Rapport définitif - Rapport No. 254, Mars 1988

1. 58. Por comunicación de fecha 25 de junio de 1987, la United Industry Workers' Local 424 (UIW) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de los Estados Unidos. En una carta de fecha 10 de julio de 1987 facilitó información complementaria. El Gobierno presentó sus observaciones sobre este caso en una comunicación de fecha 14 de octubre de 1987.
2. 59. Los Estados Unidos no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 60. En su comunicación de 25 de junio de 1987, la UIW alega que en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York se han cometido una serie de actos antisindicales, como por ejemplo, retención de salarios y prolongados trámites jurídicos, por el despido ilegal de 200 miembros de la UIW, todo lo cual respondía al deseo del concesionario de negar la libertad sindical y, sobre todo, de evitar la negociación colectiva.
2. 61. La UIW, una organización independiente de trabajadores, reconocida a nivel nacional y con más de 2 000 afiliados, declara que un organismo del poder ejecutivo de los Estados Unidos ha hecho deliberadamente caso omiso de las leyes destinadas a proteger los derechos de los trabajadores y ha dado cumplimiento selectivo a ciertas disposiciones legales sobre inmunidad de jurisdicción. Esta actitud ha sido la causa de que no se reconociera a tiempo la validez de la elección de los representantes sindicales, y de que se frustraran los esfuerzos legítimos de los trabajadores de negociar en forma colectiva con el empleador.
3. 62. La UIW describe las circunstancias que dieron motivo a su queja de la manera siguiente: el 17 de octubre de 1983, la UIW recibió una carta firmada por "un grupo de trabajadores desesperados", entre los cuales había enlaces sindicales y trabajadores empleados en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York, muchos de ellos desde 1946. Las quejas contenidas en dicha carta se referían a la injusta retención de salarios, los despidos ilegales y al hostigamiento sexual en el lugar de trabajo; se acusaba de tales agravios al empleador, la Canteen Corporation, establecimiento de servicios de restauración bajo contrato con el Commercial Management Services (CMS), una organización de las Naciones Unidas que, aparentemente, no había demostrado ningún interés por estos problemas, por lo cual los trabajadores se habían dirigido en primer término a su sindicato de entonces, el Hotel Employees and Restaurant Employees Local 6 (AFL-CIO), en busca de ayuda. La UIW declara que los trabajadores decidieron cambiar de sindicato y más del 90 por ciento de ellos se afiliaron a la UIW. El 13 de noviembre de 1984 elevaron una petición al Consejo Nacional de Relaciones de Trabajo (CNRT) para que se convocase a una elección de representantes sindicales.
4. 63. La UIW alega que durante seis meses los abogados de la Canteen Corporation entorpecieron y bloquearon la realización de elecciones por parte del CNRT. La Canteen Corporation declaró que había reconocido voluntariamente a la AFL-CIO Local, pero que los trabajadores no tenían derecho a votar por otro sindicato porque el CNRT no tenía competencia dentro de las Naciones Unidas. Según la UIW esto significaba desoér las directrices de las Naciones Unidas que iban en sentido opuesto. La UIW señala que los empleadores utilizaron la dilación de tiempo para coaccionar y amenazar a los trabajadores, diciéndoles que "perderían todo" si cambiaban de sindicato.
5. 64. Según lo expresado por el querellante, el 12 de abril de 1985, en el Hotel Tudor, de la ciudad de Nueva York, el CNRT convocó y realizó una elección de representantes con votación secreta, a pesar de las objeciones de la Canteen Corporation. No pudo obtenerse la autorización de las Naciones Unidas para efectuar las elecciones en sus locales. Sin embargo, los abogados del empleador impugnaron las papeletas y apelaron ante el pleno del CNRT en Wáshington DC, en "Demanda de revisión" contra la decisión de autorizar la elección, que había emanado de una oficina regional del CNRT. El 27 de marzo de 1986, 16 meses después de haberse presentado la petición para una elección de representantes y cuando aún no se había pronunciado decisión alguna sobre el resultado ni la validez de la elección, las Naciones Unidas dieron súbitamente por terminado su contrato con la Canteen Corporation y los 200 trabajadores involucrados fueron despedidos.
6. 65. Los querellantes declaran que las Naciones Unidas contrataron a un nuevo establecimiento de servicios de restauración, la Restaurant Associates Industries Inc. que contrató un bufete de abogados que había adquirido los servicios de un funcionario superior, del CNRT jubilado recientemente.
