Rapport définitif - Rapport No. 278, Juin 1991

1. 60. La Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de los Estados Unidos de América en una comunicación de 27 de julio de 1990. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de 2 de mayo de 1991.
2. 61. Los Estados Unidos de América no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 62. En su comunicación de 27 de julio de 1990, la AFL-CIO alega sustancialmente que la legislación laboral y la jurisprudencia de Estados Unidos permiten la sustitución permanente de los trabajadores comprometidos en huelgas económicas legales, lo que lleva a un aumento de las violaciones de la libertad sindical y de los derechos de sindicación y de negociación colectiva.
2. 63. El querellante alega que, mientras es ilegal para un empleador despedir a empleados por ejercer su derecho legal a la huelga, en las huelgas "económicas" diferentes de las huelgas de "prácticas de trabajo indebidas", el empleador puede contratar a sustitutos permanentes de los huelguistas. Esta doctrina fue establecida primero por la Corte Suprema de los Estados Unidos en 1938 en el caso Labor Board v. Mackay, y posteriormente ampliada en el caso Belknap v. Hale (1983) y en el caso TWA v. IFFA (1989) (citado más adelante como "Mackay" o "doctrina Mackay"). Los empleadores pueden contratar a sustitutos permanentes de los huelguistas económicos en las industrias a las que se aplica la ley sobre el trabajo en los ferrocarriles, y la ley nacional de relaciones de trabajo (NLRA). El querellante adjunta varios documentos que explican la historia legal y las razones de principio de sustitución de los huelguistas. En muchos casos, existen informaciones presentadas por varios grupos o dirigentes sindicales durante las audiencias celebradas por las comisiones del Senado o de la Cámara de Representantes sobre un proyecto legislativo tomado en consideración de forma común, que tiene el objetivo de modificar la NLRA.
3. 64. El querellante alega que frecuentemente no existe una diferencia práctica entre el despido y la sustitución permanente de los huelguistas. Por ejemplo, las cartas (adjuntadas como prueba en una de las audiencias citadas anteriormente) enviadas a los empleados de la Kraft Company dice: "Le informamos que su puesto de trabajo ha sido ocupado por una sustitución por causa de huelga". Esto no es exactamente una notificación de despido, pero el efecto es parecido; la actividad concertada no está protegida en la práctica. El querellante ofrece numerosos ejemplos (recogidos también de las actas de las subcomisiones) de situaciones en las cuales los huelguistas han sido sustituidos permanentemente y de los efectos que estas acciones han tenido sobre la negociación colectiva:
   • - Hoover Groupo Plant in Charlotte, Michigan (apéndice B);
   • - Anvin Automative Industries in North Vernon, Indiana (apéndice B);
   • - Phelps Dodge in Ajo, Clifton and Morenci, Arizona (apéndice C);
   • - Woodstock Die Cast in Woodstock, Illinois (apéndice D);
   • - Continental, Eastern y United Airlines (apéndice E);
   • - Transworld Airlines (apéndice F);
   • - Washington Beef, Inc. en Topperish y Yakima, Washington (apéndice G);
   • - Payless Northwest Drug Stores Inc. en Spokane, Washington (apéndice G);
   • - Kraft/SS Pierce Foodservice en Peabody, Massachusetts (apéndice H);
   • - International Paper en Jay, Maine (apéndice I);
   • - Greyhound Lines, a través de los Estados Unidos (apéndice J);
   • - Chicago Tribune Company en Chicago, Illinois (apéndice Q);
   • - Magic Chef/Maytag en Cleveland, Tennessee (apéndice Q);
   • - Hormel Meat Packing en Austen, Minesotta (apéndice Q);
   • - Brown & Sharpe Manufacturing Co. en Rhode Island (apéndice Q);
   • - Colt Firearms en Connecticut (apéndice Q);
   • - Boise Cascade en Rumford, Maine (apéndice Q);
   • - Marathon Letourneau Co. (apéndice Q);
   • - St. Joe Mineral Corporation, Missouri (apéndice Q).
4. 65. Según el querellante, la práctica de los empleadores de sustituir permanentemente a los huelguistas ha aumentado durante el decenio de 1980, como muestra del documento preparado por la Oficina General Contable de Estados Unidos (apéndice L). Esto ha provocado un serio desequilibrio en las relaciones laborales al poner el peso de la ley en un lado de la Mesa de negociación; ha incrementado los conflictos entre los trabajadores y la dirección y entre los propios trabajadores, ha socavado la negociación de los convenios colectivos y, en muchos casos, ha llevado a la destrucción de los sindicatos, con la consiguiente pérdida de la representación de los trabajadores y de los derechos laborales.
