Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 248, Mars 1987

1. 332. En una comunicación de 5 de septiembre de 1986 la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) presentó una queja contra el Gobierno de Fiji en nombre de su afiliada, el Congreso de Sindicatos de Fiji (FTUC), alegando la violación de derechos sindicales fundamentales.
2. 333. El Gobierno de Fiji respondió por medio de una comunicación de 29 de diciembre de 1986.
3. 334. Fiji no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); sí ha ratificado, en cambio, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 335. En su comunicación de 5 de septiembre de 1986, la CIOSL señala que la queja se refiere a la imposición de una congelación salarial, seguida de la fijación unilateral de los salarios y de la retirada reciente por parte del Gobierno del reconocimiento del FTUC como órgano representativo oficial de los sindicatos y de la mano de obra organizada, lo que dio lugar a la no renovación de la representación del FTUC en los órganos tripartitos. El querellante señala que la congelación salarial se impuso el 9 de noviembre de 1984 por un período indeterminado como parte de las propuestas hechas por el Gobierno para el presupuesto de 1985, basándose en la ley (sobre las remuneraciones) antiinflacionista. Según añade, la congelación no se discutió nunca con el FTUC antes de ser impuesta y suponía una clara ruptura del acuerdo firmado en el marco del Foro Tripartito de Fiji que estuvo en vigor hasta el 31 de diciembre de 1984; dicho acuerdo trazaba las directrices a escala nacional sobre aumentos de los sueldos y salarios y fue firmado en nombre del Gobierno por el Primer Ministro y el Viceprimer Ministro.
2. 336. El querellante prosigue diciendo que tras las negociaciones con el Gobierno, se convocó de nuevo a finales de 1985 el Foro Tripartito y las negociaciones salariales estuvieron presididas por el Ministro de Finanzas. En la alocución que hizo ante el Parlamento en noviembre de 1985, el Ministro anunció que en lugar de la congelación salarial habría que atenerse al resultado de las negociaciones; pero en febrero de 1986, sin ninguna consulta previa, declaró unilateralmente un tope del 2,25 por ciento sobre los aumentos salariales. A juicio del querellante, ello constituía una nueva ruptura del acuerdo del Foro Tripartito, demostrándose con ello que el Gobierno no tomaba en cuenta el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva. Señala que el FTUC se opuso al tope de 2,25 por ciento y pidió al Gobierno que convocase una reunión plenaria del Foro Tripartito, si bien hasta el momento el Gobierno no ha dado ninguna respuesta positiva a dicha petición.
3. 337. El querellante prosigue señalando que, por el contrario, el Gobierno (en una carta de 4 de junio de 1986, copia de la cual se adjuntaba a la queja) informó al FTUC de la retirada del reconocimiento que se le había atribuido desde 1973 como único órgano representativo de los sindicatos y de la mano de obra organizada.
4. 338. En opinión del querellante, dicha retirada del reconocimiento tiene graves consecuencias pues significa que no se renueva o que se pondrá fin a la afiliación de los representantes del FTUC en órganos importantes (como la Comisión Asesora del Trabajo, los siete Consejos Salariales, el Consejo Nacional para la Formación Profesional de Fiji, el Consejo Asesor de Sindicatos y el Fondo Nacional de Previsión de Fiji, así como diversos comités nombrados por dichos órganos).
5. 339. Según el querellante, el Gobierno no ha puesto en tela de juicio la continua representatividad del FTUC, y la única razón alegada para justificar tan drástica acción fue que los dirigentes del FTUC participaron en las labores de un partido político opositor y que, como los órganos deben ser una parte integrante de la política del Gobierno y no estar en conflicto con la misma, aquellos cuyos intereses sean opuestos a la política del Gobierno no pueden estar representados en los mismos.
6. 340. A juicio del querellante este argumento es insostenible, pues aunque el FTUC participó en la formación del Partido del Trabajo de Fiji, no puede considerarse como un partido político y no se ha desviado de su función sindical fundamental. Estima de todo punto injustificada la retirada del reconocimiento y cree que sólo cabe interpretarla como un intento por parte del Gobierno de socabar la eficacia del FTUC como la única central sindical representativa de Fiji.

