Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 248, Mars 1987

1. 332. Par une communication en date du 5 septembre 1986, la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) a soumis une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement de Fidji, au nom de l'un de ses membres, le Congrès des syndicats de Fidji (CSF).
2. 333. La réponse du gouvernement de Fidji est contenue dans une communication en date du 29 décembre 1986.
3. 334. Fidji n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mais a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant 335. Dans sa communication du 5 septembre 1986, la CISL précise que la plainte se rapporte à un blocage des salaires suivi d'une fixation unilatérale des salaires et au fait que le gouvernement a retiré récemment le certificat en tant qu'organe représentatif officiel des syndicats et des organisations de travailleurs au CSF qui ne peut plus être représenté au sein des organes tripartites. Le plaignant déclare que le blocage des salaires a été instauré le 9 novembre 1984, pour une durée indéterminée, dans le cadre des prévisions budgétaires du gouvernement pour 1985, et qu'il était fondé sur la loi anti-inflation (rémunération). Il ajoute que cette mesure n'a pas été débattue avec le CSF avant son instauration et qu'elle s'inscrit en violation flagrante de l'accord signé dans le cadre du Forum tripartite de Fidji; cet accord, qui était en vigueur à l'époque et jusqu'au 31 décembre 1984, contenait des directives nationales en matière de hausse des salaires et avait été signé par le Premier ministre et le Premier ministre adjoint, au nom du gouvernement.

1. 336. Le plaignant poursuit en indiquant qu'à la suite de négociations avec le gouvernement, le forum tripartite s'est réuni à nouveau vers la fin de 1985 et que des négociations sur les salaires, présidées par le ministre des Finances, ont alors été entamées. Dans son discours devant le Parlement, à l'occasion de la présentation du budget en novembre 1985, le ministre des Finances avait annoncé que la décision issue des négociations se substituerait au blocage des salaires; or, en février 1986, il a décrété unilatéralement et en dehors de toute consultation préalable un plafond de 2,25 pour cent de hausse de salaires. Le plaignant voit là une nouvelle violation de l'accord conclu dans le cadre du forum tripartite et le mépris par le gouvernement du droit de libre négociation collective des syndicats. Il fait ressortir que le CSF s'est élevé contre la fixation du plafond de 2,25 pour cent et a demandé au gouvernement de convoquer une réunion plénière du forum tripartite, demande à laquelle il n'a pas encore été donné suite.
2. 337. Au surplus, le plaignant ajoute que le gouvernement (dans une lettre du 4 juin 1986 dont une copie était jointe à la plainte) a fait savoir au CSF qu'il cessait de le reconnaître en tant que représentant exclusif des syndicats et des organisations de travailleurs, droit dont il jouissait depuis 1973.
3. 338. Pour le plaignant, cette mesure est lourde de conséquences car elle signifie que des représentants du CSF ne peuvent plus ou ne pourront plus siéger dans des organes importants (tels que le Conseil consultatif de la main-d'oeuvre, les sept Conseils en matière de salaires, le Conseil national de la formation professionnelle de Fidji, le Conseil consultatif des syndicats et la Caisse nationale de prévoyance de Fidji, ainsi que divers sous-comités désignés par ces organes).
4. 339. Le plaignant fait observer que le gouvernement n'a pas mis en cause la représentativité du CSF et que le seul motif invoqué pour expliquer une mesure aussi radicale est que les délégués du CSF ont été membres d'un parti politique d'opposition et que, comme les organes en question, "doivent non seulement ne pas être en contradiction avec la politique du gouvernement, mais s'inscrire dans la ligne de cette politique, ceux dont les intérêts sont en opposition avec cette politique ne sauraient être représentés".
5. 340. Le plaignant estime que cet argument n'est pas acceptable: en effet, s'il est vrai que le CSF a contribué à la constitution du Parti du travail de Fidji, il ne saurait être considéré comme un parti politique et ne s'est jamais écarté de son rôle syndical fondamental. Le plaignant estime qu'il est tout à fait injustifié de le priver des droits de "reconnaissance" et que cette mesure ne peut être considérée de la part du gouvernement que comme une tentative de l'affaiblir en tant qu'unique organe syndical représentatif de Fidji.