5. 66. La huelga se ha convertido, en muchos casos, en un arma del empleador utilizada como una parte de la estrategia para eliminar a los sindicatos. La sustitución permanente de los huelguistas es un elemento clave de esta estrategia. Aunque existe la obligación legal de negociar con buena fe, la insistencia de algunos empleadores en introducir cambios inaceptables y a veces fundamentales en un contrato o en concesiones que no están justificadas por un rendimiento económico de la empresa están pensadas para provocar una huelga económica que permita el empleo de trabajadores de sustitución permanente. Durante el período legal de un año después de la terminación de los convenios colectivos (a falta de acusaciones pendientes sobre prácticas de trabajo indebidas que pueden paralizar, aunque sea temporalmente, el procedimiento) se puede realizar una elección por cancelación del registro para eliminar a la representación sindical, en la cual los trabajadores de sustitución permanente pueden votar. En algunos casos, los trabajadores de sustitución permanente son reclutados, e incluso formados, antes de una huelga. En la huelga de la Greyhound, por ejemplo, la empresa comenzó a publicar anuncios en los periódicos principales del país durante tres semanas antes de la terminación del convenio colectivo (apéndice J); el empleador naturalmente quería asegurarse de que los miembros afectados del sindicato afiliado a la AFL-CIO conocían esta acción. Además, si se negocia un convenio sobre los términos de un contrato durante una huelga, se plantea a menudo en ese momento un asunto adicional en la Mesa de negociación; el derecho de los huelguistas a volver a sus puestos de trabajo que han sido ocupados por trabajadores de sustitución permanente.
6. 67. En los Estados Unidos, los empleadores pueden interferir en la decisión de los trabajadores sobre si desean o no tener una representación sindical. Con muy pocas y limitadas restricciones, pueden comprometerse legalmente en una campaña antisindical amplia y vigorosa, incluso en tiempo de emisión pagada, dirigida a los individuos y a los grupos de trabajadores. En casi todas estas campañas, el asunto de las huelgas tiene una función clave en la propaganda contraria. Se advierte a los empleados habitualmente que si se organizan y comprometen en una huelga económica pueden ser sustituidos permanentemente. En su audiencia ante la subcomisión del Senado, un profesor de la Universidad de Texas comunicó, que tras estudiar 35 campañas organizadas en el sector privado: "virtualmente en cada campaña, el empleador advierte que negociaría con dureza si los empleados van a la huelga para obtener beneficios sustanciales. Se dice también a los empleados que en caso de huelga pueden ser afectados por una sustitución permanente, una opción que el empleador no va a dudar en utilizar" (apéndice R). Dos ejemplos bastante típicos de la utilización de esta estrategia en una campaña antisindical de un empleador se pueden encontrar en el apéndice K: en este caso, una campaña contra el Sindicato de Trabajadores Siderúrgicos Unidos de América realizada por la WCI, la filial norteamericana de la multinacional con base sueca Electrolux.
7. 68. Si un empleador fracasa en una campaña antisindical y los trabajadores obtienen una representación sindical, la lucha entonces se desplaza hacia la negociación del primer contrato. En aproximadamente la mitad de los establecimientos recién organizados, los trabajadores nunca han tenido éxito en la negociación del primer contrato (apéndice R). La amenaza de sustituirlos con trabajadores permanentemente o el ejercicio de esta posibilidad resulta particularmente importante en este momento crucial, delicado y difícil, en la aparición de una nueva organización sindical.
8. 69. La posibilidad legal de los empleadores de sustituir permanentemente a los huelguistas económicos socava el derecho de sindicación y la negociación colectiva en cada etapa de este proceso. Con frecuencia quita fuerza al proceso de autoorganización, supone un estímulo a los empleadores para destruir relaciones laborales largas y estables y provoca una pérdida de empleo y de representación laboral.

B. Respuesta del Gobierno

1. 70. En su comunicación de 2 de mayo de 1991, el Gobierno sostiene que la legislación laboral de Estados Unidos protege adecuadamente los derechos de los trabajadores y de los empleadores, y la posibilidad de contratar sustitutos por huelga no supone una limitación del derecho a la huelga. El Gobierno además contesta a los alegatos del querellante con los cinco principios siguientes:
   • - la doctrina de sustitución del trabajador forma parte desde hace tiempo de la legislación laboral de Estados Unidos, que busca un equilibrio entre los derechos y los intereses de los trabajadores y de los empleadores;
   • - los huelguistas económicos sustituidos siguen siendo empleados y gozan de derechos de reincorporación sustanciales;
   • - los empleadores no pueden utilizar a los trabajadores de sustitución para expulsar al sindicato que hace huelga;
   • - la decadencia del sindicalismo y la disminución de los paros laborales en Estados Unidos no se puede atribuir a la doctrina de sustitución del trabajador; y
   • - los datos disponibles no permiten afirmar que la utilización de trabajadores de sustitución ha aumentado durante los últimos años.
