Rapport intérimaire - Rapport No. 278, Juin 1991

1. 422. La queja de la CIOSL figura en comunicaciones de fechas 19 de abril y 29 de agosto de 1990. El Gobierno envió sus observaciones sobre los alegatos presentados en este caso en comunicaciones de 30 de agosto de 1990, 23 de enero y 5 de febrero de 1991.
2. 423. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 424. En su comunicación de 19 de abril de 1990, la CIOSL denuncia la violación de los Convenios núms. 87 y 98 por el Gobierno de Panamá. Indica que durante los últimos meses Panamá se ha estado debatiendo en una profunda crisis economicosocial cuyas principales víctimas han sido los trabajadores, por lo que se organizó, conjuntamente con su afiliada para las Américas, la Organización Regional Interamericana de Trabajadores (ORIT), una misión a ese país para tomar conocimiento en el terreno de los hechos que han venido denunciando reiteradamente su afiliada, la Confederación de Trabajadores de la República de Panamá (CTRP) y otras organizaciones sindicales.
2. 425. La CIOSL señala que durante su misión la delegación pudo constatar la existencia de prácticas gubernamentales que acosan persistentemente la estabilidad laboral y los derechos de los trabajadores y sus organizaciones, siendo ostensible el incremento de la represión contra los empleados públicos, como se demuestra a continuación en los hechos siguientes:
   • - Amenazas y represión contra dirigentes y trabajadores de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Empleados Públicos (FENASEP) en violación de los derechos consagrados en las leyes de la República y la Constitución del país.
   • - Allanamiento y cierre de locales de las Asociaciones por la vía administrativa, con presencia muchas veces de autoridades portando armas de fuego, deteniendo y amedrentando a dirigentes y trabajadores.
   • - Desarrollo de una sistemática campaña contra las asociaciones de empleados, vía despido de sus dirigentes y despidos masivos de trabajadores. Campaña de intimidación y presiones para provocar la desafiliación de los trabajadores de sus organizaciones.
   • - Despedido a más de 3.000 trabajadores, en su mayoría en forma arbitraria e injustificada desde que asumió la Presidencia, el nuevo Gobierno. Dichos despidos han sido, por lo general, en forma verbal, sin establecer causales de los mismos; retención ilegal de los salarios de los trabajadores.
   • - Despidos en el sector público: se acusa al sindicalismo panameño de haber sido, en conjunto, favorable al antiguo régimen y de haber tomado parte en los llamados "batallones de la dignidad". Es sobre la base de esta acusación abusiva que el Gobierno hizo aprobar el decreto de gabinete núm. 1, el 26 de diciembre de 1989, por medio del cual se autoriza a discreción y sin mayores trámites, los despidos en el sector público. Mediante este represivo y retrógrado decreto, se derogó el decreto ejecutivo núm. 116 del 10 de octubre de 1984 que otorgaba la estabilidad a los empleados públicos con lo que en estas nuevas condiciones quedan completamente indefensos 150.000 trabajadores del Estado, los que, no importando la antigüedad de años de servicios, pasan a ser interinos.
   • - Cateos en las residencias y detención ilegal de los dirigentes Héctor Alemán, Juan Antonio Samudio, y Saúl Quiróz, manteniéndolos incomunicados por el solo hecho de defender los intereses de los trabajadores.
   • - Detenciones masivas de dirigentes de Asociaciones y de los capítulos de FENASEP en las provincias.
   • - Campaña de desprestigio por parte de los medios de comunicación del Gobierno contra el dirigente Héctor Alemán, dirigente y asesor laboral, sin que se puedan refutar las acusaciones debido a que las disposiciones gubernamentales prohíben el derecho de réplica.
3. 426. La CIOSL continúa señalando que el movimiento sindical se ha visto seriamente afectado por la crisis económica, lo que ha reducido el número de afiliados y limitado los recursos de las organizaciones conduciéndolas al borde de la asfixia financiera.
4. 427. La CIOSL comunica una lista de empleados y dirigentes sindicales de entidades públicas y de sus organizaciones que han sido despedidos recientemente. La lista enumera a más de 1.700 trabajadores y acerca de 90 dirigentes sindicales, así como prácticas de retención de salarios, atraso en el pago de prestaciones y otras.
