Rapport définitif - Rapport No. 208, Juin 1981

1. 97. En comunicaciones del 8 de julio y 18 de agosto de 1980, la Central de Sindicatos Independientes ha presentado una queja en la que denuncia la violación de los derechos sindicales en Bélgica. El Gobierno, por su parte, ha enviado sus observaciones al respecto en carta de 16 de febrero de 1981.
2. 98. Bélgica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 99. La queja se refiere a una supuesta tentativa del Gobierno de instaurar un monopolio de "sindicatos políticos" en los servicios públicos. Los querellantes indican que anteriormente habían presentado ya una queja (caso núm. 655) contra un proyecto de ley sobre la organización de las relaciones entre las autoridades públicas y los sindicatos del personal a cargo de esas autoridades, proyecto que se convirtió en ley el 19 de diciembre de 1974.
2. 100. En el presente caso, los querellantes alegan que un proyecto de ley de 3 de diciembre de 1979 relativo a la concesión y pago de una prima sindical a los miembros del personal del sector público afiliados a las organizaciones denominadas "representativas" favorece a los miembros de éstas en detrimento de los afiliados que cotizan en otras organizaciones sindicales. El proyecto se convirtió en ley el 1.° de septiembre de 1980, después de presentada la queja.
3. 101. Los querellantes formulan dos objeciones esenciales a esta ley. La primera consiste en que la concesión de una prima sindical a ciertos miembros del personal constituye una violación de la libertad sindical, pues los trabajadores siempre se dejan influenciar por la obtención de ventajas pecuniarias, por mínimas que sean. A ese respecto explican que allá donde existe tal prima, las organizaciones sindicales sin derecho a percibirla no tienen la menor posibilidad de sobrevivir. A juicio suyo, la prima constituye un medio de presión eficaz. La segunda objeción invocada se refiere a la retroactividad de la ley de 1.° de septiembre de 1980 hasta 1978.
4. 102. Por otro lado, los querellantes señalan que el artículo 7 de la nueva ley se refiere expresamente a la ley de 19 de diciembre de 1974, la cual, si bien sigue sin aplicarse, prevé, como criterio de reconocimiento del carácter representativo de toda organización, el que la misma pertenezca a una organización que forme parte del Consejo Nacional del Trabajo. Este Consejo, de conformidad con la ley de 29 de mayo de 1952, está compuesto por los representantes de organizaciones representativas de trabajadores nombrados por el Rey entre los candidatos presentados por las organizaciones interprofesionales federativas de ámbito nacional. Ahora bien, añaden los querellantes, pese a que la Central de Sindicatos Independientes responde a los criterios de la ley, su demanda de formar parte del Consejo ha sido siempre rechazada por diferentes motivos, y desde su instauración, la repartición de los puestos en el Consejo Nacional del Trabajo ha permanecido inalteradas.
5. 103. Por lo demás, la Central impugna los argumentos aducidos por el Gobierno en el momento de la elaboración de la ley de 1980, según los cuales la concesión de la prima se justifica porque las organizaciones más representativas soportan mayores cargas que las demás a causa de su estrecha colaboración con las autoridades administrativas y políticas, en particular su participación en convenios colectivos, la cogestión eficaz de ciertos servicios y su labor de asesoramiento en numerosos órganos de consulta. El Gobierno pretendía que la susodicha prima no era sino una compensación parcial de los esfuerzos especiales que las organizaciones más representativas exigen de sus afiliados para poder ejecutar las tareas que les son encomendadas.
6. 104. Refiriéndose al primer punto, los querellantes declaran que la Central, aunque debe considerarse también como una organización representativa de acuerdo con el Estatuto Sindical de 20 de junio de 1955 (todavía vigente puesto que no se han adoptado los correspondientes decretos de aplicación de la ley de 1974), no tiene derecho alguno a la prima sindical que se acaba de instituir incluso si sus miembros forman parte de diversos órganos de consulta. En cuanto al segundo punto, señalan que para figurar en las diferentes comisiones, los participantes reciben exenciones de servicio y su salario completo, y que las organizaciones sindicales denominadas "políticas" reciben por su parte ciertos subsidios del Estado.