B. Réponse du gouvernement

1. 341. Dans sa communication du 29 décembre 1986, le gouvernement rappelle les faits qui ont conduit au blocage des salaires en 1985, annoncé dans le discours de présentation du budget prononcé par le ministre des Finances le 9 novembre 1984, d'où il ressort qu'au cours des débats qui ont eu lieu entre 1982 et 1984 au Forum tripartite et au Comité des directives en matière de rémunération qui en dépend les représentants des pouvoirs publics ont avancé des propositions relatives à l'éventualité d'un blocage des salaires, qui ont rencontré le soutien des représentants des employeurs, mais non des travailleurs. Des directives concernant les salaires avaient toutefois pu être mises au point pour 1983, à titre de compromis. Tout au long de 1983 et de 1984, le gouvernement et les employeurs ont estimé que ces directives étaient préférables à des négociations collectives d'une durée indéterminée qui risquaient de peser lourdement sur l'économie. Or, étant donné les divergences de vues considérables qui s'étaient fait jour entre ces entités et les représentants des travailleurs aux réunions du Comité des directives en matière de rémunération, le gouvernement était arrivé à la conclusion que la seule solution était l'instauration unilatérale d'un blocage des salaires et le ministre des Finances a annoncé la mesure le 9 novembre 1984 au moment de la présentation du budget pour 1985.
2. 342. A la suite de l'imposition de ce blocage, les négociations sur les salaires pour 1985 auraient dû commencer au début ou à la fin de l'année, mais le gouvernement avait décidé d'organiser un sommet économique en février 1985 afin, notamment, de consulter un grand nombre d'organisations de caractère politique, social, religieux et économique sur toute une gamme de questions économiques. Le gouvernement précise que le CSF n'a pas participé à cette première réunion, mais qu'il a siégé à la deuxième en qualité d'observateur et qu'il a participé activement à la troisième; le CSF n'a pas davantage participé à la première réunion du Conseil économique national du 4 novembre 1985, mais il a assisté à des réunions ultérieures. Le gouvernement affirme que c'est le CSF qui a refusé de participer au mécanisme de consultation qui est beaucoup plus représentatif.
3. 343. Le gouvernement cite des extraits du discours prononcé le 8 novembre 1985 par le ministre des Finances à l'occasion de la présentation du budget de 1986. Ces textes mettent en lumière les considérations économiques et financières qui avaient amené le gouvernement à décider du blocage des salaires de l'année précédente, ainsi que le rôle du Conseil économique national (qui avait présenté au Comité des directives en matière de rémunération des recommandations fondées sur la solvabilité) et des deux sommets économiques nationaux dans l'élaboration des politiques. Les extraits précisent que le mécanisme normal de consultation touchant ces politiques de développement entre le gouvernement et les représentants du secteur privé, des travailleurs, des femmes, des jeunes et d'autres groupes sociaux sera dorénavant le Sommet économique national, assisté de son organe exécutif, le Conseil économique national.
4. 344. Le gouvernement indique ensuite qu'entre le 19 novembre 1985 et le 27 janvier 1986 des pourparlers ont eu lieu entre ses représentants et des représentants des employeurs et des travailleurs qui ont tenu 15 réunions. Devant l'impossibilité de parvenir à un accord avec le CSF, le gouvernement a décidé de mettre fin au blocage des salaires et de fixer un plafond de 2,25 pour cent pour les hausses de rémunération à compter du 1er janvier 1986 (aucun rattrapage n'étant autorisé pour la durée du blocage, exception faite de 15 accords relatifs à l'application des directives en matière de rémunération de 1984 dont la mise en oeuvre n'était autorisée qu'à compter du 1er janvier 1986).
5. 345. Le gouvernement ajoute qu'en 1985 des consultations ont également eu lieu entre le CSF, l'Association consultative des employeurs de Fidji et le gouvernement au sujet de l'avenir du forum tripartite; il a été décidé que le forum resterait en fonction et que le Comité des directives en matière de rémunération se réunirait une fois par an pour établir des directives nationales en cette matière.
6. 346. Il est ensuite fait état, dans la communication du gouvernement, de la situation évoquée dans le dernier discours de présentation du budget prononcé par le ministre des Finances le 4 novembre 1986, et dans lequel il est dit que le gouvernement suggérera au Comité des directives en matière de rémunération de s'en tenir à la formule utilisée jusque-là, ce qui, compte tenu de l'amélioration de la conjoncture, donnerait une hausse de principe des salaires d'environ 6 pour cent pour 1987. En revanche, aucun rattrapage ne serait autorisé pour la période de blocage.
7. 347. Pour mieux définir la nature des mesures prévues, le ministre des Finances a annoncé que les restrictions concernant les hausses de salaires seraient levées à compter du 1er janvier 1987 et que les directives en matière de rémunération correspondraient à ce qui serait décidé au Comité des directives en matière de rémunération (et, conformément à la politique des pouvoirs publics, tendraient à empêcher tout "rattrapage").
