Rapport définitif - Rapport No. 286, Mars 1993

1. 95. En su comunicación conjunta de fecha 16 de junio de 1992, el Sindicato de Oficiales e Ingenieros Mecánicos de la Marina Mercante (SOEMM), el Sindicato del Personal de la Marina Mercante Portuguesa (SMMP) y la Federación de Sindicatos Marítimos (FSM) presentan una queja contra el Gobierno de Portugal por violación de la libertad sindical. El Gobierno envió sus observaciones sobre este caso en una comunicación de 28 de septiembre de 1992.
2. 96. Portugal ha ratificado el el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 97. En su comunicación conjunta de 16 de junio de 1992, el Sindicato de Oficiales e Ingenieros Mecánicos de la Marina Mercante (SOEMM), el Sindicato del Personal de la Marina Mercante Portuguesa (SMMP) y la Federación de Sindicatos Marítimos (FSM) alegan que ciertas disposiciones de los convenios concertados entre algunos sindicatos de trabajadores de la marina mercante y las empresas de contratación de tripulaciones atentan contra la libertad sindical de varias categorías de trabajadores marítimos.
2. 98. Las organizaciones querellantes declaran que, a fines de 1991, un grupo constituido por otras organizaciones sindicales (el Sindicato de Capitanes y Oficiales Prácticos de la Marina Mercante (SINCOMAR), el Sindicato de Suboficiales y Marineros de la Marina Mercante y de Vigilantes de Faro (SISTEMAQ), el Sindicato de Ingenieros de la Marina Mercante (SEMM) y el Sindicato de Suboficiales y Marineros de las Cámaras de la Marina Mercante (SMMCMM) firmaron con la empresa "Wallem Shipmanagement Lda", que se encarga de la contratación de tripulaciones por cuenta de armadores de la marina mercante, un documento titulado "Instrumento de reglamentación colectiva del trabajo" (IRCT) que contiene un acuerdo sobre las modalidades de contratación de las tripulaciones.
3. 99. Señalan que, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 1 de este acuerdo, la empresa "Wallem" se compromete a contratar solamente a miembros de las tripulaciones por conducto de los sindicatos firmantes del IRCT, que se atribuyen, en el párrafo 3 del artículo 1, la calidad de "representantes únicos y exclusivos de todos los trabajadores marítimos portugueses".
4. 100. Al mismo tiempo, prosiguen las organizaciones querellantes, la empresa se compromete, de conformidad con el artículo 26, a) del IRCT, a descontar cada mes del salario de todos los miembros de las tripulaciones un porcentaje determinado para revertirlo, por concepto de cuota sindical, a los sindicatos que ha reconocido como interlocutores.
5. 101. Las organizaciones querellantes declaran que la aplicación de este acuerdo ha conducido a prácticas sistemáticas y abiertas de discriminación muy perjudiciales para la libertad sindical en materia de empleo. En la práctica, los sindicatos firmantes del acuerdo, apoyándose en su derecho exclusivo de contratar a los miembros de las tripulaciones de los buques administrados por la empresa "Wallem", sólo recomiendan a esta última los trabajadores que aceptan que su salario sea objeto de descuentos en provecho suyo. Los trabajadores que no aceptan estos descuentos por estar afiliados a otros sindicatos no son contratados por la empresa. Las organizaciones querellantes señalan asimismo que, en razón del desempleo que afecta duramente a varias categorías de trabajadores marítimos, muchos de ellos se ven obligados a aceptar los descuentos, e incluso a cambiar de sindicato, puesto que este es el único medio para conseguir un empleo. Estiman que estos hechos constituyen una violación flagrante de las disposiciones de los párrafos 1 y 2, a) del artículo 1 del Convenio núm. 98.
6. 102. Las organizaciones querellantes también estiman que estos hechos constituyen una violación de la Constitución de la República Portuguesa y otros textos legislativos en virtud de los cuales los transgresores son sancionados con penas de cárcel y multas; indican que han interpuesto un recurso ante el Tribunal de Trabajo de Lisboa y la Inspección General del Trabajo para poner término a estas prácticas ilegales pero que, a pesar de la evidencia de los hechos, las autoridades no han adoptado todavía medidas para remediar la situación.
7. 103. Según las organizaciones querellantes, los mismos sindicatos concertaron en mayo de 1992 un acuerdo idéntico con la empresa "Tripul - Sociedade de gestâo de navios Lda", con la que aplican el mismo sistema: la empresa sólo acepta a los miembros de la tripulación designados por los primeros y éstos sólo recomiendan para su contratación a los trabajadores de cuyo salario se descuenta un porcentaje. Se cree que otros acuerdos análogos están en vías de negociación y que esta práctica de discriminación y de violación de la libertad sindical en materia de empleo abarcará a breve plazo, según las organizaciones querellantes, al conjunto de los trabajadores marítimos portugueses.
8. 104. Los querellantes llegan a la conclusión de que esta situación se debe a la pasividad del Estado portugués que no garantiza una cabal aplicación del Convenio núm. 98, y que esta falla causa graves perjuicios difícilmente reparables para los trabajadores marítimos portugueses.

