Rapport définitif - Rapport No. 187, Novembre 1978

1. 302. La queja de la Asociación de Funcionarios Administrativos y de Oficina (CPS) figura en una comunicación de fecha 5 de septiembre de 1977. La queja fue transmitida al Gobierno, el cuál envió sus observaciones sobre el particular en una comunicación de fecha 21 de agosto de 1978.
2. 303. Australia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 304. La Asociación de Funcionarios Administrativos y de Oficina declara ser una organización registrada conforme a lo dispuesto por la ley sobre conciliación y arbitraje de 1904. Esta ley, dicen los querellantes, es la que establece el mecanismo federal de solución de conflictos -la Comisión de Conciliación y Arbitraje, facultada para dictar laudos obligatorios- y determinar los métodos para hacer respetar los laudos y acuerdos. La ley regula también el reconocimiento de los sindicatos y organizaciones de empleadores de ámbito federal, y prescribe ciertas condiciones acerca de las reglas que unos y otras deben acatar. Los querellantes proseguían diciendo que su asociación fue registrada en 1913 y que cuenta actualmente con unos 49.000 afiliados. Estos se reclutan a escala nacional entre los empleados de la administración del Estado y de los servicios públicos federales autónomos, pero en particular entre los funcionarios de las oficinas públicas de Australia. Pueden afiliarse todos los empleados de dichos organismos que desempeñen funciones administrativas y de Oficina. Los miembros ocupan cargos que van desde el de oficinista de más baja categoría hasta el de director de nivel más elevado, y aproximadamente el 95 por ciento de las personas con derecho a afiliarse a la asociación lo han hecho efectivamente.
2. 305. Los querellantes declaraban que su queja se refería a las disposiciones de la ley de 1977 sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo), una ley promulgada por el Gobierno del Commonwealth de Australia que, a su juicio, viola los principios establecidos en los convenios sobre libertad sindical que Australia ha ratificado.
3. 306. Los querellantes explicaban que esta legislación tenía su origen inmediato en un conflicto surgido entre la Comisión Postal de Australia y el Sindicato Postal y de Telecomunicaciones de Australia a propósito del establecimiento de una semana de trabajo más corta. Tras haber rechazado una propuesta para solucionar el conflicto elaborada por el Comisionado de Conciliación y Arbitraje el 17 de agosto de 1977, los trabajadores decidieron declarar una huelga de 24 horas a partir de las 12 de la noche del 21 de agosto de 1977. La intención de presentar el proyecto de ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) fue notificada al Parlamento Federal el 17 de agosto de 1977 por la noche. El proyecto de ley fue aprobado en la Cámara de Diputados el día siguiente por la tarde y adoptado finalmente por el Senado el 19 de agosto de 1977 por la tarde. El mismo día se recibió el asentimiento real. Según los querellantes, no se consultó en absoluto a los sindicatos cuyos afiliados probablemente sentirían los efectos de dicha ley ni esta última fue objeto de debate en el Consejo Consultivo Nacional del Trabajo.
4. 307. Los querellantes declaraban que la ley de 1977 sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) prevé el relevo de funciones (standing down), la suspensión o el despido, por cualquier autoridad o ministro del Commonwealth, de cualquier empleado del Commonwealth implicado en una acción directa. El término "empleado del Commonwealth" está definido de forma muy amplia en el artículo 3 de la ley, de modo que abarca no sólo a las personas empleadas según el régimen de la ley de 1922 sobre el servicio público, sino también a "cualquier otra persona empleada por el Commonwealth o por una autoridad del Commonwealth, tanto con carácter permanente como de otra manera". La "autoridad del Commonwealth" está definida de forma que incluya los servicios u organismos, constituidos o no en sociedad, establecidos en virtud de una ley del Commonwealth o de un territorio, y las compañías u organismos constituidos en los que el Commonwealth tiene un interés predominante. Están excluidos de la definición de empleados del Commonwealth los miembros de las fuerzas de defensa.
5. 308. Los querellantes proseguían diciendo que la ley estaba dirigida contra los empleados del Commonwealth implicados en una "acción directa", tal como la define el artículo 3. La definición incluye toda forma imaginable de huelga, proscripción, limitación, restricción, demora o cambio en la ejecución del trabajo, sea con respecto a la totalidad de las obligaciones del empleado o sólo a parte de ellas. Según los querellantes, todo comportamiento de esta índole, tanto aislado como reiterado, constituye una acción directa.