8. 348. Le gouvernement précise que le Comité des directives en matière de rémunération a tenu sept réunions officielles consacrées à l'examen des directives pour 1987 et que les partenaires sont arrivés à un accord sur des directives facultatives qui a été signé le 18 décembre 1986. Le gouvernement ajoute que la sévérité des mesures d'ordre économique qu'il a prises tient à ce qu'il lui incombe de gérer sainement l'économie et de prendre toutes mesures ou décisions qui lui paraissent nécessaires pour sauvegarder les intérêts de tous les citoyens. Il fait valoir que le CSF ne représente que 50 pour cent environ des salariés et que les intérêts d'autres secteurs de la population doivent aussi être pris en compte.
9. 349. Le gouvernement rejette toute allégation selon laquelle il aurait violé des droits syndicaux fondamentaux et soutient que bien des syndicats du monde envient aux syndicats de Fidji la liberté et les droits dont ils jouissent. Quoi qu'il en soit, les syndicats ne sauraient échapper à la loi ou bénéficier d'un statut privilégié dans la société.
10. 350. En ce qui concerne la décision de retirer au CSF sa qualité de représentant exclusif, le gouvernement précise qu'elle a été portée par le syndicat devant la Cour suprême de Fidji; le comité sera informé de la décision rendue. Le gouvernement ajoute qu'il a continué, comme par le passé, de nommer des membres du CSF pour siéger dans les divers organismes cités, après avoir demandé à celui-ci de désigner des candidats. Toutefois, il s'en est tenu à sa décision d'élargir considérablement les consultations et il a choisi également les membres de ces organes en dehors du CSF, d'autant que celui-ci ne représente que 50 pour cent environ de l'ensemble des salariés.

C. Conclusions du comité

1. 351. Le comité constate que deux sortes d'allégations sont avancées à l'encontre du gouvernement: a) la fixation des salaires, y compris l'instauration d'un blocage des salaires pour 1985, puis la fixation de plafonds aux augmentations de salaires pour 1986 et 1987; et b) le retrait au CSF du droit de représentation exclusive aux fins de la désignation de ses membres dans divers organes.
2. 352. En ce qui concerne la première allégation, il semble d'après les informations disponibles que le processus d'établissement de directives en matière de salaires s'est fait en plusieurs étapes, comme suit: i) jusqu'à la fin de 1984, les directives relatives au niveau des salaires étaient établies par le Forum tripartite national; ii) selon le gouvernement, les représentants des travailleurs n'approuvant pas les propositions qui avaient l'aval du gouvernement et des représentants des employeurs, celui-ci a, le 9 novembre 1984, annoncé sa décision unilatérale d'instaurer un blocage des salaires; iii) l'année suivante, le gouvernement a annoncé la fixation d'un plafond de 2,25 pour cent de hausse de salaires sur la base d'une recommandation adressée au Comité des directives en matière de rémunération et adoptée par le Conseil économique national à sa première réunion - à laquelle le CSF n'avait pas participé; de plus, aucune augmentation à titre de rattrapage résultant du blocage des salaires décrété au départ n'était autorisée (à quelques exceptions près) à compter du 1er janvier 1986; iv) les restrictions ont été levées à compter du 1er janvier 1987 et le Comité des directives en matière de rémunération a fixé des directives aux termes d'un accord conclu le 18 décembre 1986.
3. 353. Il ressort des renseignements communiqués par le gouvernement que les décisions prises par les pouvoirs publics étaient fondées sur des considérations de politique économique sur lesquelles le ministre des Finances a donné des précisions dans les discours de présentation du budget au cours desquels lesdites décisions ont été annoncées. Il semble toutefois au comité que les mesures adoptées ont eu pour effet d'écarter puis de limiter la possibilité de négociation collective. L'autre aspect de la question concerne la désignation de l'organe au sein duquel il pouvait être procédé à ce genre de négociation et notamment l'effet d'une décision de cet ordre sur le rôle du CSF dans les négociations collectives.
4. 354. En ce qui concerne les décisions de blocage des salaires, puis de fixation d'un plafond concernant les hausses de salaires, le comité tient à appeler l'attention du gouvernement sur deux principes touchant la liberté d'asociation auxquels il s'est souvent référé par le passé. En premier lieu, le comité tient à rappeler qu'une intervention des autorités publiques visant essentiellement à garantir que les parties qui négocient subordonnent leurs intérêts à la politique économique nationale du gouvernement, que celle-ci recueille ou non leur agrément, n'est pas compatible avec le principe généralement accepté de la liberté de négociation collective consacré par l'article 4 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, qui a été ratifiée par Fidji. Une question reste à élucider: les mesures prises par le gouvernement ont-elles fait l'objet de textes législatifs et, plus précisément, la loi relative à la lutte contre l'inflation (rémunération) en a-t-elle été l'instrument d'application? Le comité demande donc au gouvernement de lui fournir des informations sur cet aspect de la question afin qu'il puisse déterminer si les mesures adoptées sont compatibles avec le principe énoncé ci-dessus.