B. Respuesta del Gobierno

1. 341. En su comunicación de 29 de diciembre de 1986, el Gobierno informa sobre los antecedentes de la congelación salarial para 1985 anunciada por el Ministro de Finanzas, el 9 de noviembre de 1984, en el discurso sobre el presupuesto. Ello no indica sino que, en las discusiones que tuvieron lugar en el Foro Tripartito y su Comité de directrices sobre remuneraciones entre 1982 y 1984, los representantes del Gobierno hicieron una serie de propuestas para la toma en consideración de una pausa o congelación salarial, las cuales fueron respaldadas por los representantes de los empleadores pero no por los de los trabajadores. No obstante, en 1983 se llegó a un compromiso sobre las directrices salariales. Tanto el Gobierno como los empleadores estimaron a lo largo de 1983 y 1984 que dichas directrices eran preferibles a una negociación colectiva abierta, que a juicio suyo abriría las puertas a demandas irrazonables en materia de economía; pero las grandes diferencias existentes entre tales criterios y los de los representantes de los trabajadores, que se habían puesto de manifiesto en las reuniones del Comité de directrices sobre remuneraciones, llevaron al Gobierno a la conclusión de que no había alternativa a la imposición unilateral de una congelación salarial, la cual anunció el Ministro de Finanzas el 9 de noviembre de 1984 en su discurso sobre el presupuesto de 1985 ante el Parlamento.
2. 342. Tras anunciarse la imposición de la congelación salarial, deberían haberse iniciado negociaciones sobre los salarios para 1985 a comienzos o finales de dicho año, pero el Gobierno decidió convocar una cumbre económica en febrero de 1985 con el fin, entre otros, de consultar a un gran número de organizaciones políticas, sociales, religiosas y económicas sobre una amplia gama de cuestiones económicas. Según señala el Gobierno, el FTUC no participó en dicha reunión, pero sí lo hizo en la segunda cumbre económica en calidad de observador, para participar ya activamente en la tercera reunión convocada al efecto; asimismo, el FTUC no asistió a la primera reunión del Consejo Económico Nacional celebrada el 4 de noviembre de 1985, pero sí lo hizo a reuniones posteriores. A tenor del Gobierno, el FTUC se ha negado a participar en un mecanismo consultivo que cuenta con una representación mucho más extensa.
3. 343. El Gobierno cita seguidamente fragmentos del discurso pronunciado por el Ministro de Finanzas el 8 de noviembre de 1985 al presentar el presupuesto de 1986. De ese modo se resaltan las consideraciones económicas y financieras que llevaron al Gobierno a imponer la congelación salarial el año precedente, y el papel del Consejo Económico Nacional (que hizo una serie de recomendaciones al Comité de directrices sobre remuneraciones, basadas en la capacidad de pago) y las dos cumbres económicas nacionales a la hora de formular una política en la materia. El fragmento concluye con la afirmación de que la Cumbre Económica Nacional y su brazo ejecutivo, el Consejo Económico Nacional, constituirán en el futuro el mecanismo para establecer consultas regulares sobre política de desarrollo entre el Gobierno y los representantes del sector privado, trabajadores, mujeres, jóvenes y otras organizaciones comunitarias.
4. 344. El Gobierno prosigue indicando que entre el 19 de noviembre de 1985 y el 27 de enero de 1986 se mantuvo una serie de discusiones entre los representantes del Gobierno, los empleadores y los trabajadores, celebrándose un total de 15 reuniones entre los interlocutores sociales. Como no se llegara a acuerdo alguno con el FTUC, el Gobierno decidió levantar la congelación salarial e imponer un tope del 2,25 por ciento sobre los aumentos de ingresos a partir del 1 de enero de 1986 (sin que se permita ninguna compensación por el período de la congelación, salvo en el caso de 15 acuerdos que se habían alcanzado para la aplicación de las directrices sobre remuneraciones de 1984, los cuales entraban en vigor sólo a partir del 1 de enero de 1986).
5. 345. El Gobierno añade que durante 1985 se celebraron también consultas entre el PTUC, la Asociación Consultora de Empleadores de Fiji y el Gobierno acerca del futuro que debería darse al Foro Tripartito, acordándose que el Foro prosiguiera en sus funciones y que el Comité de directrices sobre remuneraciones del Foro se reuniese una vez al año para definir las directrices aplicables en materia de remuneraciones.
6. 346. La comunicación del Gobierno pasa luego a ocuparse de la situación tal como se refleja en el último discurso sobre el presupuesto pronunciado por el Ministro de Finanzas el 4 de noviembre de 1986, en el que se señalaba que el Gobierno sostendría ante el Comité sobre los principios de las remuneraciones que debería aplicarse la fórmula utilizada con anterioridad y que se haría si la mejora del rendimiento de la economía aconsejase una directriz de aumento salarial de aproximadamente un 6 por ciento para 1987. No obstante, no se permitiría ningún tipo de compensación por el período de la congelación.
7. 347. Al tratar la naturaleza de las medidas que deberían adoptarse, el Ministro de Finanzas proseguía anunciando que las restricciones sobre los aumentos en las remuneraciones se levantarían con efectos del 1 de enero de 1987, y que la directriz sobre la remuneración sería conforme al acuerdo alcanzado en el Comité de directrices sobre remuneraciones (que estaría de conformidad con la política del Gobierno de impedir la "situación de compensación").
