Rapport définitif - Rapport No. 279, Novembre 1991

1. 119. La Federación de Agricultores Libres (FFF) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de Filipinas en comunicaciones de fecha 29 de mayo y 3 julio de 1991.
2. 120. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de fecha 12 de agosto de 1991.
3. 121. Filipinas ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141).

A. Alegatos de los querellantes

1. 122. En su comunicación de 29 de mayo de 1991, la FFF alega que varias disposiciones del Código de Trabajo de Filipinas violan los Convenios núms. 87 y 141. Las disposiciones de que se trata son las siguientes:
2. - los apartados c) y p) del artículo 241 con arreglo a los cuales los dirigentes sindicales serán elegidos directamente por escrutinio secreto;
3. - el apartado j) del artículo 241 con arreglo al cual se procederá a la cancelación automática del registro de un sindicato en caso de no presentación de las cuentas del mismo; y
4. - el apartado d) del artículo 3 del título II del libro V, con arreglo al cual las federaciones y los sindicatos nacionales han de organizar a sus afiliados directos en secciones o unidades.
5. 123. En lo que se refiere a la primera cuestión, los apartados c) y p) del artículo 241 del Código de Trabajo dispone lo siguiente:
6. c) Los miembros elegirán directamente a sus dirigentes en el sindicato local, así como a sus dirigentes nacionales en el sindicato o federación nacionales al que están afiliados, ellos o su sindicato, mediante escrutinio secreto celebrado a intervalos de cinco años. El único criterio de calificación que se exigirá para la presentación de candidaturas a cualquier cargo será el de la afiliación debidamente reconocida en las organizaciones sindicales de que se trate. El secretario o cualquier otro miembro dirigente del sindicato responsable facilitará al Secretario de Trabajo la lista de los miembros dirigentes nuevamente elegidos, así como la lista de los miembros o representantes designados para administrar los fondos sindicales dentro de un plazo de 30 días a contar de la fecha de la elección de los miembros dirigentes, o toda modificación que se produzca entre los miembros dirigentes de la organización sindical.
7. ...
8. p) Toda violación de los susodichos derechos y condiciones de afiliación constituirá motivo de anulación del registro de un sindicato o de expulsión de un miembro dirigente, según sea el caso.
9. 124. El querellante alega que estas disposiciones vulneran el derecho de libertad sindical, y violan los artículos 2, 3, 4 y 8, 2) del Convenio núm. 87 y los artículos 3, 4 y 5 del Convenio núm. 141. Citan con ese fin el Estudio general de 1983 de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Libertad sindical y negociación colectiva:
10. La Comisión estima que una legislación que reglamenta minuciosamente los procedimientos de elección interna de los sindicatos es incompatible con los derechos reconocidos a los sindicatos por el Convenio núm. 87. En efecto, cabe considerar que una reglamentación detallada de las elecciones sindicales mediante una legislación que fije reglas precisas a este respecto limita el derecho de las organizaciones a elegir libremente sus representantes y puede constituir una especie de fiscalización a priori del proceso electoral, susceptible de facilitar también la intervención de las autoridades públicas en el desarrollo de la votación (párrafo 172).
11. 125. La FFF es una organización sindical nacional debidamente registrada cuyos afiliados son trabajadores rurales que viven en un gran número de aldeas de muchas provincias del archipiélago de Filipinas, que cuenta con más de 7.000 islas. La FFF se subdivide en organismos locales de aldea, asociaciones provinciales, oficinas regionales y, finalmente, una sede nacional. Como la mayor parte de las aldeas están situadas a distancias considerables de las ciudades y que a menudo centenares de kilómetros separan las ciudades, los ayuntamientos y las provincias, es física y moralmente imposible celebrar elecciones directas para todos los dirigentes en todos los niveles con la participación de miles de afiliados, en especial a nivel provincial, regional y nacional, en un solo día o período, sobre todo si las elecciones han de celebrarse mediante escrutinio secreto. La mayor parte de los afiliados de la FFF son trabajadores por cuenta propia (arrendatarios, vendedores, agricultores propietarios, pescadores (y trabajadores agrícolas)), incluidos los trabajadores agrícolas sin tierra que se han ido a vivir y trabajar en las aldeas. Los miembros del sindicato están muy dispersos porque trabajan en tierras distantes unas de otras. No tienen la posibilidad de conocer suficientemente a sus dirigentes provinciales, regionales y nacionales o a los candidatos. Es imposible reunir a miles de afiliados separados por distancias de centenares de kilómetros para celebrar elecciones, en especial a nivel provincial, regional o nacional, en razón de las graves dificultades que existen en materia de comunicaciones y transportes rurales, dificultades que se agravan con catástrofes naturales periódicas, como los tifones.