2. 71. Por lo que se refiere al primer punto, el Gobierno afirma que las finalidades de la legislación laboral de Estados Unidos son promover y proteger la negociación colectiva como medio de encauzar las relaciones obreropatronales, y prohibir la discriminación contra los trabajadores a causa de sus ideas o actividades relacionadas con el sindicalismo. De acuerdo con estos objetivos, la legislación de Estados Unidos atribuye a los trabajadores y a los empleadores ciertos derechos legales e instrumentos económicos con los cuales pueden negociar. El Gobierno se mantiene en una estricta neutralidad dentro de este proceso: por intermedio de la Comisión Nacional de Relaciones del Trabajo (NLRB) y de los tribunales federales, asegura la protección de los derechos, pero no impone un resultado determinado a la Mesa de negociaciones.
3. 72. El núcleo de la legislación laboral de Estados Unidos es la ley nacional de relaciones de trabajo (NLRA), aprobada en 1935, que crea la NLRB y hace del proceso de negociación colectiva el medio fundamental para asegurar convenios obreropatronales. La NLRA se aplica a las relaciones laborales de muchas industrias del sector privado en los Estados Unidos y garantiza el derecho de huelga a todos los empleados a los que se aplica la ley, disponiendo el artículo 13 de la misma que "nada en esta ley, excepto lo dispuesto específicamente aquí, puede ser considerado en el sentido de que interfiera, obstaculice o reduzca el derecho a la huelga, o afecte a las limitaciones y calificaciones de este derecho". Como contrapeso a este derecho a la huelga, los empleadores tienen el derecho legal de seguir sus actividades durante una huelga, incluso el derecho de contratar a sustitutos de sus empleados en huelga.
4. 73. La Corte Suprema de Estados Unidos trató el asunto de la sustitución de los trabajadores por primera vez en 1938, en el caso NLRB v. Mackay Radio & Telegraph Co., interpretando que la protección de la NLRA al derecho a la huelga de los trabajadores no impide a los empleadores contratar empleados que sustituyan a los trabajadores en huelga, temporalmente o permanentemente. Al decidir en este asunto, la Corte realizó una distinción entre la huelga económica (relacionada con las estipulaciones y condiciones de empleo) y la huelga por práctica de trabajo indebida (iniciada o continuada en reacción a la realización de una actividad ilegal del empleador dentro de la NLRA). En las huelgas económicas, donde son contratados los llamados sustitutos permanentes, los empleadores están obligados a reintegrar a los huelguistas en cuanto existan vacantes. Pero si se descubre que un empleador ha causado una huelga de práctica de trabajo indebida, el empleador debe reintegrar inmediatamente a los huelguistas con una oferta incondicional de vuelta al trabajo, aunque los trabajadores sustitutos deban ser despedidos. La lógica que inspira la distinción entre las huelgas económica y de práctica de trabajo indebida resulta evidente: si un empleador cualquiera provoca, o prolonga, una huelga al realizar una práctica de trabajo indebida (por ejemplo violando la NLRA), no se le permite exacerbar la ruptura sustituyendo permanentemente a sus empleados en huelga; sin embargo, si el conflicto contiene exigencias económicas que el empleador es incapaz o no quiere satisfacer, el empleador puede contratar a trabajadores de sustitución permanente para ocupar los puestos de trabajo de los empleados que han elegido no ir al trabajo. De cualquier modo, aunque la legislación de Estados Unidos ofrece a los empleadores que sufren una huelga económica la opción de contratar a trabajadores de sustitución permanente, simultáneamente otorga a los empleados en huelga una protección sustancial.
5. 74. También resulta importante observar que una huelga económica puede convertirse en una huelga por práctica de trabajo indebida si, como han establecido los tribunales federales y la NLRB, el empleador realiza una práctica indebida que provoca o prolonga la huelga económica. Ejemplos de actividades empresariales que pueden transformar la huelga son: acciones unilaterales del empleador en asuntos sobre los cuales la NLRA exige la negociación con los representantes de los empleados; despido improcedente de empleados en huelga; retirada improcedente de reconocimiento por el empleador del sindicato como representante de los empleados en la negociación; o mala fe culpable para suministrar una información económica adecuada al sindicato. Cuando se toman estas decisiones, los huelguistas económicos se convierten en huelguistas por práctica de trabajo indebida y tienen derecho a ser reintegrados inmediatamente con una oferta incondicional de vuelta al trabajo. Aunque la NLRA ha sido modificada varias veces por el Congreso durante su existencia, la doctrina sobre los trabajadores de sustitución ha permanecido virtualmente inmutable desde 1938.