B. Respuesta del Gobierno

1. 105. Después de haber esbozado un cuadro general de la situación sindical en el sector público, el Gobierno explica que la prima sindical está inscrita en dos convenios colectivos del sector público de 28 de octubre de 1977 y 26 de mayo de 1978, y que la misma se inspira en la práctica seguida desde hace ya algunos decenios en el sector privado en materia de facilidades concedidas a los sindicalistas. Afirma que tales ventajas, muy generalizadas, constituyen una forma de cláusula de seguridad sindical.
2. 106. El proyecto de ley, declara el Gobierno, fue sometido para dictamen al examen del Consejo de Estado el 18 de julio de 1979. A juicio del Consejo, la prima sindical pagadera únicamente a los miembros del personal del sector público afiliados a las organizaciones sindicales más representativas no es contraria al principio constitucional y legal de la libertad sindical, siempre que dicha prima no sea de una cuantía tal que su concesión pueda ejercer en la práctica una presión con miras a que el interesado decida afiliarse a tal organización.
3. 107. Por lo demás, indica el Gobierno, si bien el Consejo de Estado, en su dictamen acerca del mencionado proyecto de ley no se ha referido al principio de igualdad y de no discriminación, siguiendo su jurisprudencia anterior se puede afirmar que dicha reglamentación no es contraria a los principios constitucionales que rigen en la materia. La igualdad ante la ley no es violada si se concede una ventaja a todas las personas que se encuentran en la misma situación, siempre que objetivamente formen una categoría determinada, indicaba el Consejo de Estado en un dictamen pronunciado en relación con otro caso el 3 de febrero de 1967. La situación de estos sindicalistas es análoga, afirma el Gobierno, ya que los miembros de las organizaciones sindicales más representativas pueden considerarse como una categoría determinada de manera objetiva: en efecto, sus organizaciones, para poder obtener el calificativo de "más representativas", deben responder a criterios de representatividad determinados previa y objetivamente de manera general por el legislador. El Gobierno se refiere asimismo a la doctrina belga para declarar, en lo tocante a la distinción establecida entre los sindicatos, que no se viola la libertad sindical si se trata a las organizaciones sindicales sobre un pie de igualdad, en la medida en que cada una de ellas haya contribuido realmente al desarrollo de la vida económica y al fomento de la paz laboral y haya participado en las negociaciones colectivas. El Gobierno añade que se puede justificar la exclusión de los pequeños sindicatos si éstos no son capaces de aportar un concurso eficaz a la realización de esos objetivos.
4. 108. La ley, precisa el Gobierno, ha fijado para cada sector (educación, administración pública y ejército) cuáles son las organizaciones más representativas cuyos miembros percibirán la prima. Declara su intención de que la repartición de ésta se haga entre los miembros de las organizaciones más próximas a la "base". Por lo que respecta a los miembros del personal de las administraciones y otros servicios del Estado, la prima se concede de preferencia a quienes están afiliados a las organizaciones sindicales aptas para formar parte de los comités de sector y, si ello no fuera factible, a los afiliados a las organizaciones sindicales tradicionales. Según el Gobierno, seria erróneo suponer que las tres organizaciones sindicales tradicionales beneficiarán, ipso facto, de la prima, pues también podrán percibirla otras siempre que satisfagan las condiciones requeridas. Nadie puede sostener, agrega el Gobierno, que por medio de ese sistema intenta instaurar un monopolio en favor de ciertos sindicatos llamados "tradicionales" por estar representados en el Consejo Nacional del Trabajo.
5. 109. Sin embargo, el Gobierno admite que ante la imposibilidad en que se encuentra de proceder al control de la representatividad interna para los años 1977, 1978 y 1979, ha tenido que prever un periodo transitorio y adoptar criterios de representatividad interna, entre otros el de haber estado afiliado a una organización representada en el Consejo Nacional del Trabajo. Por consiguiente, para los tres años de referencia sólo podrán tomarse en consideración a efectos del pago de la prima los miembros de las tres organizaciones sindicales tradicionales.
6. 110. Por último, el Gobierno indica que la cuantía de la prima será fijada, bajo el control de los tribunales y el consejo de Estado, de suerte que no ejerza presión alguna sobre los interesados. Para 1977 y 1978 su importe se ha fijado en 700 francos belgas por año, lo que, a juicio del Gobierno, no puede constituir un verdadero medio de presión.

C. Conclusiones del Comité

1. 111. En el presente caso, los querellantes alegan un intento de instauración de un monopolio de "sindicatos políticos" en el sector público mediante la concesión de una prima sindical a ciertos miembros del personal del sector público afiliados a organizaciones denominadas "representativas", en detrimento de los afiliados que cotizan en otras organizaciones sindicales. Por su parte, el Gobierno estima que la atribución de la prima no implica discriminación alguna en favor de las organizaciones sindicales tradicionales.
2. 112. De manera general, el Comité ha considerado siempre que el hecho de que el Gobierno tenga la posibilidad de conceder o retirar una ventaja a una organización determinada entraña el riesgo de que se termine por favorecer o desfavorecer a un sindicato frente a los demás y de que se cometa así un acto discriminatorio; al proceder así el Gobierno puede influir directa o indirectamente en la elección por parte de los trabajadores de la organización a que van a afiliare. En el presente caso, el Comité observa que la ventaja se concede no a la propia organización, sino a los miembros cotizantes. Sin embargo, la concesión de una prima podría de igual modo influir en la decisión de los trabajadores de afiliarse a determinado sindicato. Ahora bien, la libertad de elección de los interesados en la materia constituye un derecho expresamente consagrado por el Convenio núm. 87.
3. 113. La Conferencia Internacional del Trabajo, evocando la cuestión del carácter representativo de los sindicatos durante la discusión del proyecto del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva (núm. 98), admitió en cierta medida que a veces se podrían establecer distinciones entre los diferentes sindicatos existentes de acuerdo con su grado de representatividad, siempre y cuando la determinación de las organizaciones más representativas se establezca según criterios objetivos y previamente determinados a fin de evitar toda posibilidad de parcialidad o de abuso.
4. 114. En el presente caso, la retroactividad de la concesión de la prima no parece haberse llevado a cabo de acuerdo con esos principios, en la medida en que para los años 1977 a 1979 únicamente se pagó a los miembros del personal afiliado a las organizaciones denominadas tradicionales, según lo declara el propio Gobierno.
5. 115. En cambio, los criterios que se aplicarán en lo sucesivo parecen responder a los principios de una determinación objetiva, al menos para ciertos sectores, puesto que los miembros de toda organización sindical representativa de un determinado sector estarán habilitados para cobrar la prima, incluso si no se trata de una organización afiliada a las "organizaciones tradicionales". Sin embargo, el Comité observa que en otros sectores el personal recibirá la prima únicamente si forma parte de asociaciones de personal afiliadas a una organización representada en el Consejo Nacional del Trabajo.
6. 116. Por último, el Comité toma nota de que la cuantía deel; 15 la prima, que se eleva a 700 francos belgas por persona y por año, no parece constituir un verdadero medio de presión que permita pensar que ha sido intención de los poderes públicos conceder ventajas a ciertos trabajadores susceptibles de influir indebidamente en la elección de la organización a que vayan a afiliarse. A fin de que no varíe la situación en este sentido, el Comité considera importante que el monto de la prima no exceda de un nivel simbólico.