12. 126. En el supuesto de que estas elecciones tuvieran que celebrarse en lugares distintos en una fecha o período señalados, este procedimiento resultaría sumamente costoso e incómodo, y no habría ninguna posiblidad de supervisarlo y coordinarlo. Por otra parte, cabe añadir los problemas que plantearía proceder simultáneamente a la verificación de los poderes, la autenticación de los mismos y la verificación del escrutinio en todas las unidades. En caso de celebrarse las elecciones en fechas diferentes, se plantea el problema de cumplir el plazo de 30 días dentro del cual debe presentarse la lista de los nuevos dirigentes elegidos y designados al Secretario de Trabajo y Empleo.
13. 127. Por las razones aducidas, las elecciones en la FFF a niveles distintos del de la aldea se celebran mediante delegados, con arreglo a lo dispuesto en la Constitución y el Reglamento de la FFF. Sin embargo, esta práctica reglamentaria es contraria a la disposición del Código de Trabajo relativa a la elección directa. Por consiguiente, toda elección celebrada por delegados se consideraría según toda probabilidad como ilícita e inválida. Es evidente, pues, que la disposición relativa a la elección directa del Código de Trabajo de Filipinas tiene por efecto plantear un dilema jurídico a la FFF y muchas organizaciones sindicales en situación análoga, que conduce a su parálisis y desaparición.
14. 128. En lo que se refiere a la segunda cuestión, el apartado j) del artículo 241 del Código de Trabajo reza lo siguiente:
15. Toda entrada de fondos pertenecientes a la organización deberá acompañarse de un recibo que indique su procedencia y toda salida deberá consignarse en un recibo firmado por la persona a que se destina el pago, en el cual se indicarán fecha, lugar y concepto del pago. Dichos recibos constituirán documentos de contabilidad de la organización.
16. Toda decisión relativa a los fondos de la organización prescribirá después de la primera de las siguientes fechas: la de presentación de las cuentas al Departamento de Trabajo y Empleo o la fecha en que estas cuentas deberían haberse presentado de conformidad con la ley, a reserva de que esta disposición se aplique solamente a una organización profesional legítima que ha cumplido los requisitos financieros previstos en el presente Código; habida cuenta de que en caso de incumplimiento por la organización de la presentación periódica de cuentas prevista por la legislación y los reglamentos promulgados en virtud de la misma seis meses después de la entrada en vigor de la presente ley conducirá automáticamente a la cancelación del registro sindical de esta organización profesional.
17. 129. La FFF alega que estas disposiciones detalladas relativas a las cuentas de las organizaciones profesionales constituyen una injerencia indebida en los asuntos internos de las asociaciones sindicales y violan el artículo 3 del Convenio núm. 87, con arreglo al cual las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos y el de organizar su administración y sus actividades sin intervención de las autoridades públicas. Por otra parte, la disposición relativa a la cancelación automática del registro de una organización profesional por no haber presentado las cuentas requeridas es contraria al procedimiento normal y viola el artículo 4 del Convenio núm. 87 de la OIT con arreglo al cual las organizaciones de trabajadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.
18. 130. En lo que se refiere a la tercera cuestión, la FFF señala que el apartado d) del artículo 3 del título II del libro V del Código de Trabajo de Filipinas dispone que las federaciones sindicales o sindicatos nacionales existentes con afiliados directos han de organizar a estos afiliados en secciones o unidades en sus respectivas empresas o establecimientos dentro de un plazo de sesenta días después de la entrada en vigor de la ley.
19. 131. Con arreglo a la FFF, esta disposición viola el artículo 3 del Convenio núm. 87, con arreglo al cual las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos y el de organizar su administración y sus actividades sin intervención de las autoridades públicas. También vulnera el párrafo 2 del artículo 3 del Convenio núm. 141 de la OIT con arreglo al cual los principios de la libertad sindical deberán respetarse plenamente y las organizaciones de trabajadores rurales deberán permanecer libres de toda injerencia. Además, esta disposición vulnera los artículos 5 y 6 del Convenio núm. 141, que pide la eliminación de los obstáculos legislativos y administrativos que se oponen a la creación y desarrollo de las organizaciones de trabajadores rurales.