7. 66. El mismo día en que se produjeron los despidos, el CNRT finalmente realizó el recuento de las papeletas de voto pero se presentaron objeciones sobre la elegibilidad de algunos trabajadores votantes. El querellante indica que el 30 de junio de 1986 el CRNT se pronunció acerca de las papeletas que habían sido objetadas, todas a favor de la UIW. A pesar de ello, no fue sino hasta el 22 de agosto de 1986 (es decir, 21 meses después de que la UIW hubiese presentado su petición original), cuando el CNRT reconoció por fin a la UIW como agente negociador de los trabajadores de la Canteen Corporation en el sistema de ventas al por menor y servicio de restauración de las Naciones Unidas. Según el querellante, al verse investida del poder de actuar en representación de estos trabajadores, la UIW se puso en contacto con las Naciones Unidas y con el nuevo establecimiento de restauración (y nuevo empleador) para dar inicio a la negociación colectiva, pero éstos no aceptaron reunirse con ellos.
8. 67. Sin pérdida de tiempo, la UIW presentó una acusación por prácticas laborales desleales ante la oficina regional correspondiente del CNRT contra la Commercial Management Services (CMS), agencia de las Naciones Unidas, y contra el nuevo abastecedor, pero, misteriosamente, este caso fue asignado a otra región cuyo director jubilado desde hacía poco tiempo, trabajaba en ese entonces para el bufete de abogados que representaba a la Restaurant Associates Industries Inc., es decir, el nuevo establecimiento de restauración. La UIW explica esto diciendo que, aparentemente, mientras ella presentaba sus acusaciones, el CNRT ya había decidido que este nuevo establecimiento no era el empleador sucesor y que la CMS que, en virtud de la inmunidad de jurisdicción, no caía dentro de la esfera de competencia del CNRT, por lo tanto ninguno de los dos estaba obligado por el resultado de las elecciones. La UIW insiste en que la decisión de rechazar los cargos sólo pudo tomarse en desconocimiento de los hechos que se mencionan a continuación, o ignorándolos deliberadamente: en más de una oportunidad, las Naciones Unidas habían admitido que los conflictos profesionales que pudiesen plantearse con los trabajadores de la concesión de ventas al por menor y servicios de restauración eran de competencia del CNRT; y, a travís de la CMS, las Naciones Unidas tenían poder de decisión final sobre las condiciones de empleo de los trabajadores de la concesión de ventas al por menor y servicios de restauración y ejercían un control considerable de las operaciones de la Canteen Corporation y su sucesora, la Restaurant Associates Industries Inc.
9. 68. Por todo lo anterior, la UIW alega que como se le había denegado la posibilidad de impugnar la conspiración tramada para desbaratar los resultados de las elecciones, se encontró inesperadamente siendo la representante reconocida de 200 trabajadores despedidos ilegalmente, sin nadie ante quien apelar ni con quien negociar.
10. 69. El querellante ha presentado varios documentos que apoyan su queja, dos de los cuales son cartas firmadas por el CNRT, con fecha 31 de julio y 17 de noviembre de 1986, en las cuales se rechazan los alegatos presentados contra las prácticas laborales desleales de que se acusa a la Commercial Management Services de las Naciones Unidas. En estas cartas, el director regional del CNRT declara que las Naciones Unidas:
    • ... se hallan fuera del ámbito de competencia del Consejo, de conformidad con la ley sobre organizaciones internacionales públicas, que estipula los privilegios e inmunidades de las Naciones Unidas. Usted sostiene que según lo dispuesto en el Acuerdo de la sede, celebrado entre las Naciones Unidas y los Estados Unidos, puede inferirse que la ley de los Estados Unidos se aplica a las Naciones Unidas. Ahora bien, debo informarle que las Naciones Unidas no interpretan de la misma manera el Acuerdo de la sede e impugnan la jurisdicción del CNRT en este caso. Además, lo dispuesto en este Acuerdo se refiere más bien a la aplicación de la ley de los Estados Unidos en los locales de las Naciones Unidas, pero no implica que esta ley deba aplicarse a las Naciones Unidas como entidad. Por ende, al no dar las Naciones Unidas su claro consentimiento a someterse a la jurisdicción del Consejo Nacional de Relaciones de Trabajo, debo concluir que el Consejo está imposibilitado de ejercer su jurisdicción sobre el Commercial Management Services, que ocupa una sección de las Naciones Unidas.