6. 75. Sobre el segundo punto, el Gobierno comunica que conforme a la legislación de Estados Unidos, un empleador puede contratar a trabajadores de sustitución para ocupar el puesto de los empleados que están implicados en una huelga económica. Si no se ha determinado que el empleador está comprometido en una práctica de trabajo indebida (que convierte a la huelga económica en una huelga por práctica de trabajo indebida), no se puede exigir al empleador que reintegre inmediatamente a los huelguistas económicos al final de la huelga. No obstante, la legislación prohíbe al empleador que despida a los empleados en huelga. Y si los sustituye, dentro de la legislación de Estados Unidos, los huelguistas económicos conservan su estatuto de empleados y tienen derecho a una reintegración preferente. El artículo 2, 3) de la NLRA dispone que la expresión "empleado" incluye "a cualquier individuo cuyo trabajo ha cesado a causa de, o en relación con, cualquier conflicto laboral común o a causa de cualquier práctica de trabajo indebida, y que no ha obtenido un empleo equivalente regular y sustancial...". Por consiguiente, la situación económica del huelguista como empleado se mantiene por esta razón hasta que haya obtenido otro empleo regular equivalente.
7. 76. En 1967, la Corte Suprema, en el caso NLRB v. Fleetwood Trailer Co. Inc., aclaró cuáles eran las responsabilidades de los empleadores en relación con la reintegración de los huelguistas económicos. Un empleador que no reintegra a estos huelguistas al final de la huelga es culpable de una práctica de trabajo indebida a menos de que pueda alegar "justificaciones económicas legítimas y sustanciales", como una ruptura de la producción o el hecho de que los puestos de trabajo de los huelguistas están ocupados por trabajadores de sustitución. Además de una oferta incondicional de vuelta al trabajo, el empleador debe ofrecer un puesto de trabajo al huelguista económico cuando el puesto vacante exija calificaciones que tiene el huelguista, por ejemplo, cuando un trabajador de sustitución lo abandona o cuando se reemprende la producción completamente. El derecho de reintegración se extiende no sólo al puesto de trabajo que el huelguista tenía antes de la huelga, sino también a cualquier otro puesto para el cual está calificado. Así se impide que un empleador rechace el reingreso de un huelguista económico alegando que el puesto de trabajo que ocupaba ya no existe. El empleador debe también readmitir a todos los huelguistas económicos calificados antes de contratar a trabajadores nuevos. Sólo si un huelguista económico rechaza la oferta de un empleador de una situación igual o sustancialmente equivalente, o si obtiene un empleo regular y sustancialmente equivalente en otro sitio, su derecho a la reintegración se extingue. En el caso NLRB v. Erie Resistor Corp., la Corte Suprema protegió además el derecho al empleo de los huelguistas económicos limitando el poder de los empleadores de otorgar privilegios de antigüedad especiales a los trabajadores de sustitución. La Corte decidió que era una práctica de trabajo indebida dentro de la NLRA que el empleador concediera la "superantigüedad" para sustituir a trabajadores o empleados que vuelven al trabajo durante una huelga. Además, el empleador puede no ofrecer a los sustitutos por huelga condiciones de empleo mejores que las que ha presentado en su última oferta a los huelguistas. Es más, la antigüedad de un huelguista no puede ser afectada adversamente por su implicación en una huelga. En la readmisión, un huelguista económico estará en situación preferente en relación con sustitutos menos antiguos respecto a los derechos de antigüedad salariales, los beneficios y las estipulaciones y condiciones de empleo.
8. 77. En relación con el tercer punto (en respuesta al alegato del querellante de que los empleadores pueden forzar adrede una huelga para no llegar a un acuerdo, contratando a trabajadores de sustitución durante la huelga, debilitando así, o incluso destruyendo completamente, al sindicato), el Gobierno explica que de acuerdo con la NLRA, la negociación superficial o fingida es ilegal. Negociar para forzar una huelga viola el deber de negociar con buena fe, y constituye por lo tanto una práctica de trabajo indebida. Como se ha observado anteriormente, en este caso la huelga puede convertirse en una huelga de práctica de trabajo indebida, y con ese resultado el empleador estará obligado a reintegrar a los trabajadores en huelga inmediatamente, aunque hayan sido sustituidos. En estas circunstancias, el empleador puede ser responsable también de otros perjuicios, como los pagos atrasados. Por ejemplo, en un caso reciente, una huelga de los trabajadores del Sindicato de Trabajadores Unidos del Automóvil (UAW) contra una división de Colt Industries, se dictaminó, cuatro años después de que empezara la huelga, que había sido una huelga de práctica de trabajo indebida. El juez de legislación administrativa de la NLRB obligó al empleador a reintegrar a cualquier huelguista que no hubiera sido readmitido en su puesto de trabajo y a pagarle los salarios atrasados. El convenio entre las partes costó al empleador 13 millones de dólares, entre ellos 10 millones por pagos atrasados.