20. 132. Diversas razones justifican que las federaciones sindicales o los sindicatos nacionales conserven afiliados individuales directos, y esta disposición compete claramente a los sindicatos y sus afiliados. Por otra parte, esta disposición tal vez pueda aplicarse mejor a las organizaciones profesionales del sector no agrícola, cuyos afiliados son trabajadores asalariados y pueden agruparse más fácilmente con arreglo a la empresa o lugar de trabajo en que prestan servicios. En el caso de la FFF y de otras organizaciones cuya afiliación es mixta y en que predominan los trabajadores por cuenta propia, su estructura orgánica varía más en función de vínculos geográficos que de los empleadores de que se trata, a pesar de que este último debería ser el criterio más importante para constituir secciones o unidades. En todo caso, la organización profesional directamente interesada es la que mejor puede saber la estructura que precisa.
21. 133. En su comunicación más reciente de 3 de julio, la FFF declara que en su reunión de 8 de junio de 1991 en Quezon City, la Mesa Política Nacional de la FFF, considerando la imposibilidad física de cumplir con los requisitos del Código de Trabajo en materia de elección directa, aprobó por unanimidad una resolución que aplazaba con carácter indefinido la reunión de la asamblea nacional de la FFF hasta que la legislación se modificara y que la organización pudiera cumplirla. En la misma reunión, en la que participaron dirigentes provinciales y regionales de la FFF procedentes de todo el país, las diferentes secciones mencionaron dificultades que también imposibilitaban el cumplimiento del requisito de "elección directa" a nivel provincial, incluidas las siguientes: el coste elevado y la carga administrativa de informar a centenares o miles de trabajadores rurales afiliados muy dispersos, luego reunirlos y hacerlos votar en uno o varios centros en toda la provincia; la escasez o inexistencia de medios de comunicación, transporte y otros servicios; las condiciones precarias de paz y orden; y las catástrofes naturales en muchas zonas.
22. 134. La Mesa y los dirigentes nacionales y locales presentes de la FFF llegaron a la conclusión que toda su organización se hallaba en un estado general de incertidumbre y de parálisis debida a la disposición antes mencionada. Por otra parte, una encuesta oficiosa realizada por la FFF en otros sindicatos y federaciones nacionales en los últimos dos años muestra que estas organizaciones (en su mayor parte del sector del comercio, la industria y los servicios) experimentan tremendas dificultades o incluso la imposibilidad de cumplir con el requisito de elección directa. El único grupo que conseguía celebrar una elección directa era el Sindicato Nacional de Trabajadores de Hoteles y Restaurantes. Según su presidente, el sindicato tropezaba sin embargo con graves problemas financieros y administrativos a pesar de que la mayor parte de sus locales estuvieran ubicados en Manila.
23. 135. En resumen, la FFF alega que una espada de "Damocles" cuelga en permanencia sobre las organizaciones profesionales (en especial aquellas que se consideran menos susceptibles de ser favorables a la administración en ejercicio), puesto que la legitimidad de las asambleas o elecciones siempre pueden ponerse en tela de juicio y sus resultados declararse nulos, como confirma la declaración del servicio jurídico del Departamento de Trabajo en su carta de fecha 3 de noviembre de 1989 dirigida a la FFF.
24. B. Respuesta del Gobierno
25. 136. En su comunicación de 12 de agosto de 1991, el Gobierno expresa su firme convicción de que las preocupaciones formuladas por la FFF carecen de fundamento. Señala que las disposiciones de que se trata no tienen por objeto aplicarse a las organizaciones de trabajadores rurales o de trabajadores migrantes, ambulantes y por cuenta propia como los afiliados de la Federación querellante, sino solamente a los sindicatos enfrentados con empleadores bien determinados o sindicatos de trabajadores del sector estructurado. Según el Gobierno, así se desprende en especial del apartado g) del artículo 212 del Código de Trabajo, que reza lo siguiente: "La expresión 'organización profesional' designa un sindicato o una asociación de trabajadores que exista exclusiva o parcialmente a efectos de la celebración de negociaciones colectivas o del establecimiento de relaciones con los empleadores para examinar las condiciones de trabajo" (subrayado por el Gobierno).