5. 428. En su comunicación de fecha 29 de agosto de 1990, la CIOSL señala que de acuerdo a las informaciones proporcionadas por el Sindicato Nacional de Trabajadores de los Productos de Fibra de Textil, Costura y Cuero de Panamá (SINATRAPROFITECC), dos empresas, la Greenbay Overseas International y la Jenny Manufacturing Inc., hacen uso de políticas discriminatorias y antisindicales contra sus empleados. En meses recientes, un gran número de trabajadores han sido despedidos injustificadamente, en violación al decreto de gabinete núm. 10, del 12.01.1990 y el Código Laboral Panameño, así como los principios de libertad sindical. Además, dichas empresas han tratado de evitar que los trabajadores recurran al Ministerio de Trabajo para lograr el respeto de sus derechos.
6. 429. La CIOSL agrega que el 27 de abril de 1990, Lourdes Salazar, secretaria general del Sindicato de Trabajadores formado en la empresa Greenbay Overseas International Inc. - situada en la zona franca industrial de Colón - fue despedida y retirada del lugar de trabajo por el personal de seguridad, sin que haya sido reintegrada al mismo. Igualmente, el 16 de mayo de 1990, el SINATRAPROFITECC convocó una asamblea general de trabajadores en la Jenny Manufacturing Inc. en la sede del sindicato y dicha empresa hizo que el personal trabajara horas extras a fin de evitar su asistencia a la asamblea. Entre los pocos empleados que pudieron participar en la reunión se encontraban los jefes de producción, el jefe de personal y los empleados administrativos que tomaron la palabra para atacar al Sindicato y a sus dirigentes. Se han realizado similares ataques a través de panfletos, boletines y otros medios de comunicación. La CIOSL concluye señalando que el Sindicato no ha podido implementar una protesta efectiva porque las empresas concernidas ejercen una presión constante y porque como se lo ha indicado el Ministerio del Trabajo a SINATRAPROFITECC, las "cosas no son como antes".

B. Respuesta del Gobierno

1. 430. En su comunicación de fecha 30 de agosto de 1990, el Gobierno informa que a raíz de los hechos ocurridos en diciembre de 1989, algunos dirigentes sindicales fueron detenidos bajo la presunción de que estaban involucrados en hechos delictivos. Tal fue el caso de los dirigentes Héctor Alemán, Juan Antonio Samudio, Saúl Quiróz y otros dirigentes de la Federación Nacional de Servidores Públicos (FENASEP) del interior del país mencionados por los querellantes. El Gobierno declara que no existen en el país dirigentes sindicales detenidos y que presentaría posteriormente el descargo correspondiente a cada uno de los supuestos hechos violatorios a la libertad sindical de que se acusa al Gobierno.
2. 431. En otra comunicación de fecha 5 de febrero de 1991, en referencia a las supuestas prácticas gubernamentales en detrimento de los empleados públicos, el Gobierno indica que mediante el decreto de gabinete núm. 1 del 26 de diciembre de 1989 "Por el cual se estabiliza la organización de las dependencias estatales" se autorizó a los Ministros de Estados, directores de entidades autónomas, al Procurador General de la Nación y al de la Administración, al Contralor General de la República, gobernadores, alcaldes y demás autoridades superiores para que declararan insubsistente los nombramientos de los servidores públicos que en el transcurso de los últimos 30 meses y al amparo de la dictadura, se dedicaron a actividades de persecución, represión, amenaza, hostigamiento, destrucción y robo de la propiedad pública y privada, introducción o tráfico de armamento, o que de cualquier manera notoria atentaron contra la dignidad y derechos humanos de sus compañeros de trabajo y demás ciudadanos panameños o extranjeros. El decreto mencionado, expone con claridad su razón de ser al señalar que su adopción se debe a la manera alarmante que en los últimos años los servidores públicos, no obstante estar obligados a dar cumplimiento a las garantías fundamentales instituidas por el artículo 17 de la Constitución de la República de Panamá para proteger en su vida, honra y bienes a los nacionales donde quiera que se encuentren y extranjeros en el territorio nacional, se dieron a la tarea ostensible de atentar contra estos postulados. Además, los servidores públicos, amparados por el poder autoritario y dictatorial, se dieron a la tarea de organizar bandas paramilitares tales como los "CODEPADI" y "batallones de la dignidad" y otras actividades terroristas, atentando contra la organización de sus instituciones, la paz y seguridad de sus compañeros de trabajo llegando al extremo de destruir o retener indebidamente archivos, documentos, enseres y demás bienes, propiedades del Estado. También en los considerandos del decreto núm. 1, se menciona que el artículo 295 de la Constitución Nacional condiciona la estabilidad del funcionario público a su competencia, lealtad y moralidad en el servicio.
