Trabajo. Sin embargo, el Comité observó también que el ministerio, cuando se ha declarado la ilegalidad de una huelga, puede suspender por un término hasta de seis meses la personería jurídica del sindicato e inclusive disolverlo (artículo 450). En esas condiciones, el Comité recordó la importancia que atribuye a la norma establecida en el artículo 4 del convenio, que no permite sujetar a las organizaciones de trabajadores a disolución o suspensión por vía administrativa. Para que ese principio pueda aplicarse debidamente, no bastaría -por lo demás- con que la legislación previera el derecho de apelación contra las decisiones administrativas, sino que tales decisiones sólo deberían surtir efecto una vez transcurrido el plazo legal sin que se haya interpuesto un recurso, o bien cuando las haya confirmado la autoridad judicial. Asimismo, los jueces deberían poder conocer del fondo de la cuestión que se les somete.
6. 135. Agregó el Comité que estos principios revisten particularisima importancia tratándose de Colombia por el hecho de que, según el artículo 372 del Código de Trabajo, "ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan mientras no tenga el reconocimiento de su personería jurídica". Por añadidura, sólo puede actuar durante la vigencia de ese reconocimiento. Por consiguiente, la suspensión de la personería jurídica de un sindicato lo coloca en la imposibilidad de promover y defender los intereses de sus afiliados. Teniendo en cuenta lo que precede, el Comité estimó que el Gobierno debería tomar las medidas necesarias para armonizar plenamente la legislación con los principios expresados supra.
7. 136. El Gobierno no había comunicado sus observaciones con respecto a la detención de sindicalistas. A este propósito el Comité considera que debía manifestar su preocupación ante el carácter sumario del procedimiento previsto por el decreto núm. 2004. Tratándose de personas que tienen actividades sindicales, la rápida presentación de un detenido ante el juez competente constituye una de las libertades civiles que las autoridades deberían garantizar, a fin de que tenga mayor efectividad el ejercicio de los derechos sindicales.
8. 137. En esas circunstancias, el Consejo de Administración decidió, en noviembre de 1978, siguiendo la recomendación del Comité:
   • a) con respecto a la muerte de sindicalistas, señalar a la atención del Gobierno la necesidad, en tales casos, de efectuar encuestas completas, a fin de aclarar los hechos y determinar las responsabilidades;
   • b) con respecto a los despidos, señalar a la atención del Gobierno los principios y consideraciones expresados supra y sugerirle que tome las medidas que resulten necesarias para favorecer el reintegro de los trabajadores despedidos;
   • c) con respecto a la suspensión de la personería jurídica de varios sindicatos o a su disolución, pedir al Gobierno que tome las medidas necesarias para armonizar plenamente la legislación con el artículo 4 del Convenio núm. 87, el cual dispone que las organizaciones de trabajadores no están sujetas a suspensión o disolución por vía administrativa, y que reexamine la situación de los sindicatos disueltos con motivo de la huelga general del 14 de septiembre de 1977;
   • d) con respecto a las detenciones de trabajadores y sindicalistas, manifestar nuevamente su preocupación ante el carácter sumario del procedimiento previsto por el decreto núm. 2004 y rogar al Gobierno que facilite informaciones sobre la situación actual de las personas detenidas en ocasión de la huelga general de 1977.

