Rapport définitif - Rapport No. 272, Juin 1990

1. 137. La queja figura en una comunicación de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) de 5 de diciembre de 1989. El Gobierno respondió por comunicaciones de 22 y 26 de febrero de 1990 (en ellas el Gobierno se refiere a las declaraciones que había hecho en una comunicación de 27 de diciembre de 1989, en la que respondía a las denuncias presentadas al Director General de la OIT por varias centrales sindicales internacionales pidiendo que la OIT interviniera ante el Gobierno de Bolivia en relación con los mismos temas que la CIOSL plantea en el presente caso).
2. 138. Bolivia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 139. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) alega, en su comunicación de 5 de diciembre de 1989, que el 23 de octubre de 1989 los dirigentes sindicales de los maestros declararon una huelga de hambre - el número total de los huelguistas alcanzó a 2 500 en todo el territorio de Bolivia - en apoyo a la lucha salarial emprendida por 84 000 maestros urbanos, quienes cumplieron el compromiso de la normalidad de clases. Esta huelga contaba con el apoyo de la Central Obrera Boliviana (COB). A los 21 días de huelga de hambre varios maestros entraron en estado de precoma en primer grado.
2. 140. La CIOSL indica que el origen del conflicto se produjo cuando los profesores pidieron un bono compensatorio del aumento del costo de vida durante el año, consistente en 300 bolivianos (US $ 103 aproximadamente). Este bono ya lo habían recibido en los años 1987 y 1988 producto de un acuerdo con el anterior gobierno. El actual Gobierno se negó a reconocer este derecho adquirido y por tanto a proporcionarlo, amparándose en una pretendida inexistencia de recursos en el Tesoro General de la Nación.
3. 141. La CIOSL añade que, como el movimiento fue creciendo y se sumaron otros sectores, el Gobierno respondió decretando el estado de sitio y a la vez procedió a la detención de miles de trabajadores (la totalidad de los trabajadores que se encontraban en huelga de hambre) y al confinamiento de un centenar de sindicalistas en localidades ubicadas en la zona selvática del país. Entre los detenidos se encuentra el Sr. Daniel Santalla, secretario general de la COB, junto a ocho dirigentes del Comité Ejecutivo Nacional. También se encuentra detenida la Sra. Wilma Plata, principal dirigente del Magisterio Fiscal en el Departamento de La Paz, quien fue brutalmente golpeada en el momento de ser detenida. Llama profundamente la atención que el Gobierno decrete por tres meses el estado de sitio argumentando un supuesto peligro público, como fue considerada una huelga de hambre de sindicalistas, para luego proceder a reprimir, detener y relegar a zonas inhóspitas a los trabajadores, violando de esta manera sus derechos humanos y sindicales.

