Rapport définitif - Rapport No. 299, Juin 1995

1. 23. La queja figura en una comunicación de la Ejecutiva Federal de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores (EFSP-UGT) de fecha 20 de noviembre de 1990. El Gobierno respondió por comunicación de 8 de marzo de 1991.
2. 24. En su 278.o informe (mayo-junio de 1991), párrafo 8, el Comité pidió al Gobierno que enviara el texto de la sentencia que la autoridad judicial iba a dictar en relación con los hechos planteados en la presente queja. Después de enviar varias cartas sobre la evolución del procedimiento, por comunicaciones de 14 y 28 de marzo de 1995, el Gobierno envió el texto de la sentencia y diversos documentos que explicaban el retraso de la autoridad judicial al emitir sentencia.
3. 25. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 26. La organización querellante alega en su comunicación de 20 de noviembre de 1990 que los sindicatos Unión General de Trabajadores y Comisiones Obreras suscribieron el 11 de abril de 1990 con la representación de la Corporación Municipal del Ayuntamiento de Alzira, provincia de Valencia, un acuerdo colectivo de condiciones de trabajo para los años 1990 a 1992, con entero respeto a la legalidad vigente, en el que se contienen las normas reguladoras de las relaciones entre el mencionado Ayuntamiento y el personal funcionario a su servicio; dicho acuerdo fue aprobado por el pleno de la Corporación de Alzira en la sesión extraordinaria de 20 de abril de 1990.
2. 27. No obstante, prosigue la organización querellante, el delegado de Gobierno en la Comunidad Autónoma de Valencia, tras analizar el acuerdo lo declaró ilegal y por comunicado de 1.o de junio de 1990, remitido al Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Alzira le requirió para que en el plazo de un mes anulara el acuerdo, en base a un análisis, sin pretensiones exhaustivas, de algunos artículos que a criterio de la Delegación de Gobierno constituyen infracciones a la legalidad vigente, criterio éste no compartido por la organización querellante.
3. 28. La organización querellante señala que es conocida en la Comunidad Autónoma de Valencia, la posición de negativa total por parte del delegado de Gobierno a que los funcionarios de la administración local de dicha Comunidad puedan negociar sus condiciones de trabajo con los ayuntamientos, negando en todo momento con su actitud el derecho a la negociación colectiva que éstos tienen a tenor de la legislación vigente.

B. Respuesta del Gobierno

1. 29. El Gobierno declara en su comunicación de 8 de marzo de 1991 que la presente queja trae su causa del hecho de haber considerado el delegado del Gobierno que el acuerdo sobre condiciones de trabajo de los funcionarios del Ayuntamiento de Alzira para los ejercicios 1990, 1991 y 1992 vulnera la legislación vigente en España y, en consecuencia, haber requerido al Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Alzira para que los anule.
2. 30. El Gobierno añade que tanto las alegaciones del sindicato querellante como el contenido de la documentación de la delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Valencia (que el Gobierno envía en anexo) acreditan que se trata de una controversia fundamentalmente jurídica, como lo es el decidir si la decisión del delegado del Gobierno se ajusta o no a derecho. Por ello el propio delegado ha ordenado a la Abogacía del Estado interponga el correspondiente recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por entender que determinados artículos del precitado acuerdo no se ajustan a derecho y, en consecuencia, los acuerdos incurren en ilegalidad, es decir, el delegado supedita su decisión al pronunciamiento de los tribunales competentes en la materia.Todo lo anterior se produce dentro de los cauces marcados por el ordenamiento jurídico español actualmente vigente. En efecto, la ley núm. 7/85, de 2 de abril, de bases del régimen local, en su artículo 65, dispone: "1) Cuando la Administración del Estado considere, en el ámbito de su competencia, que un acto o acuerdo de alguna entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto o acuerdo. 2) El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estima vulnerada. Se formulará en el plazo de 15 días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo. 3) La Administración del Estado podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa bien directamente, una vez recibida la comunicación del mismo, o bien una vez transcurrido el plazo señalado en el requerimiento dirigido a la entidad local, si hubiera optado por hacer uso de la posibilidad contemplada en los dos números anteriores". El Gobierno indica que existen disposiciones similares para el control jurisdiccional de la legalidad de los convenios colectivos en el Estatuto de los Trabajadores.