3. 432. Adicionalmente, la comunicación del Gobierno señala que es importante destacar que los funcionarios públicos no están protegidos por el Código de Trabajo y no tienen estabilidad desde hace muchos años, pues el régimen dictatorial derogó la carrera administrativa instituida por los gobiernos de derecho antes del golpe de Estado de 1968. Actualmente, los empleados públicos son de libre remoción y nombramiento del órgano ejecutivo, con excepción de aquellos que se rigen por leyes especiales. Al respecto, el Código de Trabajo establece lo siguiente:
   • "Artículo 2: Las disposiciones de este Código son de orden público, y obligan a todas las personas, naturales o jurídicas, empresas, explotaciones y establecimientos que se encuentren o se establezcan en el territorio nacional.
   • Los empleados públicos se regirán por las normas de la carrera administrativa, salvo en los casos en que expresamente se determine para ellos la aplicación de algún precepto de este Código."
4. 433. La comunicación del Gobierno continúa señalando que los despidos de funcionarios públicos no se han hecho en forma arbitraria e ilegal como afirma la CIOSL en su queja. Además, aquellos funcionarios que consideran injustificado su despido, tienen abiertas las vías legales respectivas para realizar las reclamaciones que a bien tengan y en efecto, hay algunos casos en que se han interpuesto las acciones correspondientes.
5. 434. En relación a la detención de algunos dirigentes sindicales, el Gobierno informa que el Procurador General de la Nación ha manifestado a través de la nota DPG/2151 del 11 de junio de 1990, que no hay dirigentes sindicales detenidos ni las autoridades panameñas han allanado o cerrado los locales de FENASEP.
6. 435. El Gobierno indica además que es absolutamente inexacto el alegato de que el dirigente Héctor Alemán ha sido desprestigiado a través de los medios de comunicación del Gobierno y que éste no ha podido refutar las acusaciones porque hay disposiciones gubernamentales que prohíben el derecho a réplica; no se ha dictado ninguna disposición legal que prohíba el derecho a réplica, al contrario, el nuevo Gobierno ha dado especial atención a la libertad de expresión, finalmente recuperada después de más de 20 años de absoluto control por parte de la dictadura. El Sr. Alemán, no obstante sus actividades de político vinculado al régimen depuesto, se desenvuelve en el ambiente de libertad que garantiza el Gobierno democrático.
7. 436. En relación al hecho planteado de que el movimiento sindical se ha visto afectado por la crisis económica, lo que ha reducido el número de afiliados y limitado los recursos de las organizaciones conduciéndolas casi al borde de la asfixia financiera, es un hecho que lamenta el Gobierno nacional, que dirige todos sus esfuerzos precisamente a buscar fórmulas adecuadas para superar la crisis económica que está afectando no sólo al movimiento sindical sino a todos los sectores del país, y que es producto de los múltiples desaciertos en que incurrió la dictadura durante su pobre gestión administrativa, caracterizada por la corrupción y mal uso de los fondos públicos.
8. 437. El Gobierno explica en su comunicación que luego del saqueo y vandalaje por parte de los CODEPADI, y "batallones de la dignidad" a la caída de la dictadura en el país, más de 250 establecimientos comerciales fueron afectados con pérdida total o parcial de sus activos, dejando a miles de trabajadores sin ocupación, hecho sin precedente en la vida nacional. Obviamente, para el nuevo Gobierno nacional era prioritario la urgente atención de la dramática situación que presentaban miles de trabajadores en las calles, en torno al Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, con sus centros de trabajo saqueados y destruidos y sus propietarios sumidos en los efectos de la pérdida de sus negocios. La legislación laboral establece como causa justificada para dar por terminada la relación de trabajo, sin responsabilidad para el empleador, la fuerza mayor o caso fortuito que conlleve como consecuencia necesaria, inmediata y directa la paralización definitiva de las actividades del empleador. Frente a esta realidad, el Ministerio de Trabajo se abocó de inmediato a acercar a las partes para procurar fórmulas de avenimiento que alentaran a los empleadores afectados a gestionar los recursos financieros para rehacer sus negocios, reabrir sus establecimientos y evitar así el despido masivo de los trabajadores. Para este propósito, se presentaron al Consejo de Gabinete para su consideración y aprobación los decretos núms. 5 y 10, de 4 y 12 de enero de 1990 respectivamente, por los cuales se prorrogaron los términos para la suspensión de los efectos de los contratos de trabajo, se condicionó el despido por la causa antes señalada a la obtención de previa autorización del MITRABS y se exhortó a las partes a negociar acuerdos temporales sobre condiciones de trabajo, sujetos a la aprobación del Ministerio, para superar la crítica situación sin más consecuencias que las ya padecidas por las partes.