B. Respuesta del Gobierno

1. 142. El Gobierno declara que el 8 de agosto de 1989, a sólo dos días de instalado el nuevo Gobierno, la dirigencia sindical del Magisterio planteó un incremento salarial superior al 300 por ciento. Dicho incremento sobre los sueldos totales del magisterio y personal administrativo habría significado que el presupuesto de pago salarial del Ministerio de Educación y Cultura habría llegado al 45 por ciento del presupuesto nacional. No debe olvidarse que el gobierno anterior (que dejó el poder el 6 de agosto de 1989) tuvo más de medio año para dictar las medidas legales y hacer las reservas presupuestarias para un bono o suplemento salarial correspondiente a 1990, pero no dejó nada. No existe constancia tampoco de convenio entre el Ministerio de Educación y las confederaciones de maestros, sobre la presunta obligación de realizar un pago especial por cumplir la obligación normal de terminar el año escolar.
2. 143. No obstante, el Gobierno, en su permanente actitud de diálogo, acogió las demandas sindicales señalando, sin embargo, que los planteamientos de carácter salarial debían ser atendidos en el marco de las posibilidades económicas y financieras de la gestión de 1990. La dirigencia sindical de ese sector laboral, rechazando de pleno el planteamiento gubernamental y como medida de presión, inició una huelga de hambre (recibiendo los huelguistas atención médica adecuada en el momento oportuno) e, invocando un erróneo concepto de solidaridad sindical, se propuso ampliar la misma a otras fuerzas laborales, originando de esta manera un serio factor de perturbación del orden público. Pese a la intransigencia de la dirección sindical del Magisterio, el Gobierno preocupado por la tranquilidad social, reabrió el diálogo una vez más, llegando con las confederaciones de maestros urbanos y rurales de Bolivia y algunos delegados de la Central Obrera Boliviana, a un acuerdo escrito, por medio del cual se conformó una comisión, integrada por representantes del poder ejecutivo y del Magisterio, encargada de proponer una solución favorable a la demanda de los docentes en la gestión de 1990, compatibilizándola con la necesidad irrenunciable de mantener la estabilidad económica y financiera del país. Simultáneamente, la dirección sindical se comprometía a levantar la huelga de hambre, como requisito previo para iniciar el trabajo de dicha comisión, en el marco de respeto al fuero sindical y al Código de la Educación boliviana en vigencia.
3. 144. El Gobierno añade que actuó en la seguridad de que, con este acuerdo, concluía el conflicto y se abría la perspectiva de una solución pacífica y adecuada. Sin embargo, de manera imprevista, se encontró con el rechazo al compromiso alcanzado, originado, al parecer, en la existencia dentro del movimiento del Magisterio de grupos interesados ubicados particularmente en la Federación de Maestros Urbanos de La Paz. Los llamados a la generalización y radicalización del conflicto se intensificaron, convocando abiertamente a acciones de violencia y desorden en la vía pública, orientando políticamente el movimiento huelguístico hacia la desestabilización del sistema democrático y el desconocimiento de la autoridad constitucionalmente establecida. Se llegó así a la provocación sistemática y recurrente de hechos de violencia callejera con grave alteración del orden público que crearon un estado de conmoción interna. La decisión de la cúpula sindical de los enseñantes bolivianos y esta situación dieron origen a que el Gobierno se viera en la necesidad de dictar el 14 de noviembre de 1989 el estado de excepción en el marco de la Constitución. El Gobierno indica que como consecuencia de la adopción del estado de excepción se dispuso la detención de 858 ciudadanos. Luego de una pormenorizada evaluación de los antecedentes de los mismos, se resolvió residenciar a 153 en diferentes localidades de la República. Paulatinamente, el número de residenciados fue disminuyendo, en virtud a que el Gobierno dispuso, luego de evaluaciones personales de cada caso, su libertad. En la primera decena de diciembre de 1989 no existían ya ciudadanos residenciados, ni detenidos bajo proceso penal en relación con estos hechos. Concretamente, los dirigentes Baldivieso, Osorio y Garabito, se encuentran en plena libertad, no habiéndoseles iniciado ningún proceso ante la Justicia Ordinaria de la Nación.
4. 145. El Gobierno precisa que el estado de sitio fue decretado al borde mismo de un grave riesgo institucional, por el peligro de que los acontecimientos sociales rebasaran a las direcciones sindicales, internamente con acentuadas contradicciones, y abrieran el cauce a una situación caótica de enfrentamiento a la Constitución y el sistema democrático vigente. Con la amnistía general concedida por el Gobierno antes de Navidad de 1989, todos los problemas emergentes del anotado conflicto están superados. No hay ni un solo preso confinado ni expatriado como resultado de las pasadas acciones de los maestros u otros sectores laborales.
5. 146. En la actualidad, el Ministerio de Educación se halla asequible a dialogar con los representantes legales de los maestros ya que se les ofreció un reajuste salarial en 1990. Pero, el problema no es sólo de remuneraciones sino de todo un complejo de problemas: la oferta educativa deficiente en general, el alto grado de analfabetismo, etc. El Ministerio de Educación quiere convocarlos a discutir la implementación de la reforma educativa y contar con su participación activa. Los problemas salariales y los demás están interconectados.
6. 147. Por último, el Gobierno señala que su voluntad de respetar y promocionar la libertad sindical queda puesta de relieve por las disposiciones del reciente decreto supremo núm. 22407, que otorgan facilidades a los dirigentes sindicales y sus organizaciones para el ejercicio de sus funciones.

