Rapport intérimaire - Rapport No. 283, Juin 1992

1. 401. En una comunicación de fecha 18 de diciembre de 1991, la Federación Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (FITCM) presenta una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno de Filipinas, en nombre de varios sindicatos afiliados a la misma: Sindicatos de Trabajadores Asociados, Asociación de Sindicatos, Federación del Trabajo de Filipinas del Sur, Unión de Trabajadores de la Madera y de Trabajadores en General de Filipinas y Federación General del Trabajo.
2. 402. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de 17 de enero de 1992.
3. 403. Filipinas ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 404. La organización querellante alega que la Instrucción política núm. 20, titulada "Estabilización de las relaciones de trabajo en la industria de la construcción", viola los Convenios núms. 87 y 98 porque impone una sola unidad de negociación por rama de actividad y se utiliza para facilitar prácticas discriminatorias de despido contra trabajadores que han desempeñado actividades sindicales legítimas y ejercido sus derechos básicos en materia de libertad sindical.
2. 405. La Instrucción política núm. 20 dispone que "en general, hay dos categorías de trabajadores en la industria de la construcción, a saber, los trabajadores contratados para un proyecto y los trabajadores con contrato indeterminado o no vinculado a un proyecto. Los trabajadores contratados para un proyecto son aquellos cuyo contrato se limita a un proyecto de construcción determinado. Los trabajadores con contrato indeterminado son aquellos que trabajan para una empresa de construcción sin relación con un proyecto determinado. Los trabajadores contratados para un proyecto no tienen derecho a una indemnización por terminación de la relación de trabajo como consecuencia de la terminación de un proyecto o de una fase del mismo para el que han sido contratados, independientemente del número de proyectos para los cuales una empresa los ha contratado. Por otra parte, la empresa no precisa una autorización del secretario de trabajo en relación con esta terminación".
3. 406. La Instrucción política núm. 20 también dispone lo siguiente: "... respecto de los trabajadores contratados para un proyecto, la unidad colectiva de negociación pertinente no funciona a nivel de un proyecto determinado sino al de la rama de actividad de que se trata ... por consiguiente, los trabajadores adscritos a un proyecto determinado no pueden constituir una unidad colectiva de negociación apropiada. Sin embargo, pueden afiliarse al sindicato reconocido a nivel de la rama de actividad". Esta exigencia de una unidad de negociación a nivel de la rama de actividad, que deniega a los trabajadores la posibilidad de constituir unidades de negociación a nivel de la empresa o de la compañía, constituye una clara violación del derecho de sindicación y de negociación colectiva amparado por los Convenios de la OIT.
4. 407. Las organizaciones afiliadas a la FITCM han pedido al Gobierno de Filipinas que derogue la Instrucción política núm. 20 por considerar que no se ajusta a la Constitución del país respecto de la libre negociación colectiva y del fomento del sindicalismo, y porque los empleadores utilizan esta instrucción en la industria de la construcción para explotar arbitrariamente a los trabajadores al clasificarlos a todos como trabajadores contratados para un proyecto, privándolos así del derecho a la seguridad en el empleo y a la negociación colectiva. El 13 de febrero de 1990, el Departamento de Trabajo y Empleo contestó que "no es necesario derogar la Instrucción política núm. 20 porque ha dejado de ser aplicable ... los trabajadores contratados para un proyecto, como los demás trabajadores, tienen ahora el derecho de organizarse en sindicatos y constituir una unidad de negociación apropiada a nivel de la empresa". El Gobierno sostiene que la Orden ejecutiva núm. 111 derogó las disposiciones indebidas del Código de Trabajo y que el artículo 243 garantiza a todos la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva.
5. 408. El querellante aduce que, a pesar de estas garantías del Gobierno, la Instrucción política núm. 20 se aplica sin embargo en los tribunales de trabajo y en algunas empresas para justificar prácticas discriminatorias contra los trabajadores. El querellante ilustra esta situación con un ejemplo que se expone a continuación en el que trabajadores contratados para un proyecto fueron despedidos por tratar de constituir unidades de negociación poco después de haberse afiliado al sindicato en la empresa Algon Engineering Construction Corporation ("Algon").
