Rapport définitif - Rapport No. 233, Mars 1984

1. 75. La queja figura en una comunicación de la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos (CESM) de 23 de mayo de 1983. La CESM envió informaciones complementarias por comunicaciones de 24 de junio de 1983 y de 6 de febrero de 1984. El Gobierno respondió por comunicación de 10 de octubre de 1983.
2. 76. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 77. La Confederación Estatal de Sindicatos Médicos (CESM) alega que el 25 de marzo de 1983, de conformidad con lo establecido en la Constitución Española, la ley núm. 8/80 de 10 de marzo del Estatuto de los Trabajadores, el Real Decreto Ley núm. 17/77 de 4 de marzo y el Real Decreto Ley núm. 156/79 de 2 de febrero, declaró una huelga durante los días 19, 20, 21, 22, 26, 27, 28 y 29 del mes de abril de 1983 entre el personal médico de la seguridad social, hospitales clínicos, hospitales provinciales y centros concertados, administrados y sostenidos por la seguridad social en todo el Estado español, cumpliendo para ello todos los trámites de preaviso y notificación que exige la precitada normativa. Asimismo, con fecha 16 de abril de 1983, propuso los mínimos asistenciales que garantizaran la cobertura de servicios médicos durante la celebración de la huelga, ante las características de servicio público que supone la prestación de asistencia sanitaria. A dicho escrito, el Instituto Nacional de la Salud, órgano administrativo español con competencia sobre el personal convocado a la huelga, refiriéndose a la normativa vigente en Esparta en materia de huelga (y en especial a la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981, que se considera fundamental para la definición y alcance del derecho de huelga y para la interpretación del artículo 28.2 de la Constitución Española de 1978), mediante escrito de 18 de abril de 1983, trasladaba a la CESM el criterio administrativo de la competencia de la autoridad gubernativa en cuanto al establecimiento de los servicios mínimos esenciales durante la realización de la huelga de médicos.
2. 78. Mediante escritos de 18 de abril de 1983, dirigidos por la CESM al Instituto Nacional de la Salud, y escrito de misma fecha dirigido al Gobernador Civil de Madrid por la misma Confederación, se solicitaba que efectivamente la autoridad gubernativa fijara los correspondientes mínimos asistenciales, para el desarrollo adecuado de la huelga de médicos, en el respeto de su derecho a la misma, pero también de su obligación de atender al derecho a la salud y a la asistencia sanitaria de los ciudadanos usuarios de los servicios en que se declaraba la huelga.
3. 79. El querellante indica que no obstante lo anterior, la huelga convocada tuvo lugar sin que las negociaciones entre las partes pudieran alcanzar un acuerdo satisfactorio, por lo que el 27 de abril de 1983 se convocó nuevamente huelga para los días 10, 12, 17 y 19 del mes de mayo, cumpliendo los trámites establecidos en la normativa vigente, sin que por parte de la autoridad gubernativa tampoco se determinaran los mínimos asistenciales ni del personal que debería cumplimentarlos, a pesar de los requerimientos que, como en el período anterior se le hicieran a la administración responsable.
4. 80. Sin embargo, añade la CESM, de manera informal, por lo que respecta al ámbito de la provincia de Madrid, se trasladó a algún afiliado en huelga de la CESM, pero no al comité de huelga ni a ningún miembro de la organización sindical, fotocopia del escrito dirigido por el Gobernador Civil de Madrid al Director Provincial del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) de Madrid, donde se fijaban determinados mínimos asistenciales a cubrir por los médicos afectos a las instituciones abiertas (ambulatorios) del INSALUD, con motivo de la huelga convocada, tanto en los aspectos funcionales, como en los orgánicos. Sin perjuicio de que los mínimos que en este escrito se contienen pudieran lesionar el ejercicio del derecho de huelga, al establecer que la unidad funcional asistencial en materia extrahospitalaria la constituye cada médico y que todos y cada uno de los médicos de las instituciones abiertas cumplimentará servicios mínimos, sí es cierto que la no comunicación formal de la referida resolución, ni al comité de huelga ni a los facultativos médicos convocados a la misma, supone una limitación de facto y una lesión a la huelga, un incumplimiento grave de las obligaciones de la administración en situaciones conflictivas como ésta. Incumplimiento que ha de considerarse además como intencionado, por cuanto de hecho se produjo intervencionismo de algunos órganos de dirección de centros hospitalarios y ambulatorios. De forma irregular y según el libre arbitrio de cada dirección o responsable de las distintas unidades, según localidades y provincias, se fijaron en tablones de anuncios comunicaciones conteniendo exigencias de mínimos funcionales a cubrir con contenido diferente irregular, según la ubicación del centro dentro del Estado y pareciendo más una forma de rompimiento de la huelga que el cumplimiento de la responsabilidad administrativa de fijación del alcance de la huelga, de forma similar, en todo el territorio español.
5. 81. La CESM señala en lo referente a las instituciones abiertas (ambulatorios), la autoridad gubernativa precisó, en particular los siguientes puntos[el querellante no indica la provincia a la que se aplican estos puntos].
   • "l.° Atención domiciliaria, se complementarán todos los avisos a domicilio.
6. 2. ° Las direcciones de los referidos centros, a la mayor urgencia, requerirán en nombre de este Gobierno Civil, de manera individual y fehaciente a todos y cada uno de los empleados de la misma, designados para cubrir los servicios mínimos, que esta resolución comporta, enviando copia de requerimiento a este Gobierno Civil."
7. 82. En el punto primero, prosigue el querellante, se pone de manifiesto que tal obligación no corresponde a lo que debiera entenderse como servicio mínimo, ya que el mismo, como es práctica habitual, debiera referirse exclusivamente a los caracterizados como de urgencia. Pero además, tampoco se efectuó la designación normal que, como dice el anterior párrafo 2.°, ordenaba el propio Gobierno Civil, produciéndose en las direcciones provinciales los criterios de que los mínimos deberían afectar absolutamente a todos los médicos de ambulatorios exigiéndoles su presencia y su prestación laboral nominal de trabajo.
8. 83. Por último, el querellante indica que en la normativa y práctica laboral española no existen protecciones ni garantías adecuadas para casos en que incluso fuera procedente una cierta restricción del derecho de huelga, como en el caso de los médicos. Es así que no existe procedimiento de conciliación y arbitraje adecuado, imparcial y rápido donde pudieran participar los afectados en todas las etapas, por lo que los médicos de las instituciones sanitarias de la seguridad social se encuentran en una indefensión absoluta con respecto a la administración española.
9. 84. En su comunicación de 6 de febrero de 1984, la CESM adjunta copia del fallo de la Audiencia Territorial de Madrid (Sala Cuarta) de 23 de noviembre de 1983, relativa a los servicios mínimos a mantener durante la huelga convocada por la CESM para varios días del mes de abril de 1983.