6. 309. Tienen derecho a relevar, suspender y despedir los siguientes órganos: el Consejo del Servicio Público, cuando se trata de personas empleadas bajo el régimen de la ley sobre el servicio público, y en los demás casos, la autoridad a cuyo servicio esté el interesado (artículo 3); cualquier persona en quien una autoridad empleadora delegue sus facultades (el artículo 13 estipula que la autoridad empleadora puede delegar cualesquiera de sus facultades a cualquier persona), y un "ministro", en el ejercicio de su derecho de dirección, previsto en el artículo 12 de la ley.
7. 310. El artículo 4 de la ley, proseguían los querellantes, dispone que los empleados del Commonwealth implicados en una acción directa pueden ser suspendidos durante un período de tiempo que la autoridad empleadora determinará. La notificación que la autoridad debe hacer está definida como "la notificación que la autoridad considere adecuada" (artículo 9). Durante un período de suspensión declarado en cumplimiento del artículo 4, el empleado no tiene derecho, excepto cuando prevé otra cosa la declaración, a "ningún sueldo, jornal u otra remuneración o asignación" que le corresponda normalmente (artículo 6). La ley no trata de la suspensión efectiva de tales derechos. Los querellantes opinaban que éstos dejarían de abonarse durante dicho período.
8. 311. Los querellantes explicaban que el empleado, tras haber sido suspendido en aplicación del artículo 4, podía ser despedido invocando el artículo 8. Este último artículo faculta a la autoridad empleadora o a un ministro a poner término al empleo si la autoridad o el ministro estiman que es "de interés público". Esta terminación puede ser revocada "si la autoridad empleadora lo considera oportuno" (artículo 8, 2)). Al revocar la terminación, la autoridad puede también "formular con respecto a las condiciones de empleo del interesado cualquier otra instrucción que la autoridad empleadora estime oportuna, dadas las circunstancias" (artículo 8 3) b) ).
9. 312. Según los querellantes, cuando tiene lugar una asociación directa intervengan o no en ella empleados del Commonwealth) y surge una situación tal que los empleados del Commonwealth "no puedan ser empleados con provecho" o "se produzca un grave trastorno en el desempeño de una función por la autoridad empleadora", el artículo 5 faculta a esta última para "relevar (stand down) a todos los empleados del Commonwealth afectados, o a algunos de ellos, durante el periodo que especifique. Igual que en el caso de suspensión, los empleados relevados pierden el derecho a toda remuneración que les hubiera correspondido.
10. 313. A juicio de los querellantes, la ley presenta otras dos características importantes: por otra parte, el artículo 11 especifica que toda declaración o resolución (en materia de suspensión, despido o relevo) formulada en virtud de la ley "surte efecto a pesar de que otra ley o sentencia contradiga dicha declaración o resolución"; por otra, la ley no prevé específicamente procedimientos de apelación o de revisión de ninguna clase con respecto a las facultades conferidas por la ley.
11. 314. Los querellantes alegaban que la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) reprime el derecho de los empleados de la Administración del Estado a organizar sus actividades, a formular sus programas de acción y a defender y fomentar sus intereses profesionales. Por tales motivos viola los principios enunciados en el artículo 3 del Convenio núm. 87. La ley, promulgada como instrumento de intimidación contra los empleados de la administración del Estado que participen en una acción directa para defender sus intereses profesionales, puede ser aplicada de tal modo que efectivamente impida a los empleados utilizar métodos directos de presión sobre los empleadores. El uso de métodos directos para ejercer presión sobre el empleador, proseguían los querellantes, incluidas huelgas, proscripciones, etc., para respaldar una reivindicación profesional o expresar un descontento, forma parte integrante de la actividad sindical. Negar a los empleados el uso de la acción directa, y particularmente la no prestación de servicios en alguna forma para defender sus intereses, equivale en definitiva a paralizar los medios que tienen para favorecer tales intereses frente a la oposición e intransigencia del empleador.
12. 315. Los querellantes proseguían diciendo que el Ministro, en la Cámara de Diputados, intentó justificar la ley afirmando que "la característica que distingue a los empleados públicos es la responsabilidad que asumen de proporcionar esta amplia gama de servicios esenciales para el bienestar de una comunidad moderna". A juicio de los querellantes, es la índole de la relación de trabajo lo que distingue a los empleados públicos de los demás empleados, y no las funciones que desempeñan. Los querellantes hicieron valer que los pilotos que trabajan para una compañía aérea privada desempeñan una función tan "esencial" como los controladores del tráfico aéreo empleados por el Ministerio de Transportes. En opinión de los querellantes, es absurdo sostener que todos los empleados del Estado desempeñan funciones esenciales únicamente porque están empleados por una autoridad pública.