B. Respuesta del Gobierno

1. 105. En un anexo a su comunicación de 28 de septiembre de 1992, el Gobierno transmite copia del texto del otro acuerdo mencionado por las organizaciones querellantes, a saber, el acuerdo concertado en mayo de 1992 entre el SINCOMAR, el SISTEMAQ, el SEMM y el SMMCMM y la empresa "Tripul - Sociedade de gestâo de navios Lda" (en adelante TRIPUL), así como copia de una carta de la Federación de Sindicatos de Trabajadores Marítimos (FESMAR), que reagrupa a los sindicatos antes mencionados, dirigida a la Inspección General del Trabajo.
2. 106. El Gobierno estima, en primer lugar, que la referencia expresa por las organizaciones querellantes a los párrafos 1 y 2, a) del artículo 1 del Convenio núm. 98 permite llegar a la conclusión de que éstas se basan en el principio de que el Convenio núm. 98 prohíbe los sistemas de exclusividad sindical o de "cláusula de seguridad sindical". Sin embargo, prosigue el Gobierno, se desprende de la jurisprudencia de los órganos de control de la OIT (el Gobierno cita la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, el informe VIII (2) de la 31.a reunión de la Conferencia y la Comisión de Relaciones de Trabajo de la 32.a reunión de la Conferencia) que las cláusulas de seguridad sindical no menoscaban el Convenio núm. 98. En estas condiciones, no son incompatibles con las obligaciones internacionales de Portugal que se derivan de su ratificación del Convenio núm. 98. Por otra parte, tratándose de disposiciones de convenios colectivos libremente negociados entre las partes contratantes, completamente al margen de los servicios nacionales de administración del trabajo, el Gobierno estima que no puede ser considerado como parte en el contenido de los convenios colectivos ni como responsable a nivel internacional.
3. 107. El Gobierno enumera a continuación las disposiciones de la legislación nacional aplicables en la materia: i) el artículo 55, 2, b) de la Constitución que garantiza a los trabajadores, sin ninguna discriminación, "la libertad de afiliación, ningún trabajador pudiendo ser obligado a pagar cuotas sindicales a un sindicato al que no está afiliado"; ii) el artículo 37 de la ley sindical con arreglo al cual "se prohíbe y considera como nulo e inválido todo acuerdo o acto encaminado a supeditar el empleo de un trabajador a la condición de que se afilie o no se afilie a un sindicato o deje de ser miembro de un sindicato, o a despedir o transferir a un trabajador, o perjudicarle por cualquier otro medio, por motivo de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales"; y iii) el artículo 1, 3 de la ley núm. 57 de 1977 con arreglo al cual "ningún trabajador puede ser obligado a pagar cuotas a un sindicato del que no es miembro". El Gobierno llega a la conclusión de que al parecer las cláusulas mencionadas por las organizaciones querellantes no se ajustan a la legislación nacional, aunque no sean incompatibles con las obligaciones internacionales de Portugal en virtud del Convenio núm. 98, razón por la cual la Inspección del Trabajo ha intervenido y el Tribunal del Trabajo de Lisboa ha declarado que era admisible la queja presentada por las organizaciones querellantes.
4. 108. En lo que se refiere a las disposiciones (artículo 26, a)) del acuerdo concertado entre el SINCOMAR, el SISTEMAQ, el SEMM y el SMMCMM, por una parte, y, por otra, la empresa "Wallem Shipmanagement Lda" (en adelante acuerdo WALLEM), y las disposiciones (artículo 28) del acuerdo TRIPUL, relativas a la recaudación de cuotas sindicales, el Gobierno reproduce la interpretación de estas disposiciones por la FESMAR según se desprende de una carta que ésta envió a la Inspección del Trabajo. La FESMAR estima que las disposiciones de que se trata no suponen que los miembros de la tripulación, para ser contratados, han de dejar de pertenecer a los sindicatos a los que se han adherido libremente y que las cuotas mencionadas en estos artículos no presentan el carácter de cuotas sindicales efectivas, sino más bien de una "participación en las cargas y gastos necesarios e indispensables para la negociación y la gestión ulterior de este tipo de contrato".