26. 137. Por otra parte, el Gobierno señala que, de hecho, la aplicación del apartado c) del artículo 241 sólo se considera como directiva y no es obligatoria. Tampoco es obligatoria la cancelación del registro sindical por no presentación de cuentas. La Oficina de Relaciones de Trabajo (órgano del Departamento de Trabajo y Empleo que se encarga directamente de las cuestiones relativas a las organizaciones profesionales) sólo incoa un procedimiento de cancelación después de que se hayan enviado dos recordatorios a los sindicatos que continúan sin cumplir el requisito. Con arreglo al procedimiento de cancelación, los sindicatos tienen la oportunidad de presentar aclaraciones y defenderse. Lo mismo ocurre con el apartado d) del artículo 3 del capítulo V del Código, que sólo es una directiva.
27. 138. Finalmente, el Gobierno declara que las disposiciones mencionadas son el producto de consultas tripartitas, pero que tiene presentes las deficiencias observadas por la Comisión de Expertos y su obligación de adoptar medidas para que las enmiendas futuras cumplan los requistos del Convenio núm. 87.

C. Conclusiones del Comité

1. 139. El Comité toma nota de que en el presente caso el querellante critica las disposiciones del Código de Trabajo de Filipinas con arreglo a las cuales se exige que los dirigentes locales y nacionales de las organizaciones profesionales se elijan directamente por escrutinio secreto (apartados c) y p) del artículo 241); que las federaciones y los sindicatos nacionales organicen a sus afiliados directos en unidades locales (libro V, título II, artículo 3, d)); y que se cancele automáticamente la facultad de negociación de un sindicato en caso de no presentación de sus cuentas (artículo 241, j)). El querellante aduce que la primera de las disposiciones antes mencionadas aplicada en circunstancias determinadas impiden de hecho que la FFF funcione, puesto que pueden declararse nulas todas las elecciones celebradas por conducto de delegados; aduce asimismo que las otras dos disposiciones constituyen una injerencia indebida en los asuntos internos de la federación.
2. 140. En su breve comentario de 12 de agosto de 1991, el Gobierno no trata realmente el fondo de los alegatos formulados por el querellante y se limita a declarar en términos generales que: a) no considera que la FFF sea una organización profesional en el sentido en que las define el Código, de lo que se infiere que las disposiciones mencionadas no son aplicables a la misma; y b) en todo caso estas disposiciones no son obligatorias sino solamente una directiva.
3. 141. Desde un punto de vista general, el Comité toma nota de que la composición de la FFF es mixta y que la mayoría de sus miembros, según las propias declaraciones del querellante, son trabajadores por cuenta propia. El Comité recuerda que estos trabajadores no sólo están cubiertos por los Convenios núms. 87 y 98, sino que también disfrutan de las garantías que establece el Convenio núm. 141, puesto que el artículo 2 de este instrumento define a los trabajadores rurales en los términos siguientes: "todas las personas dedicadas, en las regiones rurales, a tareas agrícolas o artesanales o a ocupaciones similares o conexas tanto si se trata ... (a reserva de ciertas restricciones) como de personas que trabajan por cuenta propia".
4. 142. En lo que se refiere al carácter indicativo de las disposiciones impugnadas por el querellante, el Comité toma nota de que tres de ellas se formulan claramente en términos obligatorios y que las consecuencias de su incumplimiento pueden ser muy graves con arreglo al apartado p) del artículo 241, a saber, la cancelación del registro sindical o la expulsión de un dirigente. Por consiguiente, existe el riesgo de que las disposiciones arriba mencionadas se interpreten como obligatorias por las autoridades administrativas o judiciales, como demuestra el ejemplo que se cita a continuación.
5. 143. En lo que se refiere al requisito de elección directa, el Comité toma nota de que si bien el Gobierno declara que las disposiciones de que se trata no son aplicables a organizaciones como la Federación querellante sino solamente a sindicatos del sector estructurado, el director del servicio jurídico del Departamento de Trabajo y Empleo consideró implícitamente que la FFF se regía por los apartados c) y p) del artículo 241 puesto que, en su carta de 3 de noviembre de 1989 a la FFF, declara expresamente "... los dirigentes del sindicato han de ser elegidos directamente por los afiliados del mismo, en la medida en que los autores de la ley de la República (6715) consideran que ello mejoraría la democratización de los sindicatos. Por esta razón, no pueden apartarse de esta forma de elegir a los dirigentes ya que de ser así, la elección sería nula" (subrayado añadido). El Gobierno afirma ahora que esta disposición no abarca a la FFF y que sólo es indicativa. El Comité toma nota, sin embargo, de las razones por las que, en junio de 1991, la Mesa ejecutiva de la FFF decidió por unanimidad aplazar su congreso nacional hasta que la ley se modificara y no quedara incertidumbre.