5. 355. L'autre principe sur lequel le comité souhaiterait appeler l'attention du gouvernement est celui qui déclare que si, au nom d'une politique de stabilisation économique, un gouvernement considère que le taux des salaires ne peut pas être fixé librement par voie de négociation collective, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d'exception limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du BIT, paragr. 641.) Le comité tient à faire ressortir que, quand des considérations de politique économique débouchent sur des restrictions du genre de celles qui ont été instaurées par le gouvernement, il faut s'efforcer par tous les moyens de mettre en place des garanties de cet ordre.
6. 356. Le comité a néanmoins noté que le CSF a décidé de ne pas participer à la première réunion du sommet économique qui a formulé des recommandations quant à la fixation du plafond touchant les hausses de salaires, même s'il a changé d'attitude par la suite. C'est pourquoi il considère que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi.
7. 357. S'il constate qu'il subsiste des restrictions au droit de négociation collective en ce sens que les autorités maintiennent qu'il ne doit pas y avoir de rattrapage pour les périodes antérieures de limitation des hausses de salaires, le comité a également pris note de la déclaration du gouvernement relative à l'abolition de la restriction relative aux hausses de salaires à compter du 1er janvier 1987. Il relève encore que le Comité des directives en matière de rémunération, qui avait offert antérieurement une possibilité de négociation collective dans un cadre tripartite, est arrivé à un accord sur des directives facultatives pour 1987. Le comité demande au gouvernement de lui communiquer le texte de l'accord signé le 18 décembre 1986 afin de pouvoir, en connaissance de cause, arriver à une conclusion sur le rétablissement de la liberté de négociation collective.
8. 358. Restent les allégations relatives à la privation de la "reconnaissance" dont jouissait le CSF et qui lui a été retirée par le gouvernement dans une lettre en date du 4 juin 1986. A cet égard, le comité note que les plaignants s'élèvent contre la privation de sa reconnaissance exclusive.
9. 359. Le gouvernement indique que la décision de priver le CSF de la reconnaissance exclusive tient à ce que cette organisation ne représente pas plus de 50 pour cent des travailleurs, et il précise qu'il a continué de nommer des candidats du CSF au sein de divers organes, réglementaires et autres, auprès desquels cet organisme était déjà représenté, tout en désignant également des représentants d'autres organisations.
10. 360. Le comité prend acte de cette information. Il appelle l'attention du gouvernement sur le principe selon lequel là où, selon les systèmes en vigueur, le syndicat le plus représentatif jouit de droits préférentiels ou exclusifs de négociation, la détermination du syndicat le plus représentatif devra toujours se faire d'après les critères objectifs et préétablis de façon à éviter toute possibilité de partialité ou d'abus. (Recueil, paragr. 239 et 623.)
11. 361. A cet égard, le comité a noté avec préoccupation que les seuls motifs invoqués par le gouvernement pour justifier la privation des droits de reconnaissance exclusive du CSF dans la lettre adressée à cette organisation le 4 juin 1986, étaient l'adhésion de délégués de ce syndicat à un parti politique d'opposition et la position selon laquelle ceux dont les intérêts sont en opposition avec la politique gouvernementale ne pouvaient être représentés dans les divers organes dans lesquels des candidats du CSF avaient été nommés. Le comité estime que cette position est contraire aux principes de la liberté syndicale et, en particulier, le principe énoncé par la Conférence internationale du Travail dans la résolution concernant l'indépendance du mouvement syndical, aux termes duquel les gouvernements ne devraient pas chercher à transformer le mouvement syndical en un instrument politique qu'ils utiliseraient pour atteindre leurs objectifs politiques et ne devraient pas non plus essayer de s'immiscer dans les fonctions normales d'un syndicat, en prenant prétexte de ses rapports librement établis avec un parti politique. (Recueil, paragr. 353.) Le comité a pris note, en revanche, de ce que le CSF continue d'être représenté au sein des organes auprès desquels il était précédemment le seul à être représenté et il exprime l'espoir que cela lui permettra d'exercer ses fonctions et de représenter les intérêts professionnels de ses membres.