3. 31. En resumen, el Gobierno declara que la delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Valencia ha actuado dentro de la más estricta legalidad, no anulando el acuerdo en cuestión, sino requiriendo al Ayuntamiento que lo firmó y aprobó, para que lo anule; que la delegación del Gobierno ha procedido a su impugnación ante la jurisdicción competente en la materia (quien decidirá sobre la legalidad o ilegalidad de tales acuerdos) y que precisamente, porque ha seguido los trámites legalmente establecidos, no cabe apreciar en su actuación ni desviación ni abuso de poder.
4. 32. En sus comunicaciones de 14 y 28 de marzo de 1995, el Gobierno envía el texto de la sentencia núm. 161/95 de 23 de febrero de 1995 del Tribunal Superior de la Comunidad de Valencia (sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera) en relación con los hechos planteados en la queja y acompaña documentos que justifican el retraso de la autoridad judicial para emitir la correspondiente sentencia.
5. 33. En la mencionada sentencia, teniendo en cuenta la legislación y la jurisprudencia y en particular la articulación de la negociación en los distintos niveles de la función pública, la autoridad judicial:
6. 1) Anula las disposiciones del acuerdo colectivo sobre condiciones de trabajo de los funcionarios del Ayuntamiento de Alzira que se refieren a los puntos siguientes:
   • - normas supletorias para lo no previsto en el acuerdo colectivo (artículo 2);
   • - mejora en las vacaciones con respecto a la legislación (artículo 9, b));
   • - ampliación en ciertos casos de las licencias sindicales concedidas por la legislación (artículo 10, g)) y de los permisos de los funcionarios (a dos días más) en caso de desplazamiento a más de 100 km. (parte del artículo 11);
   • - mejora del régimen de horas extraordinarias, subida salarial (por encima del 5 por ciento previsto para todo el sector público) y cláusula de revisión salarial teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor (artículos 33 y 34). No obstante, la sentencia puntualiza que deben ser compensados económicamente los funcionarios cuando hayan realizado durante el año más horas de las legales o su horario haya sido superior al establecido mediante el mecanismo de la indemnización por servicios prestados a la Administración.
7. 2) Desestima los demás pedidos del delegado de Gobierno y mantiene las siguientes disposiciones del acuerdo colectivo:
   • - régimen de licencia retribuida (artículo 10);
   • - ampliación de los permisos por traslado de domicilio (parte del artículo 11);
   • - régimen de los anticipos (artículo 16);
   • - sistema de designación del funcionario de carrera que debe integrar el Tribunal Calificador (artículo 25).
8. 34. En los fundamentos jurídicos de la sentencia se indica que "mientras que en una negociación en el mundo laboral los representantes de los trabajadores y empresarios discuten sobre patrimonios privados, las administraciones públicas discuten puntos y aspectos que afectan directamente a todos los ciudadanos; significa ello que en el mundo del derecho laboral respetando el bloque de "derecho necesario" que afecta a los trabajadores existe libertad en cuanto a negociación y pacto, mientras que las administraciones públicas, atendiendo al artículo 103 de la Constitución, en todo caso, deben actuar con pleno sometimiento a la ley y al Derecho (...) este derecho a la negociación colectiva (de los funcionarios) lo reguló el legislador en la ley núm. 9/1987 de 12 de junio (aplicable en el momento en que se producen los hechos alegados en el presente caso) y en la ley núm. 7/1990, de 18 de julio (que entró en vigor después de los hechos alegados) y tiene importantes limitaciones que le vienen dadas por el sometimiento de la administración a la ley y el derecho (...) el marco de contractualidad (en la Administración Pública) está en correlación con el contenido de las potestades normativas y de autoorganización del órgano administrativo correspondiente y, por otra parte, las características de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario (...) debe afirmarse que, aunque el artículo 32, e) de la ley núm. 7/1987, o el artículo 32, a) y b) de la ley núm. 7/1990 permiten negociar a los funcionarios de la administración local el incremento de sus retribuciones con las respectivas corporaciones locales y, pese a la autonomía municipal que recoge el artículo 140 de la Constitución, ello no significa que el Estado central no pueda poner topes o barreras al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos, cualquiera que sea la administración a la que pertenezcan, el tema ha sido abordado en numerosas ocasiones por el Tribunal Constitucional, así en la sentencia núm. 96/1990 de 24 de mayo (B.O.E. de 20 de junio de 1990) confirma la doctrina de que la competencia estatal para regular las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos puede extenderse a las previsiones relativas a las retribuciones de los funcionarios, comunes a todas las administraciones públicas, lo que, a su vez, hallaría fundamento en los principios constitucionales de igualdad y solidaridad y en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general. En tal sentido no resulta injustificado que se establezcan por el Estado topes máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos. Sin embargo, no parece justificado, desde la perspectiva de los objetivos de la política económica general, que el Estado predetermine los incrementos máximos de las cuantías de las retribuciones de cada funcionario dependiente de las Comunidades Autónomas y corporaciones locales (...) el límite máximo ... fijado se refiere al volumen total de las retribuciones correspondientes a cada grupo y no a la retribución de cada una de las personas afectadas".