13. 316. Según los querellantes, la ley no menciona el concepto de "servicios esenciales", comoquiera que se los defina, a pesar de la alusión del ministro de Empleo y Relaciones de Trabajo a "la amplia gama de servicios esenciales para la comunidad". En segundo lugar, la ley tampoco alude a la existencia de amenaza alguna por parte de una persona u organización o a una interrupción o perturbación de "servicios esenciales". En tercer lugar, la ley federal no fija ningún plazo para el ejercicio de las facultades que ella misma prescribe.
14. 317. Los querellantes ponían de relieve que la cuestión fundamental radica en que las disposiciones de la ley impiden el funcionamiento de procedimientos establecidos e imparciales de arbitraje y apelación en materia de suspensión, despido y relevo. Las disposiciones de la ley descritas, añadían los querellantes, alteran radicalmente las condiciones de empleo establecidas en el sector público federal. En primer lugar, la ley impide el funcionamiento de los procedimientos disciplinarios normales, incluidos los correspondientes mecanismos de apelación aplicables a los empleados de la Administración. Con respecto a las cuestiones disciplinarias en las que los empleados pueden sufrir suspensión o despido, los diversos textos legislativos que regulan el empleo de la inmensa mayoría de empleados de la Administración prescriben complicados procedimientos y mecanismos de apelación. Por ejemplo, proseguían los querellantes, el artículo 55, 3), de la ley sobre el servicio público estipula que todo funcionario acusado de un delito debe recibir una notificación de la acusación por escrito y tiene derecho a formular una respuesta por escrito y a apelar contra la decisión de su superior jerárquico. El artículo 55, 4), especifica los motivos de apelación, y el artículo 57 confiere al funcionario el derecho a ser representado por su abogado en las encuestas de apelación. El artículo 60, 1), establece que todos los documentos que se pretenda invocar en la encuesta deben ser facilitados al funcionario antes de la misma. Todo funcionario suspendido a causa de un delito previsto por la ley tiene derecho a percibir un salario durante el periodo de suspensión, a menos que el Consejo del Servicio Público disponga otra cosa (artículo 60, 4)). De forma análoga, proseguían los querellantes, la ley de 1975 sobre servicios postales prevé la notificación de la acusación por escrito (artículo 61, 3) y 6)), la realización de una encuesta sobre la acusación (artículo 61, 5)), el derecho del inculpado a responder por escrito (artículo 61, 6)) y la apelación ante un consejo disciplinario especial (artículo 65, 1)). Por otra parte, dicha ley dispone que todo funcionario suspendido en virtud del artículo 62 podrá percibir su salario si la Comisión Postal está convencida de que dicho funcionario está pasando o ha pasado apuros económicos. La ley de 1975 sobre telecomunicaciones, que regula el empleo del personal de "TELECOM Australia", especifica asimismo un procedimiento disciplinario idéntico.
15. 318. Los querellantes añadían que el artículo 66 de la ley sobre el servicio público prevé el despido sumario de los funcionarios públicos implicados en "toda huelga que perturbe o impida el funcionamiento de cualquier sector de las oficinas públicas o de las empresas de servicio público de Australia",pero sólo "después de una investigación y audiencia" por el Consejo del Servicio Público. En una comunicación sometida a la Comisión Real sobre la Administración del Estado de Australia, el Consejo opinó que "el mantenimiento en la ley sobre el servicio público del artículo 66, con su disposición referente al despido sumario, no es apropiado". En su informe publicado en 1976, la Comisión Real recomendó de hecho la supresión de esta disposición de la ley sobre el servicio público.
16. 319. En segundo lugar, proseguían los querellantes, si no existiera la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) los empleados de la Administración sólo podrían ser "relevados de sus funciones" (stood down) una vez que el empleador hubiera solicitado a la autoridad arbitral competente que insertara una cláusula al efecto en el laudo o la resolución y ambas partes hubieran expuesto sus argumentos. En virtud de la nueva ley, en cambio, estos procedimientos no se aplican. A menos que en un contrato de empleo o en un laudo exista una disposición expresa que estipule lo contrario, el empleador no está en modo alguno facultado por el derecho consuetudinario (common law) para relevar o suspender a un empleado.