6. 409. En febrero de 1989, un grupo de trabajadores de Algon se afilió al sindicato para constituir una unidad de negociación. La empresa comenzó inmediatamente a hostigar a los trabajadores sindicados y a dar por terminados sus contratos de manera arbitraria; el sindicato pidió la intervención de la Junta Nacional de Conciliación y Mediación, pero continuaron los despidos. El sindicato presentó una notificación de huelga el 4 de marzo de 1989, dado que en Algon se continuaba despidiendo a los afiliados sindicales, justificando la empresa su decisión con las disposiciones de la Instrucción política núm. 20. Por lo menos cinco de los trabajadores despedidos eran dirigentes sindicales desde hacía mucho tiempo, algunos de ellos con más de 20 años de servicio. Por esta razón, el sindicato estimó que aunque la Instrucción política núm. 20 fuera aplicable legalmente (lo que el Gobierno deniega), los trabajadores afectados no podían considerarse legalmente como "trabajadores contratados temporalmente para un proyecto". Los afiliados sindicales realizaron una huelga contra las tácticas antisindicales y las prácticas indebidas de trabajo de la empresa. Algon persiguió al sindicato, los funcionarios del mismo y sus dirigentes principales por daños y pérdidas de ganancias durante la huelga.
7. 410. El 4 de octubre de 1989, la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo (NLRC) declaró que la huelga era ilegal porque el sindicato no había presentado una notificación previa de siete días y porque la acusación de prácticas indebidas de trabajo estaba pendiente de examen en la NLRC en el momento de la huelga. El sindicato interpuso un recurso contra los despidos ilegales y la NLRC llegó a la conclusión, el 30 de octubre de 1989, de que cinco de los trabajadores despedidos no eran trabajadores contratados para un proyecto y que, por consiguiente, su despido era ilegal; el Tribunal ordenó la reintegración de esos trabajadores y el pago de los sueldos no percibidos.
8. 411. El sindicato recurrió ante el Tribunal Superior aduciendo, entre otras cosas, que: a) la huelga era legal porque las tácticas del empleador constituían prácticas indebidas de trabajo; b) la decisión de la NLRC de 31 de octubre de 1989 debería aplicarse a todos los trabajadores que participaron en la huelga, puesto que el Departamento de Trabajo había declarado que la Instrucción política núm. 20 no era aplicable y que todos los trabajadores habrían de gozar de igualdad de derechos para participar en acciones sindicales.
9. 412. Los sindicatos esperan todavía una decisión satisfactoria del Tribunal que impida eficazmente que las empresas puedan clasificar arbitrariamente a los trabajadores como trabajadores contratados temporalmente para un proyecto y proteger su derecho a la libertad sindical y la libre negociación colectiva. Por último, el querellante declara que el Gobierno vulnera los Convenios núms. 87 y 98 en razón de la persistente discriminación que establecen los tribunales de trabajo y las empresas que aplican la Instrucción política núm. 20 cuando todos los trabajadores de la construcción deberían gozar de los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva y estar protegidos contra prácticas indebidas de trabajo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 413. En su comunicación de 17 de enero de 1992, el Gobierno declara que la Instrucción política núm. 20 se emitió en 1977 cuando el Gobierno anterior de Filipinas adoptó una política de un solo sindicato por cada industria. Esta Instrucción, emitida por el entonces Ministro de Trabajo, no era una ley, ni un decreto presidencial ni una orden ejecutoria, sino solamente una directiva; se derogó en 1987 por la Orden ejecutiva núm. 111 que suprimió el sistema de un solo sindicato por cada industria anteriormente en vigor. Esta Orden, que garantiza a todos los trabajadores el derecho de sindicación y de negociación colectiva, también permite que los trabajadores contratados para un proyecto, como los demás, se organicen en sindicatos. La Instrucción política núm. 20 es nula y ha dejado de ser aplicable.