9. 78. Además, dentro de la legislación de Estados Unidos, aunque un empleador haya sustituido a sus empleados en huelga, los sindicatos siguen representando a todos los empleados en la negociación. Tanto los sustitutos como los huelguistas se consideran representados por el sindicato, a menos de que los empleados decidan la expulsión del sindicato a través de la elección de cancelación de registro supervisada por la NLRB o que el empleador pueda demostrar con datos objetivos que el sindicato ya no es apoyado por la mayoría de los empleados. Durante un período de un año desde el inicio de la huelga, los huelguistas sustituidos tienen un derecho estatutario a votar en cualquier elección de cancelación de registro. En 1990, la Corte Suprema reforzó los derechos de los sindicatos en situaciones en las cuales los empleadores han contratado a trabajadores de sustitución permanente. En el caso NLRB v. Curtin Matheson Scientific, Inc., un empleador contrató a trabajadores de sustitución durante una huelga y entonces intentó retirar el reconocimiento del sindicato, suponiendo que los trabajadores de sustitución, que entonces era la mayoría de la fuerza laboral, se oponían al sindicato. Sin embargo, la Corte Suprema dispuso que un empleador no puede suponer que los trabajadores de sustitución están opuestos al sindicato. Por esto, retirar el reconocimiento sobre esta base constituye una práctica de trabajo indebida.
10. 79. Es un hecho económico que los empleadores pueden no estar en condiciones de continuar las actividades durante una huelga a menos de que contraten a trabajadores de sustitución. Además, los trabajadores con las calificaciones requeridas frecuentemente no quieren aceptar solamente un trabajo temporal, o cruzar una línea de piquetes sindicales, si no hay una oferta de trabajo permanente. No obstante, al tener los huelguistas económicos derechos de reintegración sustanciales y protección sindical, los empleadores no adoptan con facilidad ni frecuentemente la decisión de contratar a trabajadores de sustitución. Por ejemplo, un empleador puede decidir contratar a sustitutos permanentes para continuar las actividades durante una huelga; no obstante, si la Junta Nacional de Relaciones de Trabajo después descubre que la huelga fue causada o prolongada por la práctica de trabajo ilegal del empleador, la empresa puede tener que pagar dos veces por el mismo trabajo: los sustitutos permanentes tendrán que ser pagados y el empleador obligado a reintegrar a los huelguistas, con los pagos atrasados, para reparar su violación de la ley. Estas decisiones de la NLRB obviamente pueden tener efectos económicos catastróficos, que los empleadores tienen en cuenta antes de reaccionar ante una huelga.
11. 80. Por lo que se refiere al cuarto punto (en contestación al alegato del querellante de que la doctrina Mackay ha tenido el efecto de enfriar la capacidad de los sindicatos de hacer huelga y el poder de negociación, y que consecuentemente ha contribuido a la decadencia de la militancia sindical en Estados Unidos), el Gobierno informa que la decadencia del sindicalismo y la disminución de los paros laborales no se pueden atribuir a la doctrina Mackay. Este fallo fue pronunciado en 1938, y los sindicatos y las huelgas han seguido floreciendo durante decenios después de esta sentencia. De hecho, el crecimiento de los sindicatos comenzó a disminuir en el decenio de 1970. El descenso gradual de la militancia sindical desde entonces se puede atribuir a muchos factores, siendo el más importante la evolución de la economía de Estados Unidos desde una fase industrial hasta una fase más fundamentada en los servicios, la competición global, una fuerza laboral cambiante y según algunos analistas una opinión pública menos favorable a los sindicatos. Desde el decenio de 1970, los Estados Unidos han experimentado severas recesiones, un tremendo aumento de la competencia extranjera, y la desregulación en las principales industrias. Estos factores han tenido un fuerte impacto sobre la fuerza del trabajo. En particular, las industrias productivas, que tradicionalmente habían sido las principales fuentes de la fuerza sindical, han sufrido un amplio descenso en cantidad de puestos de trabajo, mientras que las industrias de servicios, que tradicionalmente habían sido menos sindicalistas, aumentan su proporción en el mercado de trabajo.
