Rapport définitif - Rapport No. 294, Juin 1994

1. 39. La Confederación Danesa de Asociaciones Profesionales (AC) presentó por comunicaciones del 15, 27 y 30 de abril de 1992, una queja contra el Gobierno de Dinamarca por violación de la libertad sindical. Por comunicaciones de 5 de noviembre de 1992, 24 de febrero, 21 de octubre, 24 de noviembre de 1993 y 28 de abril de 1994, esta organización envió informaciones complementarias.
2. 40. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 2 de octubre de 1992, 12 de enero y 30 de junio de 1993 y 25 de febrero de 1994.
3. 41. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 42. En sus comunicaciones del 15, 27 y 30 de abril de 1992, la AC alega que el Gobierno ha violado los Convenios núms. 87 y 98 al haber modificado, el 27 de diciembre de 1991, la ley refundida de 1991 sobre ofertas de empleo para personas desempleadas. La ley de enmienda núm. 929, que entró en vigor el 1.o de enero de 1992, introduce un nuevo artículo 1.o, a), en virtud del cual las personas empleadas en el sector público de conformidad con el plan de ofertas de empleo no pueden devengar más de 80 coronas danesas por hora. El querellante explica que, en virtud del plan de ofertas de empleo en el sector público, toda persona desempleada tenía garantizado el empleo en dicho sector por lo menos durante siete meses.
2. 43. Según indica el querellante, las personas que se acogen al plan de ofertas de empleo en el sector privado, respecto de las cuales no rige esta limitación del salario mínimo, continúan percibiendo su salario de conformidad con los convenios colectivos vigentes en los diferentes sectores de empleo. Reconoce que siguen pagándose ciertos subsidios de conformidad con el plan de ofertas de empleo en el sector público (por ejemplo, por concepto de horas extraordinarias o trabajo nocturno), pero subraya que esta medida por la que se limita el salario máximo, de hecho redunda en detrimento del nivel del salario. A este respecto, cita dos ejemplos, a saber: el convenio celebrado el 28 de mayo de 1991 entre el Ministerio de Hacienda y diversos afiliados a la AC y el convenio celebrado el 28 de septiembre de 1991 entre las autoridades y municipios regionales y miembros de la AC, que fijan una escala de salarios para sus trabajadores; con el nuevo límite del salario por hora, al cabo de un año de empleo la pérdida por hora con respecto a las tasas fijadas ascenderá a 9,56 coronas danesas, al cabo de ocho años a 53,85 coronas y al cabo de 15 a 83,65 coronas. El querellante calcula que, en 1992, se aplicará a 1.600 de sus miembros el plan de ofertas de empleo en el sector público y que por consiguiente recibirán un salario inferior si se compara con el de sus colegas empleados en virtud de los convenios colectivos vigentes en sus respectivas zonas.
3. 44. El querellante alega que la medida no se adoptó en virtud de negociaciones o de un convenio colectivo, sino que fue impuesta a los sindicatos en aplicación de una ley del Parlamento. Así lo reconocieron diversos oradores durante el debate parlamentario, puesto que se hizo hincapié en que se debería procurar establecer un contacto con las organizaciones del mercado de trabajo con el fin de conseguir que la ley fuera aplicada de conformidad con su tenor.
4. 45. Según indica el querellante, la ley de enmienda constituye una restricción a una materia que es objeto de los convenios colectivos vigentes. A juicio del querellante, el hecho de que el nuevo artículo 1.o, a), disponga que el tope de la tasa de remuneración por hora "no deberá redundar en el despido de trabajadores de plantilla" confirma que el plan de ofertas de empleo es aplicable a tipos de puestos y funciones que son idénticos a empleos que ya existen, puesto que, de no ser así, no habría el menor riesgo de una supuesta expulsión de trabajadores que ya tienen un empleo. La ley de enmienda se promulgó con el fin de poner en ejecución una reducción de los presupuestos fiscales de 1992, sin que se negociara previamente con los sindicatos interesados, y redunda en el pago de una remuneración considerablemente inferior a la que se abona en virtud del correspondiente convenio colectivo vigente; por consiguiente, equivale a imponer que se haga caso omiso de los convenios colectivos a la sazón vigentes. El querellante añade que esta modificación significa que se imponen importantes restricciones en lo que respecta a un asunto de capital interés para todo sindicato, es decir, la remuneración, a la elaboración de nuevos convenios colectivos y a la aplicación de los ya existentes en el sector público.