B. Respuesta del Gobierno

1. 85. El Gobierno declara que el 18 de abril de 1983 la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos solicitó de la autoridad gubernativa competente la fijación de los correspondientes mínimos asistenciales, con motivo de la huelga convocada para los días 19, 20, 21, 22, 26, 27, 28 y 29 del citado mes, haciéndose constar por dicha organización querellante el haber aportado a la dirección provincial del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) una relación detallada de los mínimos a establecer. Sin embargo no se transmitió por dicha organización a la autoridad gubernativa (Gobierno Civil) ninguna propuesta suficientemente detallada de los servicios mínimos a fijar.
2. 86. El Gobierno añade que el Gobierno Civil de Madrid, en relación a la perentoriedad de los plazos y a la urgencia de las medidas a establecer, operó, ya antes de que la huelga tomara cuerpo, así como durante el desarrollo de la misma, no sólo en base a informaciones escritas, sino también a través de propuestas verbales hechas por la dirección provincial del INSALUD, organismo técnico y conocedor de la situación planteada, que además normalmente ya había analizado la cuantía de los servicios mínimos necesarios, en concordancia con las direcciones de los centros hospitalarios afectados y con sus comités de huelga.
3. 87. Sucesivamente, prosigue el Gobierno, se fueron recibiendo en el Gobierno Civil peticiones de las direcciones de determinados centros hospitalarios, solicitando la implantación de los servicios mínimos, y asimismo, en algún caso se recibió directamente la petición de la dirección provincial del INSALUD. En el primero de los supuestos, las peticiones formuladas fueron sometidas, en la forma señalada, a informe y propuesta de la dirección provincial del INSALUD. Como es lógico la implantación de los servicios mínimos se estableció exclusivamente en aquellos centros a los que la huelga afectó de un modo sensible. Por ello, las resoluciones del Gobierno Civil acordando la implantación de servicios mínimos se fueron dictando a tenor de las propuestas concretas que se formularon, y de la repercusión real de la huelga en los distintos centros, y en todo caso en contacto directo con la dirección provincial del INSALUD. El Gobierno envía fotocopias de las resoluciones mediante las cuales se implantó los servicios mínimos y, previamente a su ejecución, se dió cuenta por la autoridad gubernativa en todos los casos, a la dirección provincial del INSALUD, a la dirección provincial de trabajo y a las direcciones y comités de huelga de los centros afectados, a los que, según el Gobierno, en todo momento el Gobierno Civil exigió que se les notificara.
4. 88. El Gobierno concluye señalando que la conducta ejercida por la autoridad gubernativa competente se realizó en todo momento atendiendo a la finalidad de mantener en funcionamiento los servicios médicos esenciales en circunstancias de especial gravedad, como son las que comportan la necesidad de atender a las prestaciones sanitarias a que todo ciudadano, llegado el caso, tiene derecho.