12. 81. La disminución de la cantidad de miembros de los sindicatos fue acompañada de un descenso dramático de los paros laborales (tanto las huelgas como los "lockouts") desde el decenio de 1980. La AFL-CIO considera que la huelga en 1981 de la Organización de Controladores Profesionales de la Circulación Aérea (PACTO) es la clave de este fenómeno; de acuerdo con la AFL-CIO, después de que los trabajadores de la PACTO fueron sustituidos, se volvió una conducta aceptable de los empleadores en las relaciones laborales sustituir a los huelguistas permanentemente; al aumentar la contratación de trabajadores de sustitución (o la amenaza de hacerlo), argumentan que las huelgas han disminuido. Resulta importante comprender, sin embargo, que el caso PACTO no es análogo a una huelga económica legal en la cual se contratan a trabajadores de sustitución. La huelga de la PACTO no llevó a la contratación de trabajadores de sustitución. Además, los miembros de la PACTO, que eran empleados del Gobierno federal contratados para un servicio esencial, se declararon en huelga contraviniendo la ley, fueron despedidos y perdieron todos sus derechos laborales. Fueron entonces contratados nuevos empleados para ocupar los puestos de trabajo vacantes. La disminución de los paros laborales, se debe más a los bajos índices de sindicalización y a las características cambiantes de la industria mencionadas anteriormente. Los empleadores, enfrentándose con una competencia más rígida, se han visto forzados a reducir sus costos laborales, y consecuentemente pueden resistir mejor a las exigencias laborales incluso aunque tengan que enfrentarse a una posible huelga. Además, los sindicatos, que reconocen también las nuevas realidades económicas, igualmente parecen vacilar más en ir a la huelga que en el pasado. Por otra parte, el medio ambiente laboral y económico cambiante ha llevado a mayores esfuerzos de cooperación de los trabajadores y de la dirección para solucionar sus conflictos laborales y para lograr intereses y objetivos comunes.
13. 82. Finalmente, el Gobierno asegura que los datos disponibles no confirman la afirmación de que la utilización de trabajadores de sustitución permanente ha aumentado en los últimos años. El informe del 6 de junio de 1990 de la Oficina General de Contaduría (GAO) explica que en la queja de la AFL-CIO "no existen datos amplios sobre la utilización de sustitutos permanentes de los trabajadores en huelga". Realmente, existen tan pocos datos sobre este tema, que la GAO no sabía si aceptar o no las opiniones de los trabajadores y de los empleadores de que los empleadores contrataban a más sustitutos permanentes en el decenio de 1980 que en el de 1970. Además, cuando la GAO pudo recoger datos sobre la utilización actual por los empleadores de trabajadores de sustitución, descubrió que no eran conformes con la queja que la utilización de sustitutos permanentes era un fenómeno creciente y extendido.
14. 83. Para lograr información concreta sobre este asunto, la GAO reunió datos sobre la utilización por los empleadores de trabajadores de sustitución permanente a través de una muestra aleatoria de los paros laborales de 1985 y 1989, el primer y el último año para los cuales había información computerizada. Sobre la base de estos datos que se sabía eran limitados, la GAO estimó que en los dos años analizados, solamente en el 15 por ciento de las huelgas referidas fueron contratados sustitutos permanentes. En enero de 1991, la GAO publicó un informe actualizado sobre Strikes and the use of permanent strike replacements in the 1970s and 1980s, donde matiza su estimación de la cantidad de huelgas en las cuales los empleadores han contratado a sustitutos permanentes, elevándola al 17 por ciento cada año. Todavía resulta más importante, además de la estimación de la cantidad de huelgas en las cuales han sido contratados sustitutos permanentes, que el informe estime también que en 1985 y 1989, tan sólo 4 por ciento de todos los huelguistas fueron sustituidos permanentemente.
15. 84. El querellante describe algunos pocos casos dramáticos en un esfuerzo por demostrar el alegado aumento de la utilización de trabajadores de sustitución y el efecto resultante contrario sobre las vidas de los huelguistas. Aunque la GAO ha estimado el porcentaje de huelgas en las cuales se han contratado sustitutos permanentes y el porcentaje de huelguistas sustituidos, no existen datos sobre la readmisión o no de los huelguistas y el momento en que se produjo. Es más, se observa que la sustitución permanente de los huelguistas por razones económicas constituye la excepción más que la regla: la experiencia práctica sugiere que los huelguistas rara vez sufren actualmente pérdida de trabajo. Como se ha observado antes, el informe actualizado de la GAO estima que en los años analizados únicamente el 4 por ciento de los trabajadores en huelga fueron sustituidos. Dentro de la legislación laboral de Estados Unidos, estos huelguistas siguen siendo empleados con derecho de reinserción preferente. Como resultado de ello, cada vez ocurre más que muchos, sino todos, son reintegrados posteriormente a través de un convenio de solución de la huelga o de la transformación de la huelga en una huelga por práctica de trabajo indebida o, si esto no ocurre, a través de movimientos de sustitución. Contrariamente a lo que afirma la queja de la AFL-CIO, se puede deducir que la utilización de sustitutos de los huelguistas tiene un escaso efecto permanente sobre el empleo de los huelguistas. De hecho, se puede asegurar que la expresión "sustitución permanente" es una denominación errónea. Igual que el análisis de la GAO no confirma el argumento de la AFL-CIO de que la contratación de trabajadores de sustitución ha aumentado significativamente en el decenio de 1980, las diversas decisiones jurisprudenciales desde 1938 sobre las sustituciones permanentes, incluso aquellas citadas anteriormente, muestran que este derecho ha sido ejercido constantemente por los empleadores, aunque no frecuentemente.