5. 46. Refiriéndose a la ratificación por Dinamarca de los Convenios núms. 87, 98, 122 y 151, el querellante afirma que a todas luces la adopción de la ley de enmienda no cumple los requisitos establecidos en el artículo 8 del Convenio núm. 151. Asimismo, señala que el artículo 1.o, 3), del Convenio núm. 122 estipula que el Estado que lo ratifique debe llevar a cabo una política activa destinada a combatir el desempleo, si bien tan sólo en la medida en que esto pueda hacerse sin que haya violación de los demás objetivos económicos y sociales, como la protección y el respeto de los convenios colectivos vigentes. De ahí que los programas destinados a combatir el desempleo - como, en este caso, el plan de ofertas de empleo - no deban utilizarse en detrimento de los convenios colectivos existentes. Añade que la modificación introducida por la ley impone un trato diferente entre trabajadores que realizan un trabajo de igual valor en los sectores público y privado, contrariamente al espíritu del Convenio núm. 111.
6. 47. El querellante comunica la siguiente versión del artículo 1.o, a), de la ley:
7. "(1) El empleo ejercido con arreglo al plan de ofertas de empleo deberá desarrollarse de conformidad con las condiciones relativas a los salarios y al trabajo previstas en los convenios colectivos. (2) El salario devengado en virtud de una oferta de empleo en el sector público (estado, condado y municipios) no podrá, empero, ser superior a un máximo de 80 coronas danesas por hora, con exclusión de la remuneración de las vacaciones, etc. La tasa horaria máxima deberá ajustarse proporcionalmente con el ajuste efectuado en los baremos de salarios del sector público. (3) Esta fórmula de pago del salario no deberá redundar en el despido de trabajadores de plantilla. (4) El Ministro de Trabajo de Dinamarca quedará facultado para dictar otras normas y disposiciones de aplicación de los párrafos 2 y 3."
   • El querellante ha proporcionado asimismo una versión inglesa de la orden núm. 957, de 27 de diciembre de 1991, dictada en aplicación de la ley de enmienda, que entró en vigor el 1.o de enero de 1992, en virtud de la cual se modifica la orden de 1989 sobre ofertas de empleo como se indica a continuación:
   • "Cláusula 11 (1). Todo empleo al servicio de un empleador privado deberá ser ofrecido en un lugar de trabajo regular de conformidad con las condiciones en materia de salario y de trabajo previstas en un convenio colectivo. Cláusula 11 (3). Todo empleo ejercido al servicio de un empleador público deberá ser ofrecido en un lugar de trabajo regular y deberá ejercerse con arreglo a las condiciones usuales previstas en los convenios colectivos; no obstante, se abonará como máximo un salario de 80 coronas danesas por hora de trabajo, con exclusión de la remuneración de las vacaciones, el subsidio de vacaciones y todo pago eventual por concepto de trabajo realizado en domingos y días feriados."
8. 48. En su comunicación de 5 de noviembre de 1992, el querellante expresa su preocupación por ciertas observaciones contenidas en la respuesta del Gobierno a la que tuvo acceso. En primer lugar, el querellante impugna la afirmación del Gobierno según la cual respeta sus compromisos y obligaciones con la OIT, puesto que el historial del Gobierno respecto del cumplimiento de estas obligaciones con la OIT es lamentable, como demuestran los muchos casos presentados en los últimos años relativos a la vulneración de los principios de la OIT. Cita declaraciones parlamentarias y públicas del Ministro de Trabajo en 1988 y 1989 de las que se desprende que el examen por la OIT de casos anteriores se fundamentaba en un conocimiento insuficiente de las condiciones prevalecientes en el mercado del empleo de Dinamarca y en una apreciación errónea de la evolución de la situación de la negociación colectiva en el país.