8. 348. El Gobierno concluye este aspecto de su respuesta señalando que el Comité de directrices sobre remuneraciones se reunió formalmente en siete ocasiones para discutir las directrices aplicables a 1987, acordándose una propuesta que se firmó por los interlocutores el 18 de diciembre de 1986. Prosigue añadiendo que las rigurosas medidas económicas adoptadas por el Gobierno son consecuencia de la responsabilidad que le incumbe por una gestión adecuada de la economía y de la necesidad de adoptar cualesquiera medidas o acciones que estime necesarias en pro de los intereses de todos los ciudadanos del país. Señala asimismo que el FTUC representa sólo 50 por ciento aproximadamente de los empleados y asalariados y que hay otras organizaciones representativas cuyos intereses deben también considerarse.
9. 349. El Gobierno rechaza cualquier alegato contra él por violación de los derechos sindicales fundamentales del país, y alega que la libertad y derechos disfrutados por los sindicatos en Fiji son la envidia de muchas organizaciones laborales en todo el mundo. Ahora bien, los sindicatos no pueden situarse por encima de la ley ni ocupar una posición privilegiada en la sociedad.
10. 350. En lo relativo a la cuestión de la retirada del reconocimiento exclusivo del FTUC, el Gobierno señala que esta organización ha planteado ante el Tribunal Supremo de Fiji un examen judicial de esa decisión, y que se mantendrá informado al Comité del fallo que se pronuncie al respecto. El Gobierno señala asimismo que ha seguido nombrando a miembros del FTUC para ocupar puestos en los diversos órganos como anteriormente, tras requerir candidatos al FTUC. Ahora bien, fiel a su decisión de mantener consultas más amplias el Gobierno elige también candidatos que no son del FTUC para ocupar puestos en dichos órganos, pues dicha organización sólo representa a un 50 por ciento aproximadamente de todos los trabajadores.

C. Conclusiones del Comité

1. 351. El Comité observa que hay dos aspectos distintos en los alegatos contra el Gobierno, a saber: a) los relativos al establecimiento de niveles salariales, incluida la adopción de una congelación salarial para 1985 y los posteriores hechos sobre el establecimiento de topes para los aumentos salariales durante 1986 y 1987; y b) la retirada del Gobierno del reconocimiento exclusivo del FTUC por lo que se refiere al nombramiento de representantes en los diferentes órganos.
2. 352. Por lo que se refiere al primer aspecto, de la información disponible parece deducirse que el proceso de fijar directrices salariales ha atravesado distintas fases, entre las que cabe señalar: i) hasta finales de 1984, las directrices sobre los niveles salariales se establecían en el marco del Foro Tripartito Nacional; ii) según el Gobierno, la falta de acuerdo por parte de los representantes de los trabajadores a las propuestas apoyadas por el Gobierno y los representantes de los empleadores dieron lugar al anuncio de una decisión unilateral adoptada por el Gobierno el 9 de noviembre de 1984 de introducir una congelación salarial; iii) ello fue seguido por lo que se refiere al año siguiente con la fijación de un tope para los aumentos salariales del 2,25 por ciento basado en la recomendación formulada al Comité de directrices sobre remuneraciones por la primera reunión del Consejo Económico Nacional en la que no participó el FTUC; además, en el período que comenzó a partir del 1 de enero de 1986, no pudo concederse aumento alguno que supusiese una compensación por los salarios congelados a raíz de la primera fijación (con ciertas excepciones); iv) a partir del 1 de enero de 1987, el Comité de directrices sobre remuneraciones puso fin a estas restricciones, fijando las directrices en un acuerdo voluntario al que se llegó el 18 de diciembre de 1986.
3. 353. A partir de la información facilitada por el Gobierno, se ve claramente que las decisiones que éste adoptó sobre las cuestiones anteriormente mencionadas fueron por razones de política económica, las cuales fueron esbozadas en detalle por el Ministro de Finanzas al anunciarlas en los diversos discursos sobre el presupuesto. No obstante, a juicio del Comité las medidas adoptadas eliminaron y limitaron posteriormente las oportunidades de la política de negociación colectiva. Un segundo aspecto de la cuestión es la designación del órgano en cuyo marco podría tener lugar dicha negociación, y en especial de los efectos que pudiera tener dicha determinación sobre el papel del FTUC en el proceso de la negociación colectiva.