6. 144. La organización querellante explica por qué el requisito de elección directa plantea problemas insalvables en la práctica en razón de las condiciones geográficas y climáticas, las dificultades de transporte y comunicaciones, así como los costes elevados y los obstáculos administrativos. El Comité tiene presente que el legislador trata de conseguir que el procedimiento en los sindicatos sea lo más democrático posible pero, al aplicarse en estas circunstancias concretas, este objetivo que en otro caso sería legítimo priva de hecho a los afiliados de la FFF del derecho de elegir a sus representantes y redactar con plena libertad sus estatutos y reglamentos, que son ambos principios fundamentales de la libertad sindical.
7. 145. Como ha señalado el Comité en muchas ocasiones anteriores, el derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir libremente a sus dirigentes constituye una condición indispensable para que puedan actuar efectivamente con toda independencia y promover con eficacia los intereses de sus afiliados. Para que se reconozca plenamente este derecho, es menester que las autoridades públicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio de ese derecho, ya sea en la fijación de las condiciones de elegibilidad de los dirigentes o en el desarrollo de las elecciones mismas. (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 295.) Por consiguiente, el Comité concluye que dadas las circunstancias particulares del caso (caracterizadas, en particular, por dificultades de transporte), las disposiciones impugnadas no son compatibles con los principios de la libertad sindical.
8. 146. En lo que se refiere a la segunda cuestión, el Comité estima que disposiciones legislativas con arreglo a las cuales se pide, por ejemplo, que las cuentas se presenten anualmente a las autoridades no constituyen de por sí una violación de la autonomía sindical; estas medidas son útiles cuando se aplican solamente para prevenir los abusos y proteger a los mismos afiliados sindicales contra el fraude o la malversación de sus fondos. En el presente caso, el apartado j), del artículo 241 va más allá y exige que toda entrada de fondos, renta o gasto se consigne en un recibo en el cual se indique la fecha, el lugar y el concepto del pago.
9. 147. El Gobierno también declara que el procedimiento de cancelación no es automático, a pesar del contenido muy claro del apartado j), del artículo 241; en la práctica, dice el Gobierno, este procedimiento sólo se incoa después que se hayan enviado dos recordatorios al sindicato de que se trata sin que cumpla el requisito; por otra parte, los sindicatos tienen el derecho de presentar aclaraciones y defenderse durante el procedimiento.
10. 148. El Comité toma nota de que si bien el apartado j), del artículo 241 dispone que estos recibos forman parte de las cuentas de la organización, no exige que se presenten junto con el estado de cuentas anual. Sin embargo, basándose en la información de que dispone, el Comité no puede evaluar con precisión el alcance del control que ejercen las autoridades, y menos aún averiguar qué autoridades ejercen en última instancia esta supervisión. Por consiguiente, recuerda que existe una garantía contra la injerencia de las autoridades en la administración interna de los fondos de los sindicatos cuando el interventor designado goza de cierto grado de independencia de las autoridades administrativas y está él mismo sujeto al control de la autoridad judicial (Recopilación, op. cit., párrafos 327-337). Esta garantía reviste especial importancia cuando se trata del registro y de la existencia de una organización como en el presente caso. Por consiguiente, el Comité invita al Gobierno a que aplique este principio.
11. 149. En lo que se refiere a la tercera cuestión, a saber, el requisito del título II, 3), d), con arreglo al cual las federaciones sindicales o los sindicatos nacionales han de organizar sus afiliados directos en secciones o unidades locales, el Comité recuerda que en principio las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de organizar su administración sin interferencia de las autoridades públicas. Ello entraña su derecho de elegir con plena libertad la estructura orgánica que la FFF estime más oportuna, habida cuenta en particular de la naturaleza de sus afiliados y de factores geográficos. El Gobierno indica que esta disposición sólo es indicativa. No obstante, el título II, 3), b), del libro V en su forma actual es incompatible con los principios de la libertad sindical.