C. Conclusiones del Comité

1. 89. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante ha presentado una serie de alegatos en torno a la fijación y contenido de los servicios mínimos a mantener con motivo de las huelgas que convocó en abril y mayo de 1983 entre el personal médico, y acerca de la falta de notificación formal del contenido de dichos mínimos al comité de huelga y a los médicos convocados a la misma.
2. 90. En primer lugar, el Comité desea poner de relieve que algunos alegatos en relación con la fijación y contenido de los servicios mínimos no han sido formulados con suficiente precisión o bien presentan contradicciones. Así pues, aunque la organización querellante ha alegado que se produjo intervencionismo de algunos órganos de dirección de centros hospitalarios y ambulatorios dando origen a exigencias de servicios mínimos de contenido diferente según localidades y provincias, no ha señalado ejemplos concretos ni precisiones suplementarias al respecto.
3. 91. La organización querellante parece contradecirse cuando afirma en un principio que en las huelgas que convocó, la autoridad gubernativa no fijó los mínimos a mantener, para pasar a indicar seguidamente el contenido de los servicios mínimos establecidos por la autoridad gubernativa de Madrid (obligación de todos y cada uno de los médicos de cumplimentar servicios mínimos) y a señalar que el contenido de los servicios mínimos fue diferente según localidades y provincias.
4. 92. En estas condiciones, el Comité se limitará a examinar el contenido de los servicios mínimos establecidos para la provincia de Madrid y el alegato relativo a su falta de notificación formal al comité de huelga y a los médicos convocados a la misma.
5. 93. En relación con el primer punto, es decir, la disposición de la autoridad gubernativa prescribiendo que durante la huelga del personal médico "todos y cada uno de los médicos de las instituciones abiertas cumplimentará servicios mínimos", el Comité observa que la sentencia de la Audiencia Territorial de Madrid de 23 de noviembre de 1983 declara "la disconformidad parcial con el derecho de huelga reconocido en la Constitución de las Instrucciones del Instituto Nacional de la Salud publicadas en los tablones de anuncios de las Instituciones Sanitarias Abiertas de Madrid (Ambulatorios) con motivo de la huelga convocada los días 19, 20, 21, 22, 26, 27, 28 y 29 de abril de 1983, en cuanto que exigían a todos y cada uno de los médicos el cumplimiento de los mínimos respecto de su cupo correspondiente".
6. 94. En cuanto al alegato de que los servicios mínimos a cumplimentar no habrían sido notificados formalmente al comité de huelga ni a los médicos convocados a la misma, el Comité observa que el Gobierno ha declarado que en todo momento el Gobierno Civil exigió que se notificara a los comités de huelga de los centros afectados sobre la implantación de los servicios mínimos. Esta afirmación viene confirmada en la comunicación de 9 de mayo de 1983 enviada por el Gobierno Civil al Director Provincial del INSALUD, que tanto el Gobierno como la organización querellante envían en anexo. No obstante, el Comité no dispone de elementos de información que le permitan determinar si efectivamente el comité de huelga fue o no notificado formalmente. El Comité observa por otra parte que refiriéndose a la huelga de varios días del mes de abril de 1983, la sentencia de la Audiencia Territorial de Madrid de 23 de noviembre de 1983 declara la "disconformidad con el derecho de huelga reconocido en la Constitución de las Instrucciones del Instituto Nacional de Salud publicadas en los tablones de anuncios de las Instituciones Sanitarias Abiertas... en cuanto que dichas Instrucciones fueron dadas a la publicidad a partir del día 21 de abril de 1983, habiendo comenzado la huelga el día 19...".
7. 95. En estas circunstancias el Comité expresa la esperanza de que en caso de huelgas de médicos de las instituciones abiertas (ambulatorios), las autoridades tendrán plenamente en cuenta los criterios contenidos en la sentencia de la Audiencia Territorial de Madrid de 21 de noviembre de 1983 en relación con los servicios mínimos a mantener. El Comité señala de manera general la importancia de que las disposiciones relativas a los servicios mínimos a aplicar en caso de huelga en un servicio esencial se determinen en forma clara, se apliquen estrictamente y sean conocidas a su debido tiempo por los interesados.