16. 85. En conclusión, el Gobierno declara que la ley que permite a los empleadores sustituir a los huelguistas por razones económicas ha sido una parte integral de las relaciones laborales en los Estados Unidos desde la aprobación de la NLRA en 1935; ha sido relativamente poco modificada y hasta hace poco indiscutida. Esta política es consecuencia del objetivo de conjunto de la legislación laboral de los Estados Unidos de equilibrar los derechos e intereses de los trabajadores y de los empleadores dentro del sistema de democracia industrial de Estados Unidos. De acuerdo con la NLRA, tanto los sindicatos como los empleadores han tomado medidas económicas sofisticadas para recortar el poder de negociación del otro. El medio más poderoso que tienen los trabajadores es el derecho a la huelga. Los empleadores tienen el derecho contrario a continuar sus actividades a pesar de la huelga. En muchos casos, los trabajadores de sustitución pueden no desear aceptar simplemente empleo temporal o no querer cruzar los piquetes de huelga únicamente para trabajos temporales. Los empleadores, por lo tanto, tienen una necesidad económica sustancial de poder ofrecer situaciones permanentes a los trabajadores de sustitución. No obstante, al dar a los empleadores esta opción en una huelga económica, la ley se asegura también de que los trabajadores en huelga sustituidos mantienen su estatuto como empleados y gozan de protecciones sustanciales de reintegración y de antigüedad. De acuerdo con estas protecciones, el Gobierno cree que no se ha reducido la libertad sindical de los trabajadores en Estados Unidos. El sistema de negociación colectiva en Estados Unidos puede ser a veces doloroso tanto para los empleados como para los empleadores, pero el Gobierno piensa que es el sistema más eficaz y justo para los trabajadores del país. Una gran parte de la admirable generación laboral en Estados Unidos durante los últimos años se puede atribuir a la flexibilidad y al dinamismo que permite este sistema único de relaciones laborales. El Gobierno considera que lejos de infringir los derechos sindicales, la legislación laboral de Estados Unidos - incluyendo la posibilidad de sustitución permanente de los huelguistas por razones económicas - ha demostrado ser bastante equilibrada y obedecer al interés público.
17. 86. El Gobierno también adjunta a sus observaciones una declaración de principios preparada por el Consejo de Estados Unidos para el Comercio Internacional (USCIB). Aunque no considera que forme parte de sus observaciones, el Gobierno aduce en su carta de 2 de mayo de 1991 que espera que este documento sea examinado debidamente por el Comité. En este documento la USCIB utiliza muchos de los argumentos legales y fácticos avanzados por el Gobierno, que se pueden resumir como sigue:
    • - la decadencia de la representación sindical no se debe a la doctrina Mackay, sino a una amplia variedad de factores (que enumeran las observaciones del Gobierno);
    • - la utilización de las sustituciones Mackay ha seguido estando al mismo nivel durante 50 años, como demuestran los datos disponibles;
    • - los sustitutos de Mackay no se utilizan como una táctica "antisindical", sino porque los dictan las circunstancias comerciales y económicas;
    • - la legislación laboral de Estados Unidos proporciona un justo equilibrio entre los intereses de los empleados y de los empleadores en competencia, limitando sustancialmente la utilización de las sustituciones Mackay y dando a los huelguistas económicos derechos de reinserción preferencial que se pueden alegar ante la NLRB y las cortes federales.
18. 87. La USCIB, como asunto previo, también discute la conveniencia de utilizar los procedimientos del Comité de Libertad Sindical para realizar una valoración de la política laboral de Estados Unidos al no existir actualmente ningún caso a través del cual el Comité pueda realizar una evaluación de la aplicación de la legislación y de la práctica de Estados Unidos en circunstancias prácticas particulares. Sin una presentación basada en los hechos del contexto de una situación particular de huelga, el Comité no está en situación de realizar una evaluación de la queja. La USCIB concluye que la política laboral de Estados Unidos sobre la sustitución de huelguistas, tal y como está interpretada por Mackay, no viola los derechos sindicales.