C. Conclusiones del Comité

1. 148. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante ha alegado la negativa del Gobierno a conceder a los maestros un suplemento salarial compensatorio del aumento del costo de vida en 1989 y que la respuesta del Gobierno a la huelga de hambre iniciada el 23 de octubre de 1989 por sindicalistas de la enseñanza en apoyo de su reivindicación (movimiento que fue creciendo y al que se sumaron otros sectores) consistió en declarar el estado de sitio, detener a miles de trabajadores (incluidos los que se encontraban en huelga de hambre) y el confinamiento de más de un centenar de ellos.
2. 149. En lo que respecta a la negativa del Gobierno a conceder a los maestros un suplemento salarial compensatorio del aumento del costo de vida en 1989, el Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno sobre la falta de reservas presupuestarias hasta 1990, el carácter excesivo, a juicio del Gobierno, del suplemento salarial solicitado, y la ausencia de un acuerdo o convenio previo entre las autoridades y las organizaciones sindicales tendiente al pago de dicho suplemento salarial. El Comité desea recordar el principio en materia de negociación colectiva según el cual "la actitud conciliadora o intransigente adoptada por una de las partes frente a las reivindicaciones de la otra es materia de negociación entre las partes, con arreglo a la ley del país" (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, parrafo 589). El Comité observa que, según el Gobierno, se llegó a un acuerdo escrito con la cúpula sindical (ulteriormente rechazado por ésta) que incluía la formación de una comisión paritaria con el mandato de encontrar una solución a los problemas y que el Ministerio de Educación ha ofrecido un reajuste salarial en 1990 y se propone convocar a los representantes de los maestros para discutir las cuestiones relativas a la reforma educativa.
3. 150. En lo que respecta a las alegadas medidas adoptadas por el Gobierno en respuesta a la huelga de hambre de los dirigentes de la enseñanza y al movimiento de otros sectores que se sumaron a la huelga, el Comité observa que el Gobierno reconoce que declaró el estado de excepción y que se detuvo o se confinó a un elevado número de sindicalistas y trabajadores.
4. 151. El Comité observa que las circunstancias invocadas por el Gobierno para la adopción de las mencionadas medidas pueden sintetizarse así: 1) la cúpula sindical rechazó un acuerdo escrito que había firmado con las autoridades y que ponía fin al conflicto; 2) se provocaron de manera sistemática hechos de violencia callejera y se hicieron llamamientos para la generalización y radicalización del conflicto convocando a acciones de violencia y de desorden, orientando políticamente el movimiento huelguístico hacia el desconocimiento de la autoridad constitucionalmente establecida.
5. 152. El Comité no dispone de comentarios de la organización querellante sobre los motivos por los que la cúpula sindical habría rechazado el acuerdo al que habría llegado con las autoridades. No obstante, el Comité constata que el Gobierno no se limitó a emprender las acciones habituales de emergencia contra los actos de violencia callejera y sus autores, sino que recurriendo al estado de excepción, a la detención de 858 trabajadores y sindicalistas y al confinamiento de 153 de ellos (según las cifras del propio Gobierno), hizo uso de medios desproporcionados de inusitada gravedad y alcance que imposibilitaron cualquier tipo de acción sindical pacífica posterior y el ejercicio de los derechos sindicales en general.
6. 153. Por consiguiente, el Comité deplora profundamente las medidas adoptadas por el Gobierno y concluye que atentaron contra los principios de la libertad sindical contenidos en los Convenios núms. 87 y 98, así como que, dado el elevado número de trabajadores y sindicalistas afectados, todo parece indicar que fueron aplicadas no sólo contra los autores de actos de violencia sino en función de la participación en actividades sindicales. El Comité señala a la atención del Gobierno que "la detención de sindicalistas por actividades relacionadas con el ejercicio de los derechos sindicales es contraria a los principios de la libertad sindical" (véase Recopilación ... op. cit., párrafo 87) y que "las detenciones en masa de huelguistas implican graves riesgos de abuso" (véase Recopilación ... op. cit., párrafo 442). El Comité subraya asimismo que las "sanciones como el confinamiento o la relegación por razones sindicales constituyen una violación de los principios de la libertad", siendo "inadmisible que sanciones de este tipo puedan ser tomadas por vía administrativa" (véase Recopilación ... op. cit., párrafo 138).
7. 154. Por último, el Comité toma nota de que en la primera decena de diciembre de 1989 no quedaba ningún detenido o confinado, que se levantó el estado de excepción, y que antes de la Navidad de 1989 el Gobierno concedió una amnistía general.