C. Conclusiones del Comité

1. 35. El Comité observa que la organización querellante objeta la decisión del delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Valencia declarando ilegales algunos artículos del acuerdo sobre condiciones de trabajo de los funcionarios del Ayuntamiento de Alzira (suscrito el 11 de abril de 1990 entre las organizaciones sindicales UGT y CCOO y la representación de la Corporación Municipal del Ayuntamiento de Alzira, y posteriormente aprobado por el pleno de esta Corporación) y requiriendo al Ayuntamiento para que anule dicho acuerdo.
2. 36. El Comité toma nota de que según el Gobierno: 1) en los alegatos subyace una controversia jurídica sobre si la decisión del delegado del Gobierno se ajusta o no al derecho; 2) el propio delegado del Gobierno - que no anuló el acuerdo sino que requirió su anulación al Ayuntamiento - ordenó la interposición de un recurso jurisdiccional sobre la legalidad del acuerdo; y 3) en su actuación, el delegado se ajustó a la más estricta legalidad y concretamente al artículo 65 de la ley núm. 7/85, de 2 de abril (ley de bases del régimen local). El Comité observa que en uno de los documentos facilitados por el Gobierno y procedentes de autoridades administrativas se indica que esta ley establece que las retribuciones básicas de los funcionarios locales "tendrán la misma estructura e idéntica cuantía que los establecidos con carácter general para toda la función pública", así como que este principio no se aplica a las retribuciones complementarias en la medida que se respeten ciertas condiciones.
3. 37. En lo que respecta a la facultad del delegado del Gobierno (nacional) de requerir la anulación de un acuerdo colectivo entre el Ayuntamiento de Alzira y los sindicatos representantes de los funcionarios públicos de este municipio, el Comité observa que, según se desprende de la sentencia, el Ayuntamiento no dio curso al requerimiento del delegado del Gobierno y que el acuerdo colectivo se cumplió en la práctica durante su período de vigencia, razón por la cual el delegado del Gobierno, que consideraba ilegales ciertas disposiciones del acuerdo colectivo, interpuso un recurso judicial para que fueran anuladas. A juicio del Comité, el hecho de que el delegado del Gobierno haya expresado su punto de vista sobre la legalidad de ciertas disposiciones de un acuerdo colectivo y requiera su anulación en la Administración Pública que lo aprobó no viola los principios de la negociación colectiva en el presente caso toda vez que dicho requerimiento no tenía efectos vinculantes, como se deduce del hecho de que el delegado del Gobierno, al amparo de la legislación, interpuso un recurso contencioso administrativo para que la autoridad judicial se pronunciase sobre la legalidad de las disposiciones objetadas.
4. 38. En lo que respecta a la sentencia (facilitada por el Gobierno a solicitud del Comité y sobre la que la organización querellante no ha formulado comentarios ni por tanto objeciones), el Comité observa que la autoridad judicial declaró ajustadas a derecho ciertas disposiciones del acuerdo colectivo objetadas por el delegado del Gobierno y anuló otras, las más importantes de las cuales se refieren fundamentalmente a temas con repercusiones económicas como el aumento de las retribuciones de los funcionarios más allá del 5 por ciento, una cláusula de revisión salarial según el índice de precios al consumidor o mayores vacaciones pagadas. A este respecto, el Comité desea referirse al principio señalado por la Comisión de Expertos y compartido por el Comité, relativo a los límites presupuestarios de las cláusulas convencionales de naturaleza económica, que se reproduce a continuación:
   • Aun cuando el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública señaladas anteriormente. Por esta razón, a juicio de la Comisión son compatibles con el Convenio las disposiciones legislativas que habilitan al parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un "abanico" salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una "asignación" presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa (por ejemplo, la reducción de tiempo de trabajo u otros arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras el derecho de participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras, presupuestarias o de otra naturaleza que le sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa.