9. 49. El querellante disiente del argumento del Gobierno según el cual el trabajo realizado como parte de los programas de creación de empleo no es "trabajo" en el sentido de la legislación del trabajo de Dinamarca o de los principios de la OIT. Aduce que, según el criterio de la OIT, es irrelevante que determinadas medidas en la legislación nacional se consideren o no como "trabajo". El factor determinante es si el trabajo realizado como parte de los programas de oferta de empleo es un "trabajo" conforme a los principios de la OIT. Sea lo que fuere, la AC señala que en Dinamarca el trabajo realizado como parte de los programas de oferta de empleo se ha considerado hasta diciembre de 1991 como "trabajo" en el sentido jurídico ordinario y se ha regido por las disposiciones ordinarias que reglamentan el mercado del empleo, incluidos todos los derechos sindicales, como el derecho de negociación colectiva, la aplicación de los convenios colectivos en vigor, etc. Cita el artículo 1.o, a), de la ley núm. 929: "El empleo ejercido con arreglo al plan de ofertas de empleo deberá desarrollarse de conformidad con las condiciones relativas a los salarios y al trabajo previstas en los convenios colectivos" (cursivas añadidas). Aduce que el artículo 1.o, a), 2), introduce una enmienda que elimina los derechos establecidos por los convenios colectivos en materia de remuneración. Según la AC, una norma básica de la legislación del trabajo de Dinamarca es que los convenios colectivos - salvo cuando se dispone claramente en este último que sólo se aplica a los miembros del sindicato pertinente - abarcan todo el trabajo realizado en la esfera de actividad considerada, independientemente de quién lo realiza y cómo se realiza. Los convenios colectivos de 28 de mayo de 1991 y 23 de septiembre de 1991 mencionados por la AC no contienen ninguna cláusula que derogue explícita o implícitamente este principio básico.
10. 50. La AC no puede estar de acuerdo con que el Gobierno se base en el hecho de que 1) el plan de ofertas de empleo se establezca por la legislación y 2) estima que la inclusión en ciertas directrices de declaraciones con arreglo a las cuales "un contrato de empleo se establecerá en el que las condiciones de remuneración y de trabajo se determinarán, cuando proceda, en relación con un convenio colectivo en vigor" constituye un abandono de los derechos sindicales existentes. El hecho de que una ley pueda establecer ciertas condiciones de trabajo no justifica una injerencia en los derechos sindicales garantizados por los convenios de la OIT. Por otra parte, el hecho de que las directivas se refieran a acuerdos colectivos en vigor confirman la opinión de la AC de que también rigen los derechos sindicales ordinarios, incluidos los convenios colectivos en vigor.
11. 51. Recordando el principio de proporcionalidad, el querellante aduce que si un gobierno elige adoptar un plan de ofertas de empleo en lugar de prestaciones de desempleo, el trabajo realizado como parte del plan debería ajustarse a las normas internacionales del trabajo y las obligaciones que de ellas se derivan. La AC estima que así lo refleja el Convenio núm. 122 de la OIT con arreglo al cual la promoción del empleo no puede entenderse en el sentido de que constituye una cláusula de escape respecto de todos los demás convenios de la OIT. Un plan de ofertas de empleo no puede utilizarse en detrimento de derechos establecidos.
12. 52. Finalmente el querellante declara que no se celebraron auténticas negociaciones antes de la adopción de la ley núm. 929, que el concepto de "trabajo" en la legislación y la práctica de Dinamarca comprende el trabajo realizado como parte de planes de creación de empleo, que la elección entre diferentes mecanismos del mercado del empleo para combatir el desempleo es de orden político, pero que si el Gobierno decide introducir planes de creación de empleo sólo puede hacerlo tomando debidamente en cuenta los derechos sindicales reconocidos a nivel internacional, y que el concepto de "trabajo" con arreglo a los principios de la OIT debería interpretarse independientemente de los criterios nacionales.
13. 53. En su comunicación de 24 de febrero de 1993, la organización querellante reafirma en especial que no hubo acuerdo entre las partes sobre la interpretación de la legislación danesa. Hasta que no se modifique esta legislación, los convenios colectivos se aplicarían a las personas empleadas en el marco del plan de ofertas de empleo. Estos convenios colectivos no se aplicaban únicamente como método para fijar los salarios sino que eran también reconocidos como base de las condiciones de empleo ofrecidas en el plan. La organización querellante afirma también que los interlocutores sociales no fueron consultados y no cooperaron en la aplicación de la ley. Subraya que parecería haber acuerdo entre las partes sobre el hecho de que las funciones ejercidas en el plan son idénticas a las ejercidas fuera del plan. La única diferencia reside en la relación de empleo y no en el tipo de trabajo. En efecto, los empleos en cuestión no se ofrecen en base a un modelo de oferta-demanda si no en base a la política pública. Por consiguiente, deberían conformarse a las normas del trabajo y, en particular, a los convenios colectivos. Si la OIT acepta una definición estrecha del trabajo, ello tendrá consecuencias nefastas de gran alcance para los trabajadores.