17. 320. Citando a varias autoridades en derecho laboral australiano, los querellantes añadían que en el sector de la República Federal la facultad arbitral de insertar en un laudo una cláusula que permita el "relevo" seria ejercida por el Arbitro del Servicio Público o bien por la Comisión de Conciliación y Arbitraje. Según los querellantes, la Comisión no tomaba a la ligera la inserción de tales cláusulas. En apoyo de su afirmación, los querellantes mencionaban algunos casos de arbitraje de alcance federal.
18. 321. Los querellantes declaraban que dentro del mecanismo arbitral establecido también existe un procedimiento interno de apelación a un pleno de la Comisión contra la decisión personal de un comisionado, en virtud del artículo 35 de la ley sobre conciliación y arbitraje. De forma análoga, el artículo 15, c), de la ley sobre arbitraje en el servicio público permite apelar contra la decisión del árbitro o de su suplente.
19. 322. A primera vista, proseguían los querellantes, la decisión de una autoridad empleadora, o directamente de un ministro, de suspender, despedir o relevar a empleados del Commonwealth es absolutamente definitiva. Los querellantes no creían que el empleado pudiera tener derechos de apelación basados en el common law o en el recurso al mediador, puesto que la ley de 1976 sobre mediación excluye específicamente de la jurisdicción del mediador las cuestiones reguladas por la ley de 1977 sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo).
20. 323. Respecto a la posibilidad de apelar invocando procedimientos consuetudinarios, los querellantes indicaban que, según ellos, tales procedimientos implican el recurso al Tribunal Supremo y sólo se pueden incoar para verificar la legalidad de la decisión puesta en tela de juicio, sin entrar en el fondo de la cuestión. En opinión de los querellantes, un procedimiento de apelación tan caro y complejo, que excluye una revisión del fondo de una decisión no es -suponiendo aún que sea viable- un método apropiado de recurso para un empleado que desee reclamar.
21. 324. La ley federal prevé también otros dos mecanismos generales de revisión: la ley de 1975 sobre el tribunal de apelaciones de la Administración (modificada por la ley núm. 58 de 1977) y la ley de 1977 sobre decisiones administrativas (revisión judicial). Según los querellantes, esta última ley no había sido proclamada en el momento de redactar la queja, y parece que versa únicamente sobre la legalidad de las decisiones y no sobre su fondo general. La ley sobre el tribunal de apelaciones de la Administración, en su versión modificada, sólo permite la revisión de las decisiones tomadas por un ministro o por un funcionario que ejerza poderes conferidos por ley cuando la ley correspondiente prevé la apelación al Tribunal (artículo 25). La ley de 1977 sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) no prevé esa posibilidad.
22. 325. Los querellantes añadían que la ley tiene una tercera consecuencia implícita para las relaciones de empleo establecidas en el servicio público: permite la intervención ministerial directa en asuntos corrientes de gestión de personal, es decir, cuestiones disciplinarias y relevos, en los cuales los ministros no tenían autoridad. En virtud del artículo lo de la ley, que permite especificar la "clase de empleados" a quieres se aplicará la suspensión, el despido o el relevo, los ministros disponen de un potencial de represalias contra grupos de empleados que nunca habían existido.
23. 326. A juicio de los querellantes, la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) es un caso sin precedentes de legislación sobre relaciones de trabajo en Australia. Las amplias disposiciones que contiene para suplantar los órganos arbitrales establecidos y permitir el ejercicio de la discreción ministerial la convierten en un texto inaceptable, particularmente porque sus disposiciones van dirigidas contra empleados que ejercen lo que está generalmente aceptado como actividad sindical legitima. Los querellantes consideraban que la ley no garantiza en absoluto una adecuada salvaguardia de los intereses de los empleados de la Administración, sujetos potencialmente a sus disposiciones intimidatorias.
24. 327. Los querellantes añadían que las disposiciones de la ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo) que permiten (sin notificación, límite de tiempo ni apelación) relevar, suspender o despedir a empleados de la Administración están dirigidas contra los empleados del Commonwealth que participen en una "acción directa", tal como la define el artículo 3 de la ley. Por consiguiente, no sólo las huelgas, sino todos los tipos imaginables de acción concertada que los empleados puedan emprender implicarán para los interesados el riesgo de ser relevados, suspendidos o despedidos. Y ello, según los querellantes, sin ninguna referencia a ningún criterio sobre la índole "esencial" de sus funciones. También es importante observar que los empleados pueden sufrir relevo, suspensión o despido aunque sigan cumpliendo las obligaciones fundamentales de sus cargos, puramente porque hayan proscrito la ejecución de obligaciones secundarias como parte de una acción directa.