B. Respuesta del Gobierno

1. 138. El Gobierno respondió en cartas de 10 y 17 de enero de 1979. Acerca de las encuestas sobre la muerte de personas indica que las mismas son de competencia de las autoridades judiciales y que el Gobierno no tiene acceso a los expedientes judiciales. Sin embargo, prosigue el Gobierno, es imposible afirmar, sobre la base de las informaciones disponibles, que entre las personas muertas el 14 de septiembre de 1977 figuraban sindicalistas: la lista de las 14 personas muertas ese día (comunicada por el Gobierno) no comprende, según este último, el nombre de ningún dirigente sindical ni de ninguna persona miembro de una organización sindical.
2. 139. El Gobierno señala, por otra parte, que no se le informó oficialmente del despido de trabajadores salvo respecto de aquellos para quienes era necesaria una autorización administrativa previa, cuyo número fue reducido. El decreto núm. 2004, adoptado sobre la base del régimen del estado de sitio, prevé que es justa causa de terminación de los contratos de trabajo el haber sido sancionado conforme al decreto o el haber participado en los ceses de actividades en él previstos. En consecuencia, prosigue diciendo el Gobierno, se efectuaron despidos que no fueron conocidos oficialmente por el Ministerio de Trabajo. Por otra parte, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social carece de competencia para disponer el reintegro de los trabajadores despedidos. Esas son atribuciones del poder judicial y las organizaciones sindicales interesadas en tales decisiones esperan el pronunciamiento jurisdiccional correspondiente. Continúa diciendo el Gobierno que los distintos jueces de la República han adoptado ya numerosas decisiones de reintegro de trabajadores despedidos.
3. 140. El Gobierno aclara que el Ministerio de Trabajo no ha decretado la disolución de ningún sindicato. La suspensión provisional (por vía administrativa), prevista en el artículo 450 del código Substantivo de Trabajo, puede ir hasta un término de seis meses para el caso de organizaciones de trabajadores que hubiesen participado en una huelga declarada ilegal. Las sanciones aplicadas, que no fueron superiores a un término de dos meses, ya surtieron plenamente su efecto y, por lo tanto, los sindicatos afectados han recobrado la plenitud de sus derechos, sin excepción alguna. El Gobierno ha presentado al Congreso de la República un proyecto de ley que le otorga facultades extraordinarias para reformar la legislación laboral vigente. Sobre esta base se propone llevar al seno de las comisiones de estudio que habrán de constituirse para ese efecto, la recomendación tendiente a armonizar el orden jurídico interno con el artículo 4, del Convenio núm. 87. El Gobierno adoptará una determinación final una vez oída la opinión de los trabajadores, los empleadores, los juristas y los miembros del Congreso que harán parte de dichas comisiones.
4. 141. No existe evidencia alguna, prosigue el Gobierno, de que las normas del decreto núm. 2004 de 1977 fueran aplicadas a dirigentes sindicales o miembros señalados de sus organizaciones. Por lo demás, las sanciones que se aplicaron en virtud del premencionado estatuto, a diferentes personas y por razones de orden público, ya cesaron en sus efectos por el simple transcurso del tiempo puesto que la pena mayor no iba más allá de los 180 días. No se encuentra detenida ninguna persona como consecuencia de los hechos del 14 de septiembre de 1977.

C. Conclusiones del Comité

1. 142. El Comité toma nota de las nuevas informaciones comunicadas por el Gobierno en este caso. Se da especialmente por enterado de su declaración de que ningún sindicalista figuraba entre las personas muertas el 14 de septiembre de 1977 ni entre las personas detenidas por aplicación del decreto núm. 2004; de todas maneras, en estos momentos no se encuentra en prisión ninguna persona sobre la base de dicho decreto.
2. 143. El Comité toma nota asimismo de la declaración del Gobierno de que el Ministerio de Trabajo no ha decretado la disolución de ningún sindicato y que todas las medidas de suspensión han expirado. Por otra parte, el Gobierno tiene la intención de remitir a una comisión las recomendaciones del Comité relativas a la armonización de la legislación con el artículo 4 del Convenio núm. 87. El Comité ya manifestó en otras oportunidades, como lo recuerda en los párrafos 134 y 135 supra, ciertos principios y consideraciones acerca de este aspecto del caso. Se examina nuevamente la cuestión, en el presente informe, a propósito de los casos núms. 871 y 907 relativos igualmente a Colombia.
3. 144. En cuanto a los despidos, el Comité señala que el decretó núm. 2004 de 25 de agosto de 1977 autoriza, mientras dure el estado de sitio, el licenciamiento de trabajadores por motivo de huelga. El Comité estima que esta disposición, que se impone a los tribunales, entraña graves riesgos de abuso y graves peligros para la libertad sindical. Comprueba, sin embargo, que según el Gobierno, se habrían producido numerosas decisiones judiciales de reintegro y que el número de despidos por aplicación de ese decreto fue exiguo. Estima útil que se le mantenga informado de la evolución de la situación al respecto.