14. 54. En su comunicación de 21 de octubre de 1993, a la que acompaña un dictamen jurídico sobre la cuestión de si los convenios colectivos concertados por la AC en el sector público habrían protegido a los afiliados de la AC ocupados con arreglo al plan de creación de empleo si la legislación no hubiera contenido disposiciones por las que se limitaba expresamente la remuneración, la organización querellante impugna la declaración del Gobierno según la cual "es el tipo de trabajo el que diferencia esencialmente los planes de empleo de los empleos corrientes". Estima que ha de partirse de la hipótesis de que todos los trabajadores ocupados dentro del ámbito profesional del convenio colectivo considerado tienen derecho al trato y a la remuneración previstos en las disposiciones de dicho acuerdo. La organización querellante declara que los afiliados de la AC ocupados con arreglo a una oferta de empleo que corresponde a las tareas previstas en los convenios colectivos de la AC deberían haber percibido una remuneración conforme a las disposiciones de dicho acuerdo. La remuneración sólo puede modificarse cuando los convenios colectivos no contienen ninguna disposición expresa en la materia o cuando puede suponerse que una excepción de esta naturaleza es admisible. La organización querellante considera además que la ley modificatoria núm. 929 obliga de hecho a las personas a aceptar la oferta de empleo puesto que el hecho de negarse a ello entraña la pérdida del derecho futuro a prestaciones sociales de desempleo.
15. 55. En su comunicación de 24 de noviembre de 1993, la organización querellante expresa una preocupación adicional porque la ley núm. 434, adoptada el 30 de junio de 1993, presenta el mismo enfoque que la ley de enmienda núm. 929 y demuestra así que la intervención en los convenios colectivos, en cuanto se refiere a la oferta de empleo a los desempleados, no constituye un fenómeno aislado sino más bien un componente de la legislación más reciente del Gobierno relativa al mercado de trabajo.
16. 56. Por último, en su comunicación de 28 de abril de 1994, la organización querellante reitera su posición en el sentido de que el trabajo con arreglo al sistema de oferta de empleo es un "trabajo" en el sentido jurídico usual, que debe estar cubierto por los convenios colectivos en vigor.

B. Respuestas del Gobierno

1. 57. En su comunicación de 2 de octubre de 1992, el Gobierno niega haber violado los Convenios núms. 87, 98, 111 y otros convenios. Explica que el 20 de diciembre de 1991 el Parlamento aprobó, después de haberle dado lectura por tercera vez, un proyecto de ley por el que se fijaba un salario máximo por hora para las personas contratadas para cubrir una oferta de empleo en el sector público en virtud de la ley sobre ofertas de empleo para personas desempleadas. Se fijó dicho tope porque el Gobierno deseaba ajustar la legislación sobre las ofertas de empleo por motivos de política financiera y como parte de su política general de empleo. Cuando se adoptó esta modificación, se decidió que todas las demás condiciones relacionadas con las ofertas de empleo deberían corresponder a las condiciones de remuneración y de trabajo fijadas mediante convenio colectivo para los trabajos del tipo de que se tratara. En los trabajos preparatorios de la ley se dejó claramente sentado que, como parte de la decisión política de introducir ese programa de remuneración máxima, "las partes en el convenio colectivo del sector público deberán entablar negociaciones con el fin de transvasar el convenio en un nuevo cuerpo de reglas". Dichas negociaciones - cuyo objeto no consistía en negociar la cuantía de la remuneración - se llevaron a cabo con las partes interesadas y constituyeron el fundamento de la orden núm. 957, de 20 de diciembre de 1991, dictada por el Ministerio de Trabajo. Así pues, es importante señalar que los interlocutores sociales participaron en la efectiva aplicación de esta parte de la legislación sobre las ofertas de empleo. El Gobierno declara que si la participación de los interlocutores sociales no fue más intensa es porque la ley sobre finanzas de Dinamarca y la necesaria legislación de desarrollo de la misma tenía que adoptarse antes de que finalizara el año. De ahí que no hubiera posibilidad de llevar a cabo más consultas.