11. 70. Otro documento que acompañaba la queja es una carta que el Subsecretario General de Servicios Generales de las Naciones Unidas envió a la UIW el 26 de febrero de 1985, en los siguientes términos: Por lo que respecta a las Naciones Unidas, el problema de la representación de los trabajadores de la Canteen Corporation por un sindicato determinado debe resolverse de conformidad con el procedimiento regular fijado en el ordenamiento jurídico laboral de los Estados Unidos, cuya ley se aplica en el distrito de la sede, puesto que no se ha establecido al respecto ninguna excepción en el Reglamento de las Naciones Unidas. No obstante, ninguna persona, ni siquiera los funcionarios de organizaciones gubernamentales como el CNRT, pueden acceder libremente al distrito de la sede sin nuestro consentimiento previo.
12. 71. En su comunicación de 10 de julio de 1987, la UIW adjunta copias de las peticiones de ayuda que envió a distintos organismos y personalidades, así como el texto de un antiguo convenio colectivo que abarcaba a los trabajadores de la concesión de ventas al por menor y servicios de restauración de las Naciones Unidas. Dicho acuerdo, firmado el 1. de febrero de 1980 entre la AFL-CIO Local, del Sindicato de Bármanes y Trabajadores de la Hostelería, Restauración y Clubes (AFL-CIO) y una filial de la Trusthouse Forte, y que tenía una vigencia de dos años, estipulaba su propia transferencia o asignación a las casas empleadoras que se sucediesen en el futuro. El querellante también facilita una copia de la renovación actualizada del acuerdo celebrado con el Trusthouse Forte propuesto por su sucesor, la Canteen Corporation, así como del acuerdo en sí mismo, que estaría vigente desde el 1. de febrero de 1982 hasta el 31 de enero de 1985. En este segundo convenio colectivo también se estipula la misma disposición sobre su transferencia o asignación a los empleadores que se sucediesen en el futuro.

B. Observaciones del Gobierno

1. 72. En su comunicación de 14 de octubre de 1987, el Gobierno no impugna la descripción de los hechos facilitada por el querellante, pero añade ciertas aclaraciones. Por ejemplo, facilita copia de la "Decisión y Dirección de Elecciones" que el CNRT emitió en marzo de 1985, en favor de la petición de la UIW de celebrar una elección de representantes y que rebatía los argumentos de la Canteen Corporation en cuanto a su falta de competencia. Asimismo, facilita copia de la "Orden disponiendo que se cuenten ciertos votos", emanada del CNRT en junio de 1986, de la cual se deduce que en febrero de 1986 el empleador había retirado su "Demanda de revisión".
2. 73. También, el Gobierno añade que ya se había dispuesto el cambio de concesionario en febrero de 1986, y que a principios de marzo, la empresa Restaurant Associates Industries Inc. había pedido a los empleados de la Canteen Corporation que llenaran solicitudes de empleo. Se les ofreció empleo a 16 de ellos con el nuevo empleador, que por su parte también contrató a otros empleados. Aclara el Gobierno que después del cambio de empleador en marzo, varios ex empleados formularon por dos veces cargos por prácticas laborales desleales ante el CNRT, alegando discriminación antisindical al no reemplearlos y terminación discriminatoria del empleo; se consideró que estos cargos carecían de fundamento y, en recurso, se confirmó que los despidos no habían sido ilícitos y que, de cualquier manera, el Commercial Management Services (CMS) estaba exento de sometimiento a un proceso judicial en virtud de la ley federal sobre organizaciones internacionales públicas de 1945.