25. 328. Los querellantes declaraban que tanto individual como colectivamente, a través del Consejo de organizaciones de Empleados de la Administración, habían intentado enérgicamente hacer revocar la Ley sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo), pero sus esfuerzos no habían tenido éxito. Los querellantes afirmaban que sólo querían afirmar el derecho de sus miembros, y de los empleados de la Administración en general, a respaldar las reivindicaciones económicas o a formular quejas en defensa y apoyo de sus legítimos intereses sin estar sujetos a restricciones legales caprichosas e intimidatorias. En su opinión las disposiciones de la ley niegan efectivamente este derecho.
26. 329. En su respuesta de 21 de agosto de 1978, el Gobierno indica que en la época en que la queja fue presentada la legislación en causa, o sea la ley de 1977 sobre los empleados del Commonwealth (disposiciones sobre el empleo), no había sido promulgada; y tampoco lo ha sido posteriormente. El Gobierno pone de relieve que, al someter el proyecto de ley a la Cámara de Diputados, el Ministro de Empleo y Relaciones de Trabajo expresó la esperanza del Gobierno de que no fuera preciso promulgarlo. La promulgación de esta ley, declaró el Gobierno, no es una medida que el Gobierno de Australia tomará a la ligera, y reitera su esperanza de no tener que hacerlo. El Gobierno de Australia estima que la queja del sindicato carece de substancia. Además, opina que, aun en caso de surgir circunstancias que obligaran a promulgar la ley, nada hay en su contenido o en su aplicación práctica que pudiera razonablemente interpretarse como contrario al convenio núm. 87.
27. 330. El Gobierno explica que desde hace cierto tiempo lo preocupan los graves trastornos causados a la comunidad como consecuencia de la acción directa desplegada por ciertos pequeños grupos de empleados del Commonwealth. El conflicto entre la comisión Postal de Australia y el Sindicato Postal y de Telecomunicaciones de Australia a que alude la queja del sindicato fue uno de esos casos. En lo que atañe a los conflictos que han tenido lugar, el Gobierno declara que se tomaron todas las medidas de que se disponía para solucionarlos con el mecanismo de conciliación y arbitraje establecido, rápido e imparcial, cuya eficacia no se ponía en duda en la queja. Sin embargo, prosigue el Gobierno, en cada caso el sindicato o un sector del sindicato interesado se había negado a seguir el procedimiento establecido o, en la eventualidad de un fracaso de las negociaciones de conciliación y arbitraje, a acatar los laudos arbitrales que son de obligado cumplimiento para todas las partes en el conflicto.
28. 331. El Gobierno señala que en Australia el ámbito del sector público, aun cuando constituye una importante esfera de empleo, es más reducido que en muchos otros Estados miembros. Si bien el Gobierno de Australia no interviene mayormente en actividades industriales y manufactureras, el Commonwealth presta en cambio servicios comerciales a la industria y a la sociedad mediante sus operaciones de transporte aéreo y marítimo. La participación de los poderes públicos en estas esferas se ha ido desarrollando, dados los costos de creación y funcionamiento de tales servicios. Las atribuciones del Gobierno Federal están limitadas, además, por la Constitución, que en términos generales, las reduce a funciones de carácter interestatal, nacional o internacional. Por ejemplo, excepto en el territorio de la capital, los empleados del Commonwealth no intervienen en el abastecimiento a la comunidad de servicios tales como agua, gas y electricidad, que incumben a los servicios públicos autónomos locales y/o estatales. Dentro del ámbito del Gobierno Federal, sin embargo, ciertas actividades asumen una importancia particular a causa de las características geográficas y demográficas del continente. Ya se han mencionado los servicios de transporte aéreo y marítimo; los correos y telecomunicaciones constituyen otro ejemplo. Aproximadamente el 40 por ciento de los empleados del Commonwealth están ocupados en esta actividad o en otra conexa. En términos generales, prosigue el Gobierno, los servicios facilitados son de carácter esencial. Es por tal motivo, explica el Gobierno, que se vio obligado a buscar medios que le dieran fundamento legal razonable para defenderse contra las acciones directas innecesarias y perturbadoras emprendidas por empleados del Commonwealth, en especial cuando esas acciones soslayaran el mecanismo establecido de solución de conflictos.