C. Conclusiones del Comité

1. 88. El Comité ha estudiado cuidadosamente las detalladas comunicaciones suministradas por los interesados. Antes de examinar la cuestión principal, es decir los aspectos sustantivos de la llamada doctrina Mackay y sus efectos en la práctica, el Comité desea precisar que las informaciones estadísticas que se le han suministrado no le permiten concluir, con cierto grado de certeza, si realmente recurren o no los empleadores con mayor frecuencia a sustitutos permanentes en los últimos años, y si existe relación entre la utilización de trabajadores sustitutos y la disminución del sindicalismo y de las actividades de negociación colectiva, como alega el querellante.
2. 89. El Comité nota además que la legislación laboral y la jurisprudencia de los Estados Unidos parecen proteger mejor a los huelguistas por "prácticas de trabajo indebidas" que a los huelguistas por razones puramente "económicas", lo que se demuestra en varios ejemplos presentados por el Gobierno. Sin embargo, el Comité prefiere no profundizar esta distinción - aun cuando incide realmente en las perspectivas de reempleo de los huelguistas por razones económicas - primero, porque no es de su competencia (y no dispone de pruebas concretas, testimonios y argumentos) para llegar a tal determinación y es mejor dejar esto en manos de la NLRB o de los tribunales; segundo, y quizás más importante aún, porque tal distinción se desvía un poco de la cuestión principal en el presente contexto, i.e. si la legislación y jurisprudencia laboral de los Estados Unidos (la llamada doctrina Mackay) están en conformidad con los principios de la libertad sindical.
3. 90. Los antecedentes estatutarios y de jurisprudencia sobre este caso podrían resumirse de la manera siguiente:
   • - el artículo 13 de la NLRB garantiza el derecho de huelga;
   • - como contrapeso a este derecho, los empleadores tienen el derecho legal de continuar sus actividades durante una huelga, incluyendo el derecho a contratar trabajadores sustitutos permanentes;
   • - los tribunales hacen la distinción entre huelguistas por razones económicas y huelguistas por razones de prácticas indebidas de trabajo; estos últimos gozan de mejores derechos de reintegro;
   • - la lista de las acciones de los empleadores que pueden cambiar una huelga por razones económicas en una huelga por prácticas indebidas de trabajo incluye entre otras: acción unilateral del empleador sobre cuestiones que la NRLB requiere que sean negociadas con los representantes de los trabajadores; despido impropio de empleados en huelga; retiro irregular por el empleador del reconocimiento del sindicato como representante negociador de los empleados; reticencia de mala fe para proveer informaciones financieras al sindicato. Cuando se descubren tales anomalías, los huelguistas por razones económicas se convierten en huelguistas por prácticas indebidas de trabajo y se hacen acreedores de un reintegro inmediato si ofrecen retornar al trabajo sin condiciones;
   • - los sindicatos también se benefician de cierta protección bajo la NRLB, hasta tanto continúen representando a ambos - los huelguistas y los sustitutos - (a menos que se produzca un voto descalificativo);
   • - aunque los tribunales han clarificado y extendido de alguna manera los derechos de reintegro de los huelguistas por razones económicas (incluyendo los casos el Fleetwood Trailer y el del Eire Resistor), los huelguistas por razones económicas que han sido sustituidos permanentemente sólo tienen derecho al reintegro, si se producen o cuando existan vacantes, en el caso en que los reemplazantes decidan renunciar.
4. 91. En la práctica, este último punto significa que, hasta la determinación de prácticas indebidas de trabajo, que en cualquier caso puede tomar varios años hasta que la última posibilidad de recurso se haya agotado, un empleador puede sustituir permanentemente y legalmente a huelguistas por razones económicas. Esto implica también que un trabajador que ha ejercido legalmente su derecho estatutario de huelga, aunque no haya sido formalmente despedido por el empleador, puede quedarse permanentemente fuera de su trabajo. Como se menciona anteriormente, las informaciones disponibles no establecen que la utilización de trabajadores sustitutos se ha incrementado en años recientes, que se ha convertido en una práctica generalizada o que hay una relación documentada entre la aplicación de la doctrina Mackay y la disminución del sindicalismo en los Estados Unidos. Sin embargo, se han suministrado al Comité ejemplos tomados de las informaciones dadas a los subcomités legislativos, que muestran que la sustitución permanente de huelguistas por razones económicas ocurre en la práctica.
5. 92. El derecho de huelga es uno de los medios esenciales de los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales. El Comité considera que este derecho básico no está realmente garantizado cuando un trabajador que lo ejercita legalmente corre el riesgo de ver tomado su empleo también legalmente por otro trabajador. El Comité estima que si una huelga es legal, la utilización de mano de obra no perteneciente a la empresa con el fin de sustituir a los huelguistas por una duración indeterminada, entraña el riesgo de violación del derecho de huelga que puede afectar el libre ejercicio de los derechos sindicales.