   • Es distinto el caso de las disposiciones legislativas motivadas por la situación económica de un país que, por ejemplo, imponen unilateralmente un porcentaje de aumento salarial determinado y excluyen toda posibilidad de negociación, especialmente cuando prohíben el recurso a los mecanismos de presión so pena de severas sanciones. La Comisión es consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuesto del Estado, lo cual puede plantear dificultades. En consecuencia, la Comisión toma enteramente en cuenta las graves dificultades financieras y presupuestarias que deben enfrentar los gobiernos, sobre todo en períodos de estancamiento económico general y prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Comisión considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias (véase 297.o informe, caso núm. 1758 (Canadá), párrafo 228).
5. 39. En el presente caso, el Comité observa que la legislación permitía, cuando fue concluido el acuerdo colectivo (Nota 1) (y permite bajo el régimen de la nueva legislación de 1990), la negociación colectiva sobre las retribuciones de los funcionarios públicos, otras condiciones de trabajo y el alcance de los derechos sindicales. El Comité observa que, según la sentencia, existen límites o topes a la negociación en materia de retribuciones de los funcionarios - u otras materias con repercusiones económicas - que vienen dados por los presupuestos generales del Estado. El Comité comprende que se pretende con ello garantizar el equilibrio económico del Estado, garantizar el principio de solidaridad y evitar posibles discriminaciones como consecuencia de la acción de miles de unidades de negociación en la función pública que negociaren cuestiones económicas con total libertad. Por otra parte el Comité es consciente de que, tal como lo permite la legislación, el aumento de la masa retributiva de los funcionarios que se prevé en los presupuestos generales del Estado puede ser objeto de negociaciones entre las organizaciones más representativas a nivel nacional (en una de ellas se halla integrada la organización querellante, es decir una organización parte en el acuerdo colectivo del Ayuntamiento de Alzira) antes de la adopción de los mencionados presupuestos y que hubo pactos de revisión salarial en el período de los hechos alegados. En estas condiciones, teniendo en cuenta lo que corresponde pactar en cada nivel de la negociación colectiva en la función pública, el Comité considera que en el presente caso no se ha violado el principio anteriormente señalado sobre los límites presupuestarios a las cláusulas convencionales de naturaleza económica.
6. 40. Por último, el Comité observa que la legislación aplicable a la negociación colectiva de los funcionarios públicos en el momento de la presentación de la queja (ley núm. 9/1987, de 12 de mayo) fue modificada por la ley núm. 7/1990, de 19 de julio que desarrolla el ámbito material de la negociación colectiva de la manera siguiente:
   • Art. 32. Serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública las materias siguientes:
     • a) el incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las administraciones públicas que proceda incluir en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado de cada año, así como el incremento de las demás retribuciones a establecer, para su respectivo personal, en los proyectos normativos correspondientes de ámbitos autonómico y local;
     • b) la determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos;
     • c) la preparación y diseño de los planes de oferta de empleo público;
     • d) la clasificación de puestos de trabajo;
     • e) la determinación de los programas y fondos para la acción de promoción interna, formación y perfeccionamiento;
     • f) la determinación de las prestaciones y pensiones de las clases pasivas y, en general, todas aquellas materias que afecten, de algún modo, a la mejora de las condiciones de vida de los funcionarios jubilados;
     • g) los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesional de los funcionarios públicos;
     • h) las propuestas sobre derechos sindicales y de participación;
     • i) medidas sobre salud laboral;
     • j) todas aquellas materias que afecten, de algún modo, al acceso a la función pública, carrera administrativa, retribuciones y seguridad social, o a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y cuya regulación exija norma con rango de ley;
     • k) las materias de índole económica, de prestación de servicios, sindical, asistencial, y en general cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus organizaciones sindicales con la administración.
   • El Comité considera que esta disposición está en plena conformidad con los convenios ratificados por España en materia de negociación colectiva.