29. 332. El principal instrumento de legislación laboral en la jurisdicción federal de Australia es la ley de conciliación y arbitraje de 1904. Esta establece el marco legislativo para regular las tasas de remuneración y las condiciones de trabajo de los empleados. Muchos de los empleados del Commonwealth, tal como los define la ley, tienen su remuneración y sus condiciones de trabajo fijadas conforme a esa ley fundamental. Sin embargo, para la mayoría, la remuneración y las condiciones de trabajo se determinan según la ley de 1920 sobre arbitraje en el servicio público. El funcionamiento de estos dos regímenes, explica el Gobierno, depende de un sistema de inscripción voluntaria que impone a las organizaciones de trabajadores o de empleadores la necesidad de decidir si las ventajas obtenidas con la inscripción justifican las consiguientes obligaciones.
30. 333. Según el Gobierno, gran parte de la negociación voluntaria entre empleadores y trabajadores en materia de condiciones de trabajo tiene lugar tanto fuera como dentro del ámbito de las relaciones de trabajo estatales y federales. En la ley y en la práctica, el arbitraje obligatorio es el último recurso al que sólo debería apelarse tras haber realizado todos los esfuerzos posibles para solucionar diferencias y lograr un acuerdo por vía de negociación y conciliación, a reserva de la necesidad de tener en cuenta los intereses públicos.
31. 334. El Gobierno declara que sigue teniendo por política el máximo uso posible de la negociación y la consulta entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores para la determinación de la remuneración y las condiciones de trabajo y para la solución de los conflictos laborales derivados de tales negociaciones, tanto con respecto al personal asalariado en general como con respecto a sus propios empleados. Las disposiciones de la ley, caso de ser promulgada, no impedirían en absoluto la plena utilización del procedimiento indicado en el párrafo precedente. El Gobierno declara que, si dicha ley fuese promulgada, por cuestión de principios no la aplicaría sino en casos extremos. Sólo pensaría en la posibilidad de recurrir a ella en caso de negativa categórica a acatar el resultado de los procedimientos establecidos en virtud de la ley sobre conciliación y arbitraje o de la ley sobre arbitraje en el servicio público y se desplegara una acción directa que amenazara causar o causara grave perturbación en el funcionamiento de la Administración y de los servicios esenciales que proporciona a la comunidad. El Gobierno hace resltar que, incluso ante los recientes incidentes provocados por la acción directa de empleados del Commonwealth, que perturbaron el funcionamiento del Servicio del Empleo del Commonwealth y de los servicios postales, se abstuvo de promulgar la ley.
32. 335. Con respecto a los procedimientos para el "relevo" de empleados que participan en una acción directa o que no pueden ser utilizados con provecho, el Gobierno explica que los principios y procedimientos que regulan tales situaciones son fundamentalmente análogos en la ley sobre Conciliación y Arbitraje y en la ley sobre Arbitraje en el Servicio Público. En virtud de una y otra, el empleador puede recurrir a la autoridad arbitral pertinente para que en el laudo figure o sea incluida una orden autorizando el relevo de un empleado. En el sector público esta orden se concede únicamente si el Arbitro del Servicio Público la juzga necesaria, tras considerar los argumentos de las partes. Casos de empleados del Commonwealth afectados por disposiciones en materia de relevo figuran en algunos laudos y resoluciones.
33. 336. El Gobierno declara que los procedimientos para la suspensión y el despido de empleados del Commonwealth contratados permanentemente en virtud de la ley sobre el Servicio Público colocan a tales empleados en una situación de privilegio con respecto a las personas empleadas en el sector privado. Los procedimientos reflejan la preocupación por procurar salvaguardias adecuadas a los empleados del Commonwealth a fin de proteger sus derechos individuales y su seguridad en el empleo. Al propio tiempo los procedimientos en materia de relevo, suspensión y despido confieren a los empleadores en el sector público y privado los medios para proteger, si es necesario, los intereses públicos o los intereses privados de los empleadores.
34. 337. El Gobierno de Australia reitera que en caso de promulgación de la Ley el mecanismo existente de la naturaleza indicada anteriormente no seria pasado por alto. Sólo en casos de flagrante abuso por parte de los empleados del Commonwealth de su situación privilegiada se tendría en cuenta el uso de la Ley. De todos modos, explica el Gobierno, no es su intención que la Ley se aplique a casos de individuos que actúen solos, cuyas acciones puedan interpretarse dentro de la definición de acción directa que figura en el artículo 3. En casos de esta índole seguirían aplicándose las disposiciones de la ley sobre el Servicio Público.