2. 58. El Gobierno explica los antecedentes de la propia ley principal. La legislación sobre las ofertas de empleo se remonta al final de los años setenta, un período de rápido aumento del desempleo en que un gran número de personas desempleadas que estaban afiliadas a los regímenes del seguro de desempleo corrían el riesgo de tener que salir del mercado de trabajo y de perder su derecho a las prestaciones por desempleo. El Parlamento adoptó una ley en 1978 con objeto de que estos grupos pudieran seguir incorporados en el mercado de trabajo. En virtud de la susodicha ley, las personas que llevaban mucho tiempo desempleadas adquirían derecho a "una oferta de empleo" con el fin de recibir una formación complementaria antes de perder su derecho a las prestaciones por desempleo, que en la mayoría de los casos era al cabo de siete años de desempleo. Se decidió que el reclutamiento con arreglo al plan de ofertas de empleo debería llevarse a cabo primordialmente en el sector privado y con arreglo a unas condiciones de remuneración y de trabajo correspondientes a las fijadas mediante convenio colectivo para un trabajo del tipo que se tratara, y que el empleador debería recibir una indemnización económica por ese concepto. El subsidio de formación complementaria compensaría, en parte, al empleador por la capacidad laboral reducida de aquellas personas que llevaban mucho tiempo desempleadas que fueran contratadas por el empleador.
3. 59. El Gobierno sostiene que las ofertas de empleo no constituyen un trabajo de carácter regular y por consiguiente no están sujetas a los convenios colectivos. Explica que desde un primer momento una característica fundamental del plan de ofertas de empleo era su adopción en virtud de la legislación, y de manera regular ha sido ajustado por la legislación. El motivo de ello radica en la inteligencia inequívoca del hecho de que las ofertas de empleo hechas a las personas que llevan mucho tiempo desempleadas no pueden considerarse como un trabajo regular y por consiguiente no se hallan sujetas a ninguno de los convenios colectivos existentes. Esto significa que fue un texto legal el que estableció con arreglo a qué condiciones de remuneración y de trabajo debía desarrollarse esta oferta de empleo en particular.
4. 60. Según indica el Gobierno, el motivo por el cual la premisa asumida ha sido que las ofertas de empleo no constituyen un trabajo de carácter regular y por consiguiente no se hallan amparadas por ninguno de los convenios colectivos existentes radica en que el plan de ofertas de empleo tiene toda una serie de características especiales. Dichas características son que: 1) el plan de ofertas de empleo se adoptó con el fin de reducir el nivel de desempleo; 2) se pagan subvenciones públicas a los empleadores que contratan a personas que llevan mucho tiempo desempleadas; 3) se trata de una medida temporal; 4) el plan es uno de los elementos de un sistema general de ofertas de activación del empleo y de prestaciones por desempleo; 5) no se priva de su trabajo a los trabajadores de plantilla; y 6) no son aplicables los procedimientos usuales de aprobación de los salarios por la parte empleadora. Todos estos factores permiten afirmar que el trabajo realizado con arreglo al plan de ofertas de empleo no es un trabajo regular.
5. 61. A mayor abundamiento, el Gobierno indica que cuando tuvieron que elaborarse las directrices más detalladas en relación con la adopción del plan de ofertas de empleo, se procedió de común acuerdo con los interlocutores sociales. Entre otras cosas, dichas directrices estipulan que "si se concluye una relación de trabajo, deberá plasmarse un contrato de trabajo en que se estipulen las condiciones de remuneración y de trabajo (cuando proceda, refiriéndose a un convenio colectivo existente)". Por otra parte, a tenor de dichas directrices, "cualesquiera otras condiciones que se apliquen a empleos análogos regirán también en el caso de esta relación de trabajo". Todo esto pone de relieve el hecho de que la referencia a los convenios colectivos se efectuó de acuerdo con los copartícipes sociales, y con su aceptación, dándose por supuesto que los convenios colectivos existentes no eran aplicables a este tipo de proyecto de empleo.
6. 62. Por consiguiente, si bien, el plan de ofertas de empleo no se halla sujeto a ningún convenio colectivo, se decidió a la sazón - sobre todo atendiendo a consideraciones relacionadas con la formación complementaria y la motivación de los trabajadores - que las condiciones de remuneración y de trabajo deberían corresponder a las condiciones generales de remuneración y de trabajo que rigiesen en la esfera profesional de que se tratase. Ya desde aquel momento hubiese sido posible optar por una solución diferente, por ejemplo, por que la remuneración correspondiente al trabajo no fuese sino un porcentaje determinado de la remuneración normal o, por ejemplo, un salario por hora determinado (y más bajo), sin que esto supusiese una violación de los convenios existentes en el mercado de trabajo.