9. 438. El Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, afectado también en sus instalaciones, equipo y mobiliario por los efectos del saqueo y vandalismo y en su estructura, por los imperativos cambios de gobierno, se concentró en la función conciliadora y mediadora entre las partes, con resultados satisfactorios, dado que al presente, la mayoría de los establecimientos afectados han reabierto ocupando a más del 80 por ciento de sus trabajadores y otros tantos están próximos a reabrir, quedando alguno en situación incierta, cuya fuerza laboral está recibiendo la atención del Ministerio, en lo relativo a sus prestaciones y derechos.
10. 439. Otra supuesta violación en que se ha incurrido consiste según la CIOSL, en que la Dirección General de Trabajo está obstaculizando las labores sindicales exigiendo una serie de requisitos que no están contemplados en el artículo 376 del Código de Trabajo. Al respecto es importante aclarar que la Dirección General de Trabajo ha procedido a solicitar a los sindicatos y demás organizaciones sociales, la actualización del listado de sus miembros, las cuales en su mayoría sobrepasan el término de un año estipulado en el numeral 30, del artículo 376 antes mencionado. Los requisitos exigidos a efecto de identificar al miembro afiliado son: nombre, número de cédula, afiliación, empresa donde labora y número de seguro social. Sólo se pretende actualizar eficazmente los miembros de las organizaciones sociales y nunca obstaculizar sus labores sindicales.
11. 440. En posteriores alegatos al caso que nos ocupa, la CIOSL presentó información proporcionada por el Sindicato Nacional de Trabajadores de los Productos de Fibra de Textil, Costura y Cuero de Panamá (SINATRAPROFITECC), según la cual se practican políticas discriminatorias y antisindicales en las empresas Greenbay Overseas International Inc. y la Jenny Manufacturing Inc. En referencia a la Greenbay Overseas International Inc., el Gobierno informa que los trabajadores presentaron al Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio, el día 2 de marzo de 1990, una solicitud para constituirse en sindicato y como no reunían los requisitos formales establecidos en la ley, se les devolvió la documentación el día 2 de abril del mismo año, dejando en ese momento de tener fuero sindical. A finales del mes de abril, se despidieron siete (7) trabajadores que formaban parte de la directiva provisional pero que a esa fecha no tenían fuero sindical. Posteriormente y ante las respectivas acciones interpuestas, se reintegraron seis (6). El 23 de mayo de 1990 se presentó otra solicitud de formación de sindicato, a la cual se hicieron observaciones que debían cumplirse en 30 días. El 22 de junio, se devolvió la documentación, cumpliendo con el término señalado en la ley, y nuevamente el 9 de julio se presenta otra solicitud. Es importante señalar que luego de recibida la solicitud, se adjuntan al expediente los siguientes documentos:
12. - 21 renuncias de miembros del sindicato en formación con fotocopia de cédula de cada uno, algunas presentadas personalmente por los trabajadores.
13. - 3 renuncias de miembros de la Junta Directiva.
14. - 1 mutuo consentimiento.
15. - 2 autorizaciones para despido, expedidas por el Juzgado Segundo de Trabajo, II Sección.
    • - Firmas de trabajadores que manifestaban su desacuerdo con el Sindicato y la disposición de formar una cooperativa en la empresa.
    • - Solicitud de un grupo de trabajadores de que se realizan en conteo.
16. 441. El Gobierno indica que ante todas estas irregularidades observadas se decidió realizar el conteo como una medida sana, a fin de determinar el número de trabajadores que deseaban la formación de un sindicato. El conteo se realizó el día 7 de agosto de 1990, con posterioridad a renuncias y documentos presentados, llevándose a cabo de una manera objetiva. Se repartieron papeles individualmente, se les explicó el procedimiento de escribir nombre y número de cédula indicando si deseaba o no un sindicato. La votación se realizó en completo orden, sin presiones, intimidaciones ni incidentes. No hubo molestias ni temor por parte de los trabajadores. El resultado del conteo fue el siguiente:
17. 361 votaron "No quiero sindicato", 48 votaron neutral, 67 expresaron que deseaban cooperativa a pesar que se les dijo que eso no era parte del conteo.
    • De los 69 que votaron "Sí quiero sindicato" sólo 8 están afiliados al sindicato en formación UNTRAPROFITECC. Algunas de las otras personas que dijeron "Sí" están en el listado de otros sindicatos y no de UNTRAPROFITECC.