35. 338. El Gobierno añade que en caso de que la Ley entre en vigor, existen procedimientos de apelación para las personas afectadas. Regirá entonces la ley sobre Decisiones Administrativas (Revisión judicial) de 1977, que entrará en vigor en un futuro próximo. Esta ley, explica el Gobierno, faculta al Tribunal Federal de Australia a revisar las decisiones de carácter administrativo tomadas, propuestas para ser tomadas o que deben ser tomadas en virtud de un decreto. La revisión, explica el Gobierno, no examina el fondo de la decisión. El Gobierno llama también la atención sobre el artículo 8 de la Ley, en virtud del cual los empleados que fueron suspendidos pueden ser readmitidos y los empleados cuyos servicios fueron terminados en el interés público pueden ver revocada esta medida por el ministro o por la autoridad empleadora.
36. 339. El Gobierno declara que la ley sobre Empleados del Commonwealth (Disposiciones sobre el Empleo) se aplica de un modo general a los empleados del Commonwealth. En su aplicación no se hace distinción alguna entre servicios esenciales y servicios no esenciales. Según el Gobierno, ello refleja el enfoque común dado en el sector público y en el sector privado a la fijación de remuneraciones y condiciones de trabajo mediante la prevención y la solución de conflictos laborales. El Gobierno señala que el sistema australiano de conciliación y arbitraje está fundamentado en el deseo de encauzar tales conflictos dentro de los procedimientos prescritos a fin de reducir al mínimo los efectos perjudiciales económicos y sociales de la acción directa. Subsiste el hecho, sin embargo, de que en el sector público, a causa de la índole de los servicios suministrados, la acción directa puede tener graves efectos sobre el bienestar de la comunidad. El Gobierno concluye afirmando que al elaborar legislación para hacer frente a casos frecuentes de acción directa en servicios esenciales ha tenido presente la necesidad de fomentar la plena utilización del mecanismo disponible para la prevención y solución de conflictos laborales y al propio tiempo sus obligaciones inherentes a la ratificación por su parte del Convenio núm. 87. El Gobierno no acepta que la ley sobre Empleados del Commonwealth (Disposiciones sobre el Empleo) viole de ninguna manera la libertad de los empleados del Commonwealth a organizarse y a defender y promover sus intereses profesionales. El sistema de conciliación y arbitraje fomenta la organización de órganos representativos de empleadores y de empleados y su inscripción voluntaria en virtud de la ley sobre Conciliación y Arbitraje. La protección conferida a las organizaciones representativas en virtud de este marco jurídico y los procedimientos para la solución de conflictos laborales que permite siguen gozando del apoyo de todas las partes que intervienen en relaciones de trabajo y de la inmensa mayoría de australianos. Está ampliamente aceptado que este sistema trata todo el mundo con igualdad y que las quejas son solucionadas con la máxima rapidez y con un mínimo de formalidades jurídicas y de tecnicidad.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 340. El Comité toma nota de que la legislación a que hace referencia la queja, es decir, la ley de 1977 sobre Empleados del Commonwealth (Disposiciones sobre el Empleo), no ha sido promulgada, y por tanto no ha entrado en vigor. El Comité estima de todos modos oportuno formular las observaciones siguientes con respecto a la nueva legislación.
2. 341. El objeto principal de la Ley es prever la suspensión, el relevo o el despido de empleados del Commonwealth implicados en una acción directa o afectados por la misma. La Ley define de forma amplia la acción directa como: a) la ejecución del trabajo de manera distinta a la normal o la adopción de una práctica con respecto al trabajo cuyo resultado sea una restricción o una limitación de las actividades normales, o bien una demora en las mismas; b) una prohibición, limitación o restricción en la ejecución del trabajo o bien en la aceptación de trabajo o en el ofrecimiento para el trabajo; o c) la falta no autorizada de asistencia al trabajo o la negativa a acudir al mismo, o bien el paro no autorizado o la negativa a realizar ningún trabajo por parte de personas que asiste al trabajo.