7. 63. El Gobierno declara que, habida cuenta de que las personas que se acogen al plan de ofertas de empleo han estado desempleadas durante mucho tiempo (algunas de ellas hasta tres años), no podía esperarse de los empleadores que cargaran con todo el costo de la remuneración normal de las personas que llevan mucho tiempo desempleadas, si se tiene en cuenta su capacidad de trabajo disminuida. Como ya se ha dicho, la solución de este problema era que se concediese a los empleadores una importante subvención por concepto de salario, lo que ha permitido que las personas que llevan mucho tiempo desempleadas recibiesen, de hecho, una remuneración correspondiente a la establecida en virtud de los convenios colectivos. Si bien el trabajo realizado con arreglo al plan no es un trabajo de carácter regular, se estimó en aquella ocasión que procedía, en relación con el empleo de las personas que llevan mucho tiempo desempleadas, referirse a las condiciones de remuneración y de trabajo establecidas por convenio colectivo para un trabajo similar. Por los motivos explicados, esta manera de ver las cosas quedó modificada en virtud de la legislación modificatoria adoptada en diciembre de 1991.
8. 64. En lo que respecta a la supuesta violación por esta nueva ley de los Convenios núms. 87 y 98, el Gobierno insiste en que confiere una gran importancia a todas las obligaciones internacionales contraídas por Dinamarca. Sin embargo, a juicio del Gobierno no cabe decir que se hayan violado los Convenios núms. 87 y 98. Ello se debe a que una oferta de empleo en virtud de la ley sobre ofertas de empleo para personas desempleadas no constituye un "trabajo" en el sentido que los convenios colectivos confieren a este término. Así pues, las ofertas de empleo no se hallan sujetas a ningún convenio colectivo, razón por la cual ninguno de éstos ha sido violado, así como tampoco lo han sido los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT. A este respecto, el Gobierno pone de relieve que el plan de ofertas de empleo no ha tenido la menor repercusión negativa sobre los convenios colectivos existentes, así como tampoco sobre las posibilidades de negociación de las partes en dichos convenios. Señala que ningún trabajador danés ha experimentado perjuicio alguno de sus derechos en virtud de un convenio colectivo como consecuencia de la legislación danesa sobre las ofertas de empleo. Esto queda también demostrado por el hecho de que una de las condiciones relacionadas con el plan de ofertas de empleo ha sido siempre que la persona reclutada en tal carácter no ocupe el puesto de un trabajador de plantilla.
9. 65. En cuanto a los demás convenios de la OIT, el Gobierno explica que Dinamarca cuenta con toda una serie de programas de empleo de carácter extraordinario y motivados por la política del mercado de trabajo, todos los cuales tienen por objeto mantener a los desempleados en el mercado de trabajo ordinario. Una de las características de estos programas radica en el hecho de que, mediante una reglamentación legal, y con el consentimiento de los copartícipes sociales, se ha procurado aliviar las consecuencias de la disminución del empleo experimentada en Dinamarca desde mediados de los años setenta. Añade que la OIT ha reconocido, e incluso apoyado, esa conquista. Se menciona en especial el Convenio núm. 122, que exige que "con el objeto de... resolver el problema del desempleo y del subempleo, todo Miembro deberá formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido". Además, el Convenio núm. 122 dispone lo siguiente: "La indicada política deberá tener en cuenta el nivel y la etapa de desarrollo económico, así como las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los demás objetivos económicos y sociales, y será aplicada por métodos apropiados a las condiciones y prácticas nacionales". Esto exactamente es lo que ha ocurrido en relación con la introducción del plan de ofertas de empleo, en cuyo caso se ha adoptado una medida de empleo, habida cuenta de los resultados generales de la economía nacional, con el fin de combatir el desempleo de la mejor manera posible.
10. 66. El Gobierno recuerda que el Convenio núm. 151 establece el derecho de sindicación y de negociación de las personas empleadas por la administración pública. Este Convenio, con las adaptaciones necesarias en cuanto a su campo de aplicación, trata de los mismos temas que los Convenios núms. 87 y 98, lo que significa que - por los mismos motivos explicados anteriormente - no ha habido ninguna violación de este Convenio en particular.
11. 67. En lo que respecta al Convenio núm. 111, el Gobierno estima que toda violación de sus disposiciones debe basarse en la asunción de una violación de los criterios que se indican en el artículo 1.o, párrafo 1, a). Según el Gobierno, no ocurre así, ya que los criterios mencionados en este Convenio no tienen nada que ver con el presente caso. Por último, el Gobierno toma nota de que no procede referirse al Convenio núm. 154 puesto que Dinamarca no lo ha ratificado.