2. 414. En lo que se refiere al caso de Algon, el caso está pendiente de examen ante el Tribunal Supremo, pero las cuestiones litigiosas sólo se refieren a lo siguiente:
   • - la legalidad de la huelga, que no se declaró ilícita en virtud de la Instrucción política núm. 20, sino de otras disposiciones de la legislación;
   • - la reintegración de todos los demás trabajadores, lo que plantea la cuestión de hecho de si estos trabajadores constituían la plantilla existente de trabajadores ocupados en diferentes proyectos de la empresa demandada (el Gobierno recalca a ese respecto que el Departamento de Trabajo decidió categóricamente que la Instrucción política núm. 20 no era aplicable);
   • - los daños causados sin que ello guarde ninguna relación con la Instrucción política núm. 20.
3. 415. Finalmente, el Gobierno declara que no hay bases para llegar a la conclusión de que la Instrucción política núm. 20 en la situación actual pueda dar lugar a nuevas violaciones de los derechos sindicales de los trabajadores de la industria de la construcción, y pide que se desestime la queja.

C. Conclusiones del Comité

1. 416. El Comité advierte que este caso plantea dos cuestiones: el derecho de los trabajadores temporarios de afiliarse a los sindicatos de su elección; y el caso particular de los trabajadores despedidos por una empresa privada, Algon, que utilizó según se alega la Instrucción política núm. 20 para justificar su decisión.
2. 417. El Comité recuerda que los trabajadores, sin ninguna distinción, deberían tener el derecho de constituir y de afiliarse a las organizaciones de su elección, se trate tanto de trabajadores permanentes como de trabajadores afectados a un proyecto para un período determinado.
3. 418. El Comité observa que existe una cierta incertidumbre con respecto a la vigencia de la Instrucción política núm. 20, que fuera la causa que originara esta queja. En tanto que el Gobierno declara que la instrucción política no se halla vigente, parece que la misma no fue nunca expresamente derogada, como se declara claramente en una carta de 2 de febrero de 1990 del Secretario de Trabajo a la Asociación de Sindicatos (ATU-TUCP).
4. 419. El Comité observa además que cinco años después de su derogación anunciada, empleadores como Algon todavía utilizan esta Instrucción política para despedir a trabajadores en la industria de la construcción. También puede pensarse que los tribunales de trabajo utilizan todavía la distinción establecida en esta Instrucción política puesto que, en fecha tan reciente como el 31 de octubre de 1989, la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo ordenó a Algon la reintegración de cinco de los trabajadores despedidos por considerar que no eran trabajadores contratados para un proyecto. Ello fundamenta el alegato del querellante según el cual, a pesar de las intenciones declaradas del Gobierno y de la garantía de que la Instrucción política núm. 20 ha dejado de ser aplicable, ésta se utiliza todavía de hecho para justificar el despido de trabajadores por algunos empleadores y en las decisiones de los tribunales de trabajo. A efectos de resolver toda ambigüedad y de prevenir problemas similares, el Comité pide al Gobierno que derogue expresamente la Instrucción política núm. 20 y que envíe el texto derogatorio.
5. 420. En lo que se refiere al caso concreto de los trabajadores despedidos por Algon, el Comité toma nota de que varios de ellos fueron despedidos poco después de haberse afiliado al sindicato y haber tratado de constituir una unidad de negociación. Esta coincidencia sugiere motivos antisindicales reales de la terminación de sus contratos, pero el Comité no dispone de información suficientemente completa para pronunciarse en uno u otro sentido. Es evidente que la decisión del Tribunal Supremo permitirá que el Comité pueda evaluar plenamente las circunstancias fácticas del caso; por esta razón, pide al Gobierno que tenga a bien enviarle el texto del fallo y de los considerandos del Tribunal Supremo en el caso de Algon, en el momento en que éste se pronuncie.