4. 354. En cuanto a la imposición por parte del Gobierno y la congelación salarial y posterior tope sobre los aumentos salariales, el Comité querría señalar a la atención del Gobierno los dos principios de libertad sindical a los que se ha referido con frecuencia en el pasado. En primer lugar, el Comité querría recordar que en los casos en que la intervención por parte de las autoridades públicas tiene esencialmente por finalidad asegurar que las partes negociadoras subordinan sus intereses a la política económica nacional aplicada por el Gobierno, al margen de si están o no de acuerdo con la misma, ello no es compatible con el principio generalmente aceptado de la negociación colectiva voluntaria recogida en el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Fiji. Un aspecto del caso que no queda claro es el grado en que las medidas adoptadas por el Gobierno se recogieron en la legislación, y en especial el grado en que la ley sobre el control antiinflacionista de las remuneraciones fue el vehículo que se dio para su aplicación. El Comité pide, en consecuencia, al Gobierno que le facilite toda información disponible sobre este aspecto, a fin de que pueda prestarse la debida consideración al grado en que las medidas adoptadas son compatibles con el principio anteriormente mencionado.
5. 355. El otro principio que el Comité desearía señalar a la atención del Gobierno es que si en virtud de una política de estabilización un gobierno considerara que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores (Véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, página 122, párrafo 641.). El Comité desea poner de relieve que, en aquellos casos en que por consideraciones de política económica se impongan restricciones del tipo de las adoptadas por el Gobierno, deben hacerse todos los esfuerzos posibles para que vayan acompañadas de garantías del tipo de las mencionadas.
6. 356. No obstante, el Comité toma nota de que el FTUC decidió no participar en la primera reunión de la Cumbre Económica en la que se hicieron recomendaciones sobre la adopción de topes para los aumentos salariales, aunque sí lo hizo con posterioridad. Por ello, el Comité estima que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
7. 357. Si bien el Comité observa que sigue existiendo una restricción a la negociación colectiva ya que se insiste en que no debe haber compensaciones respecto de los anteriores períodos de limitación salarial, hace notar igualmente que el Gobierno declaró la eliminación de toda clase de restricciones sobre los aumentos salariales con efectos del 1 de enero de 1987. Señala asimismo que el Comité de directrices sobre remuneraciones, que anteriormente brindaba la oportunidad de celebrar negociaciones colectivas en un marco tripartito, ha llegado a un acuerdo sobre directrices voluntarias para 1987. El Comité pide al Gobierno que le facilite el texto del acuerdo firmado el 18 de diciembre de 1986, a fin de que a la vista de toda la información pertinente pueda llegar a una conclusión sobre la restauración de la plena libertad de la negociación colectiva.
8. 358. Subsisten los alegatos sobre la supresión del reconocimiento del FTUC que disfrutaba con anterioridad y que el Gobierno retirara por medio de una carta de 4 de junio de 1986. Al respecto, el Comité observa que la objeción que plantean los querellantes se refiere a la retirada del reconocimiento exclusivo del FTUC.
9. 359. El Gobierno indica que la razón por la que retiró el reconocimiento exclusivo al FTUC es que sólo representan el 50 por ciento de los trabajadores, aunque señala que ha seguido nombrando candidatos del FTUC para ocupar puestos en diversos órganos legales y de otro tipo en los que anteriormente estaba representado, si bien se ha nombrado asimismo a otros representantes para acceder a dichos órganos.
10. 360. El Comité toma nota de esta información. Señala a la atención del Gobierno el principio de que cuando, según el sistema en vigor, el sindicato más representativo goce de derechos preferenciales o exclusivos de negociación, dicho sindicato debe determinarse con arreglos a criterios objetivos a fin de evitar toda posibilidad de parcialidad o abuso (Véase ibéd. , página 52, párrafo 239, y página 119, párrafo 623.).
11. 361. Al respecto, el Comité lamenta tener que observar que sólo los motivos expuestos para la retirada del reconocimiento exclusivo del FTUC, en la carta enviada por el Gobierno a dicha organización el 4 de junio de 1986, se refieren a la participación de los dirigentes del FTUC en un partido político de oposición y su creencia de que quienes tienen intereses opuestos a la política del Gobierno no pueden estar representados en los diversos órganos para los que se había nombrado a candidatos del FTUC. A juicio del Comité, tal criterio no es compatible con los principios de libertad sindical, y en especial con el principio enunciado por la Conferencia Internacional del Trabajo en la Resolución sobre la independencia del movimiento sindical, según el cual los gobiernos no deberían tratar de transformar el movimiento sindical en un movimiento político y utilizarlo para alcanzar sus objetivos poléticos, ni tampoco deberían inmiscuirse en las funciones normales de un sindicato tomando como pretexto que éste mantiene relaciones libremente establecidas con un partido político (Ibéd., páginas 73-74, párrafo 353.). No obstante, el Comité toma nota del hecho de que el FTUC sigue estando representado en los órganos en que anteriormente gozaba de derechos exclusivos de representación y confía en que por medio de esta vía podrá realizar sus funciones y representar los intereses profesionales de sus afiliados.