12. 68. En conclusión, el Gobierno no puede aceptar la aseveración de que ha violado convenio alguno de la OIT al adoptar la ley núm. 929, de 27 de diciembre de 1991. Esto se debe a que una oferta de empleo no constituye un trabajo de carácter regular y por consiguiente no se halla sujeto a ningún convenio colectivo existente. Por el contrario, el Gobierno sostiene que ha hecho todo lo posible por cumplir las obligaciones que se derivan del Convenio núm. 122, ya que la alternativa al plan de ofertas de empleo habría sido, en gran medida, ya sea el pago de prestaciones o de auxilio por desempleo en virtud del sistema de seguridad social, lo que habría colocado a las personas desempleadas en una situación peor, tanto desde el punto de vista financiero como en relación con sus perspectivas futuras en el mercado de trabajo. En este contexto, el Gobierno pone de relieve que el plan de ofertas de empleo ha permitido cumplir en buena parte los efectos que perseguía, a saber, que una buena parte de las personas que han concluido una formación para ejercer un empleo recibiendo para tal efecto una ayuda pública, ha conseguido mantenerse en la población activa o se ha incorporado al sistema de educación y de formación.
13. 69. En su comunicación de 12 de enero de 1993, el Gobierno responde a los comentarios adicionales de la AC de 5 de noviembre de 1992. Declara que el empleo con arreglo al plan de ofertas de empleo no es trabajo ordinario en el sentido nacional de la palabra o en el sentido de los convenios de la OIT. Reitera los motivos de esta actitud, a saber, que el plan se estableció para reducir el desempleo; que se ofrece un subsidio público por concepto de salarios a los empleadores que contratan a personas en situación de desempleo de larga duración; que tanto la oferta de empleo como los subsidios se limitan en el tiempo; que no se quita trabajo a los trabajadores ocupados; y que si la relación de empleo se continúa después de expirar el período de ofertas de empleo, ésta se regirá por las condiciones normales de empleo en vigor y que, por consiguiente, en el sector público, esta relación dejará de estar sujeta a la tasa horaria máxima de 80 coronas danesas. Añade que el hecho de que el Parlamento de Dinamarca haya decidido desde hace varios años por vía legislativa que la remuneración y las condiciones de trabajo en relación con la oferta de empleo deberían corresponder a las que establecen los convenios colectivos es el resultado de la voluntad de lograr que así sea. Se consideró que ésta era una solución apropiada en especial habida cuenta de la necesidad de reconversión profesional y de motivación de los desempleados. Sin embargo, el Gobierno no ha tenido la obligación de ofrecer una remuneración y condiciones de trabajo conformes a las que establecen los convenios colectivos, ni ha tenido ninguna obligación de negociar con los copartícipes sociales antes de la aplicación de estos planes. No obstante, el Gobierno ha estimado en la mayor parte de los casos que era apropiado y posible concertar una discusión con los copartícipes sociales antes de fijar una remuneración y condiciones de trabajo en relación con las ofertas de empleo.
14. 70. En sus comunicaciones de 30 de junio de 1993 y 25 de febrero de 1994, el Gobierno afirma que es el tipo de trabajo el que diferencia los planes de empleo de los empleos corrientes, pero añade que también son importantes otros factores, como la finalidad del trabajo, para determinar si son directamente aplicables los convenios colectivos. La remuneración ofrecida por un período limitado no pone en tela de juicio el contenido de los convenios de la OIT en lo que respecta a las condiciones que deben aplicarse a los empleos corrientes. En consecuencia, la forma de empleo elegida no viola los convenios de la OIT. En su comunicación de 30 de junio de 1993, el Gobierno subraya que los convenios colectivos se aplican si una persona sin empleo obtiene un empleo permanente al final de su período en el plan de ofertas de empleo.

C. Conclusiones del Comité

1. 71. El Comité observa que los alegatos del presente caso se refieren a una supuesta violación del contenido de las condiciones de trabajo estipuladas en los convenios colectivos en razón de la promulgación de una legislación que fija un tope a la tasa de remuneración por hora respecto de todo trabajo efectuado en el sector público en virtud de la aceptación de una oferta de empleo presentada en el marco del plan de ofertas de empleo establecido por la ley. A juicio del Comité, está claro, según se desprende de la respuesta del Gobierno y del texto de la legislación impugnada (la ley núm. 929 por la que se modifica la ley refundida sobre las ofertas de empleo para personas desempleadas, que entró en vigor el 1.o de enero de 1992), que la ley principal no colocaba a dichos trabajadores en una posición idéntica a la de los trabajadores de plantilla haciendo extensiva a los primeros la aplicación de los convenios colectivos, sino que utilizaba las condiciones de empleo existentes, conforme se estipulaban en los convenios colectivos a la sazón vigentes, a título de comparación para fijar la remuneración de las personas acogidas al plan de ofertas de empleo. Como señala el Gobierno, la ley principal pudo haberse servido de varios otros indicadores para determinar estas condiciones (por ejemplo, fijando en la propia legislación una tasa por hora o fijando los salarios como porcentaje del salario fijado por negociación colectiva). En este caso, el Gobierno decidió en su momento guiarse por la tasa concertada en los convenios colectivos aplicables a los trabajadores de plantilla, y a finales de 1991 estimó que era necesario modificar esa base de comparación para fijar un salario no superior a 80 coronas por hora.