3. 342. El Comité observa que las relaciones de trabajo en el sector público están actualmente reguladas por la ley de 1904 sobre Conciliación y Arbitraje y por la ley de 1920 sobre Arbitraje en el Servicio Público. Esta legislación establece detallados procedimientos de conciliación y arbitraje para la solución de conflictos laborales. Según el Gobierno, es a causa del desprecio de estos procedimientos y de los laudos pronunciados en virtud de ellos y a consecuencia de la acción directa resultante efectuada por empleados públicos del Commonwealth que ha sido necesario elaborar la ley sobre Empleados del Commonwealth (Disposiciones sobre el Empleo). El Comité observa, sin embargo, a este respecto que el Gobierno ha formulado su esperanza de que no será preciso promulgar esta nueva legislación.
4. 343. El Comité ha examinado también las disposiciones de la ley de 1977 sobre Decisiones Administrativas (Revisión judicial) que, una vez entre en vigor, facultará al Tribunal Federal de Australia a revisar decisiones de carácter administrativo tomadas, propuestas para ser tomadas o que deben ser tomadas en virtud de un decreto. Según el Gobierno, la ley será aplicable a decisiones tomadas en virtud de la ley sobre Empleados del Commonwealth (Disposiciones sobre el Empleo). El Comité observa, sin embargo, que si bien toda persona adversamente afectada por una decisión puede recurrir ante el Tribunal Federal de Australia para que dicha decisión sea revisada, la correspondiente revisión no implicará un examen del fondo del caso.
5. 344. El Comité ha declarado con anterioridad que el reconocimiento del derecho sindical de los funcionarios público no tiene relación alguna con el derecho de estos funcionarios a la huelga. El Comité ha señalado también que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibición en la función pública o en servicios esenciales, ya que una huelga en ellos podría acarrear graves perturbaciones para la colectividad nacional. No obstante, el Comité ha subrayado la importancia que concede, siempre que las huelgas en servicios esenciales o en el servicio público estén prohibidas o sujetas a restricciones, a que se aseguren garantías adecuadas para salvaguardar plenamente los derechos de los trabajadores privados así de un medio esencial de defender sus intereses profesionales; y ha insistido también en que tales restricciones deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que los interesados puedan participar en todas las etapas y las decisiones arbitrales deberían ser siempre obligatorias para ambas partes y aplicadas plena y rápidamente.
6. 345. El Comité observa que no se ha formulado ningún alegato respecto a las garantías y los procedimientos de conciliación y arbitraje previstos en virtud de la legislación existente. Por su parte, el Gobierno ha puesto de relieve que los procedimientos previstos por la legislación existente continuarán aplicándose plenamente y que el recurso a la nueva legislación será limitado estrictamente a casos de índole excepcional.
7. 346. El Comité hace observar, no obstante, que del examen de las disposiciones de la ley de 1977 sobre Empleados del Commonwealth (Disposiciones sobre el Empleo) se desprende que nada impide al Gobierno, dejándolo a su única discreción, invocar la Ley en cualquier momento y circunstancias en que se produzca una acción directa por parte de los empleados del Commonwealth. El Comité desea también subrayar que en la nueva Ley no existe ninguna disposición que exija haber agotado el mecanismo existente para la solución de conflictos antes de poder invocar la Ley. Por consiguiente, los empleados públicos suspendidos o licenciados por estar implicados en una acción directa, o bien relevados por estar afectados por dicha acción, no tendrían ningún otro recurso a un órgano independiente e imparcial o a los tribunales (excepto en cuestiones de derecho) para el fallo de sus casos. A juicio del Comité, habría un grave riesgo de que la ley de 1977 sobre Empleados del Commonwealth (Disposiciones sobre el Empleo), en su forma actual, pudiera ser invocada por una autoridad empleadora sin que los procedimientos para la solución de conflictos laborales previstos en la legislación existente hubieran sido plenamente agotados. Tal acción no aseguraría garantías adecuadas para salvaguardar los intereses de los trabajadores.
8. 347. El Comité ha declarado además no estar convencido de que una legislación que imponga sanciones disciplinarias a los empleados públicos que hayan participado en diferentes formas de acción directa sea necesaria o deseable. El Comité ha señalado anteriormente que la imposición de sanciones a funcionarios públicos que hayan participado en una huelga no es propicia al desarrollo de relaciones laborales armoniosas.
9. 348. Vistos los principios y consideraciones que anteceden, el Comité abriga la esperanza de que el Gobierno no estimará necesario promulgar la ley de 1977 sobre Empleados del Commonwealth (Disposiciones sobre el Empleo) en su forma actual.