3. 74. En cuanto a los alegatos específicos de que el CNRT se había negado injustamente a ejercer su competencia con respecto al CMS, el Gobierno declara que la decisión del CNRT estaba enteramente respaldada por la legislación laboral de los Estados Unidos, incluyendo la ley de organizaciones internacionales públicas (que dispone que las organizaciones internacionales, como la ONU, están inmunes de toda forma de proceso judicial así como los gobiernos extranjeros, excepto cuando la inmunidad se levanta expresamente por tratado o está expresamente prevista en un reglamento). Más aún, el Gobierno niega que la carta de la ONU, de 26 de febrero de 1985, mencionada por el querellante, equivalga a un levantamiento de la inmunidad. En apoyo de ello, el Gobierno facilita una copia de una carta de julio de 1986, dirigida por el Consejo Jurídico de la ONU al CNRT, subrayando que, al ser el CMS una unidad del Secretariado de la ONU y estando la ONU exenta de toda forma de sometimiento a un proceso judicial en virtud de la ley de 1945, la Carta de las Naciones Unidas y el Convenio sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas (tratados en los que los Estados Unidos son parte), no se puede dar curso a los alegatos formulados por el CNRT. El Gobierno prosigue diciendo que no hay renuncia o limitación expresa a la inmunidad de la ONU que permita que sea procesada y, que no hay nada en los Convenios núms. 87 y 98 que limite la libertad del CNRT para decidir o denegar su competencia.
4. 75. En lo que concierne al rechazo por parte del CNRT de los cargos de prácticas laborales desleales, el Gobierno señala que éstos han sido enteramente investigados de manera imparcial, protegiéndose por completo los derechos procesales de las partes. Se interpuso recurso contra las decisiones del Director Regional ante el Consejo General del CNRT, quien confirmó que, basándose en los hechos, no había pruebas suficientes de que el nuevo empleador o el CMS hubiesen violado la ley de relaciones de trabajo en el nivel nacional.
5. 76. El Gobierno niega que se haya demorado deliberadamente el trámite del caso de los representantes de la UIW. Declara que, una vez registrado el planteamiento de la UIW, el proceso administrativo de investigación y audición progresó normalmente, respetándose los derechos procesales de todas las partes. Según el Gobierno, no es necesariamente incompatible con el Convenio núm. 87, el que la legislación disponga la certificación del sindicato más representativo en una unidad dada cuando están previstas ciertas salvaguardas; tales salvaguardas en este caso incluían: revisión de la decisión de celebrar elecciones; votación secreta durante las elecciones; un plazo para el recuento de votos e impugnación de los votos a requerimiento del empleador. Después de haber solucionado la impugnación, el CNRT certificó a la UIW como agente negociador exclusivo de los empleados de la Canteen Corporation en ciertos restaurantes, cafeterías y kioscos de la ONU.
6. 77. Según el Gobierno, dado el número de etapas de procedimiento y la complejidad de las cuestiones planteadas, el tiempo que tomó el CNRT para otorgar la certificación de la UIW no fue irrazonable. Y sobre todo, señala el Gobierno, el derecho de los trabajadores de elegir libremente a sus representantes en la negociación colectiva, como lo garantiza el Convenio núm. 98, fue plenamente respetado en este caso.
7. 78. En relación al alegato de que la negativa del CNRT a considerar al Restaurant Associates Industries Inc. como el sucesor de la Canteen Corporation infringía los derechos de negociación colectiva de los trabajadores concernidos, el Gobierno enfatiza que el contrato que había suscrito la Canteen Corporation con la ONU terminó a fines de marzo de 1986. Así el certificado de representación de agosto de 1986 sólo comprendía a los antiguos empleados de la Canteen Corporation que continuaron laborando con el nuevo abastecedor. El Gobierno señala que en virtud de las leyes laborales de los Estados Unidos, un nuevo empleador es un empleador sucesor sólo en el caso en que la unidad de negociación permanezca idíntica (si el nuevo empleador contrata a la mayoría de los empleados en cuestión) y se le exigiría, entonces, reconocer a un agente negociador de esos empleados que haya sido certificado recientemente. Por tanto, el CNRT concluyó correctamente que no se había incurrido en violación a la ley de relaciones de trabajo en el nivel nacional cuando la Restaurant Associates Industries, Inc. se negó a negociar con la UIW.
8. 79. En cuanto a la declaración del querellante sobre la "Misteriosa asignación" del caso a otra oficina regional del CNRT para que investigara los hechos, el Gobierno señala que la investigación oficial del CNRT sobre este asunto fue asignada temporalmente de la región 29 (Brooklyn) a la región 2 (ciudad de Nueva York) y sólo mientras se tramitaba el caso de la UIW. Tales asignaciones, siendo un asunto interno de la oficina, son de la discreción de los directores regionales. Según el Gobierno esta transferencia no afectó la investigación de los alegatos o los derechos procedimentales de las partes.