2. 72. El Comité toma nota en particular de la explicación del Gobierno, según la cual el contenido de los convenios colectivos actuales, que siguen aplicándose a los trabajadores de plantilla - incluidos los miembros del sindicato querellante - no se ha visto afectado en absoluto por la ley de enmienda, así como tampoco lo han sido los propios mecanismos de negociación. En efecto, los dos convenios colectivos del sector público citados como ejemplo por el querellante no se han visto afectados por la nueva ley y el querellante los utiliza únicamente a título comparativo para demostrar cuántas coronas perderían los trabajadores que acepten participar en el plan de oferta de empleo con respecto a la tasa horaria negociada por la AC y que sigue vigente para aquellos trabajadores que se hallan amparados por los convenios colectivos de la AC. Así pues, a todas luces no cabe sostener el alegato referente a violaciones en relación con cuestiones cubiertas por los convenios colectivos existentes.
3. 73. Lo que ha hecho la ley modificatoria, es introducir una nueva serie de reglas para determinar los salarios de esa categoría particular de trabajadores empleados en virtud de una oferta de empleo - que de no ser así estarían amenazados por el desempleo a largo plazo al no estar familiarizados con el mercado de trabajo -, quienes aceptan un empleo en el sector público, por un plazo limitado, de conformidad con el plan de ofertas de empleo del Gobierno. No incumbe a este Comité decidir si es justo que haya trabajadores temporeros empleados junto con empleados públicos de plantilla y que ejercen empleos análogos pero devengan una tasa por hora distinta. De hecho, los alegatos referentes a los Convenios núms. 111 y 122 fueron sometidos a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. El papel de este Comité consiste en determinar, basándose en los hechos que le son presentados, si este cambio de reglas aplicables representa o no una violación de los principios de la negociación colectiva.
4. 74. El Comité observa asimismo que existen opiniones divergentes en un aspecto fundamental de este caso, es decir, el estatuto de las ofertas de empleo temporal a empleados con respecto a los empleados regulares cubiertos por convenios colectivos. Ello tiene relevancia para determinar si la adopción de la ley constituye o no una violación de los principios relativos a la negociación colectiva. El Comité tiene conocimiento de que esta cuestión es actualmente objeto de debate en Dinamarca. El Comité no se encuentra en condiciones de pronunciarse sobre una cuestión nueva y compleja, tan sólo a partir de las informaciones disponibles en este caso concreto.
5. 75. El Comité subraya que de acuerdo con la ley, la oferta de empleo temporal a los trabajadores no debe tener consecuencias negativas para los puestos de los funcionarios públicos regulares. El Comité observa que el artículo 11, 10) de la orden sobre oferta de empleo, modificada por la orden núm. 957 de 27 de diciembre de 1991, dispone que la persona desempleada podrá recibir una oferta de empleo de una duración mínima de siete meses (según el Gobierno esta oferta no puede exceder de siete meses), y de que el artículo 1.o, 3) de la ley refundida de 1991, núm. 556, sobre ofertas de empleo dispone en general que la persona desempleada que reciba una oferta de empleo no tendrá derecho a una nueva oferta de empleo aunque autorice excepciones para determinadas categorías de personas desempleadas. Por consiguiente, el Comité espera que el Gobierno velará por que, en la práctica, las ofertas de empleo sean de duración limitada y no se conviertan en oportunidad para cubrir puestos permanentes con personas desempleadas que se verían perjudicadas en su derecho a la negociación colectiva de las cuestiones relativas a su remuneración.
6. 76. Por último, el Comité toma nota con interés de que, según indica el Gobierno, los copartícipes sociales están colaborando actualmente para garantizar la aplicación de los cambios introducidos en la nueva legislación. Sin embargo, lamenta que no se hayan llevado a cabo consultas con los copartícipes sociales con anterioridad a la sumisión de las enmiendas.