18. 442. Con relación a los despidos que se dieron en la Jenny Manufacturing, el Gobierno informa que mediante la resolución 194 DT 90, la Dirección General de Trabajo ordenó a la empresa reintegrar a los trabajadores y pagarles sus salarios. Sin embargo, la parte empleadora ha interpuesto una advertencia de inconstitucionalidad dentro de este proceso, por lo cual el expediente se remitió para su debido trámite a la Corte Suprema de Justicia, el 4 de septiembre de 1990.

C. Conclusiones del Comité

1. 443. El Comité observa que los alegatos presentados en este caso conciernen acontecimientos que se sitúan en el contexto del cambio de régimen que se produjo en circunstancias excepcionales en diciembre de 1989. Estos alegatos se refieren a la existencia de presuntas prácticas de acoso y de presiones por parte del Gobierno contra los empleados públicos, a través de amenazas, detenciones, represiones, allanamientos y cierre de locales sindicales y al despido injustificados de dirigentes sindicales del sector público, basados en un decreto de gabinete. Asimismo, otros alegatos se refieren a las políticas discriminatorias antisindicales de dos empresas situadas en la zona franca de Colón.
2. 444. El Comité toma nota de las detalladas informaciones suministradas por el Gobierno sobre los alegatos presentados en este caso.
3. 445. En cuanto al alegato según el cual existen prácticas gubernamentales que atentan contra los derechos sindicales de los trabajadores del sector público a través de despidos masivos de trabajadores y de dirigentes sindicales de este sector, basados en el decreto de gabinete núm. 1, el Comité, pide al Gobierno que comunique informaciones precisas que le permitan determinar en qué medida tales despidos fueron motivados o no por la función o actividades sindicales de los funcionarios concernidos.
4. 446. En cuanto a los alegatos relativos a las amenazas contra dirigentes sindicales, al allanamiento y cierre de locales sindicales y supuestas campañas de intimidación contra asociaciones de empleados, el Comité recuerda que los derechos sindicales sólo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole contra los sindicalistas e incumbe a los gobiernos garantizar el respeto de este principio. (Véase al respecto caso núm. 1237 (Brasil), párrafo 213, 234.o informe.) Además, en cuanto al allanamiento de locales sindicales, recuerda que la resolución relativa a los derechos sindicales y a su relación con las libertades civiles, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 54.a reunión (1970), dispone que el derecho a una protección adecuada de los bienes sindicales constituye una de las libertades civiles esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales.
5. 447. En relación a la detención de los dirigentes sindicales Héctor Alemán, Juan Antonio Samudio y Saúl Quiróz y de otros dirigentes de FENASEP del interior del país, el Comité toma nota de las informaciones del Gobierno de que a raíz de los hechos ocurridos en diciembre de 1989 varios dirigentes sindicales fueron detenidos bajo la presunción de haber estado involucrados en hechos delictivos, pero que no existían en la actualidad dirigentes sindicales detenidos. Al respecto, el Comité desea señalar que la detención de dirigentes sindicales contra los que no se ha retenido ningún cargo concreto, aunque sólo sea por corto espacio de tiempo, restringe el ejercicio de los derechos sindicales. (Véase al respecto por ejemplo caso núm. 1031 (Nicaragua), párrafo 120, 217.o informe.)
6. 448. En cuanto al alegato de que dos empresas de la zona franca industrial de Colón - la Greenbay Overseas International Inc. y la Jenny Manufacturing Inc. - realizan prácticas de discriminación antisindical impidiendo reuniones sindicales y realizando una campaña contra los sindicatos de las empresas así como el despido y retiro por la fuerza de su lugar de trabajo de la dirigente Lourdes Salazar, el Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno y en particular sobre la votación que tuvo lugar en una de esas empresa. El Comité estima que este sistema de voto no es en sí mismo contrario a los principios de la libertad sindical. El Comité recuerda sin embargo que las formalidades previstas en la legislación para constituir un sindicato no deben ser aplicadas de forma que retrasen o impidan la formación de organizaciones, como aparentemente sucedió con la solicitud de constitución presentada por el sindicato en formación en la Greenbay Overseas, lo que resultó en el despido de los siete miembros de la Junta Directiva provisional de dicho Sindicato sin protección del fuero sindical.
7. 449. El Comité al tiempo que toma nota de que seis de los siete dirigentes despedidos han sido reintegrados pide al Gobierno que le informe de los hechos que condujeron al despido de la dirigente sindical Lourdes Salazar, y si ésta ha sido restituida a su puesto de trabajo o ha iniciado algún tipo de acción judicial en ese sentido. Asimismo que le informe del resultado de las acciones judiciales en reintegro incoadas por los trabajadores despedidos en la Jenny Manufacturing Inc. y de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por dicha empresa el 4 de septiembre de 1990.