C. Conclusiones del Comité

1. 80. El Comité observa en primer lugar que, aunque los trabajadores involucrados en este caso trabajaban en los locales de las Naciones Unidas, no eran empleados de la ONU. Estaban empleados en una compañía privada de restauración que había obtenido la contrata para el abastecimiento de alimentación y servicios de restauración en la sede de las Naciones Unidas. Además, el Secretario General Adjunto de la ONU para los servicios generales, en carta de 26 de febrero de 1985, indicaba claramente que la legislación nacional regulaba la contratación de los trabajadores afectados.
2. 81. Volviendo al fondo del caso, el Comité advierte que se plantean dos alegatos sobre supuestas violaciones a la libertad sindical: 1) que el CNRT no examinó de manera expedita e imparcial la solicitud de certificación de la UIW y los cargos de prácticas laborales desleales, y 2) que el actual empleador - una empresa privada - del personal de los restaurantes, cafeterías y kioscos de la ONU se niega a negociar con la UIW.
3. 82. Sobre el primer alegato el Comité observa que en realidad transcurrieron 21 meses (del 13 de noviembre de 1984 al 22 de agosto de 1986) para que el sindicato querellante obtuviera la certificación de agente negociador exclusivo de ciertos trabajadores en los locales de la ONU. El Comité no considera que este período haya sido irrazonable dado que durante esos meses el CNRT tuvo que considerar varios aspectos procedimentales poco comunes que el empleador podía plantear en virtud de la legislación (por ejemplo la solicitud de revisión, o la impugnación de la votación). El Comité reconoce que cada etapa en el procedimiento planteada por el empleador se realizó respetando las correspondientes reglas. También observa que aparentemente la UIW ganó todas las instancias iniciales en lo relativo a la certificación de la elección. Además, el Comité observa que, según la respuesta del Gobierno, entre el cambio del empleador en marzo de 1986 y la certificación de agosto de 1986, fueron los antiguos empleados - y no el empleador - quienes utilizaron continuamente los procedimientos del CNRT.
4. 83. El Comité también observa que las alusiones del querellante al tratamiento impropio de los cargos de prácticas laborales desleales que éste presentó no están apoyadas por pruebas. El Gobierno explica claramente que fue el funcionario investigador del CNRT quien fue trasladado en este caso y no el caso de la UIW. De los hechos se desprende que el CNRT desestimó de manera adecuada los cargos presentados contra la agencia de la ONU, que en ningún caso es empleador de los trabajadores en cuestión. Por consiguiente, el Comité decide que este aspecto del caso no comporta violación de la libertad sindical.
5. 84. En cuanto a la negativa del CNRT a considerar como empleador sucesor al Restaurant Associates Industries Inc. y a su decisión de que este último no estaba obligado a negociar con la UIW, el Comité observa que, la UIW fue debidamente certificada como agente negociador con respecto a 200 o más empleados de la Canteen Corporation, de los cuales 16 fueron retenidos por el nuevo abastecedor. Según la legislación nacional en cuestión, la UIW no tiene derecho a obligar al nuevo abastecedor a negociar con respecto a sus actuales empleados ya que la composición de la unidad de negociación ha cambiado. La posición de los órganos de control de la OIT con respecto al reconocimiento de sindicatos a fines de negociación colectiva, ha sido siempre que en los casos en que, según el sistema en vigor, el sindicato más representativo goza de derechos preferenciales o exclusivos de negociación, es menester que dicho sindicato sea determinado según criterios objetivos y preestablecidos, para evitar toda parcialidad o abuso. (Véase Estudio General sobre libertad sindical y negociación colectiva, CIT, 69.a reunión, 1983, Informe III (parte 4B), párrafo 295.) Asimismo, el Comité de Libertad Sindical ha subrayado la importancia del principio de que los empleadores deberían reconocer, a los fines de negociación colectiva, a las organizaciones representativas de los trabajadores que emplean. (Véase 207. informe, caso núm. 886 (Canadá), párrafo 97.)
6. 85. En el presente caso, el Comité debe señalar que la UIW actualmente sólo representa a una pequeña minoría de los trabajadores empleados por el nuevo abastecedor y, por ello, no constituye violación de los principios mencionados, el hecho de que el empleador se niegue a discutir con ella. El Comité observa sin embargo que, sin duda, la UIW podría hacer campañas y peticiones con miras a la cobertura de los otros trabajadores de la restauración en la sede de las Naciones Unidas si así lo deseara.