5. 109. Si la interpretación de la FESMAR es correcta, prosigue el Gobierno, debe considerarse que corresponde a la interpretación que se da de los párrafos 250 y 324 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical.
6. 110. El Gobierno señala asimismo que, sea lo que fuere, es sorprendente que el importe de las cuotas sindicales mencionadas en los artículos 26 del acuerdo WALLEM y 28 del acuerdo TRIPUL sea el mismo para los trabajadores afiliados a los sindicatos firmantes de estos acuerdos y para los trabajadores que no están afiliados a los mismos. Por esta razón, habida cuenta de la doctrina plasmada en el párrafo 324 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, el Gobierno trata de conseguir de las partes contratantes de los dos acuerdos que modifiquen voluntariamente estas disposiciones de manera que se ajusten a los principios defendidos por el Comité.
7. 111. En lo que se refiere al derecho exclusivo de contratación de los trabajadores marítimos, el Gobierno señala que los artículos 1, párrafo 2, de los dos acuerdos parecen conferir a los sindicatos firmantes atribuciones de oficina de colocación de trabajadores marítimos para las dos empresas, con derechos de exclusividad en el caso del acuerdo WALLEM y preferentes en el caso del acuerdo TRIPUL. También señala que ni la legislación portuguesa ni las obligaciones contraídas a nivel internacional se oponen a esta contratación exclusiva o preferente desde el momento que se trata de trabajadores marítimos, según se desprende claramente de la esfera estatutaria de competencia de los sindicatos querellantes y de los sindicatos firmantes de los dos acuerdos.
8. 112. El Gobierno declara que tampoco ningún obstáculo impide que se mantenga el mecanismo de contratación libremente decidido dentro de los límites estrictos de una función de intermediario entre los trabajadores marítimos que desean ser contratados y los armadores que los necesitan, sin que esta función de intermediario se utilice como medio de discriminación sindical.
9. 113. El Gobierno estima que no se desprende ninguna intención de discriminación del análisis de las disposiciones pertinentes de los dos acuerdos puesto que los sindicatos firmantes tienen la obligación, a los efectos de los acuerdos, de garantizar la protección de todos los trabajadores marítimos, y en especial de defender sus intereses y los derechos derivados de estos acuerdos, sin ninguna discriminación. Considera que éste es el comportamiento adoptado por las partes contratantes y que este comportamiento no es contrario al párrafo 2, a) del artículo 1 del Convenio núm. 98.
10. 114. En lo que se refiere al alegato de los sindicatos querellantes según el cual, en la práctica, los sindicatos firmantes, basándose en las disposiciones mencionadas de los acuerdos, obligan a los trabajadores a cambiar de sindicato para gozar de las ventajas derivadas de los acuerdos, el Gobierno señala que los sindicatos querellantes han presentado una queja al tribunal competente, que no se ha pronunciado todavía, así como a la Inspección del Trabajo con arreglo a la cual "la cuestión debe ser resuelta por un fallo, mediante una acción judicial".
11. 115. El Gobierno termina señalando que la eficacia de los acuerdos de que se trata, que no han sido ni depositados ni publicados y que por consiguiente no han adquirido fuerza de reglamento, se deriva de la aceptación por los trabajadores de las condiciones que establecen y que no se trata por lo tanto de condiciones de empleo y de trabajo establecidas por la legislación respecto de la cual la responsabilidad recae en el Gobierno.
12. 116. Finalmente, estima que las cláusulas convencionales denunciadas por las organizaciones querellantes no parecen ser incompatibles con las obligaciones contraídas por Portugal con la ratificación del Convenio núm. 98.

C. Conclusiones del Comité

1. 117. El Comité toma nota de que, en el presente caso, los alegatos se refieren a ciertas disposiciones de dos acuerdos concertados entre varios sindicatos de trabajadores marítimos y dos empresas de contratación de tripulaciones por cuenta de armadores de la marina mercante, relativos a la recaudación de cuotas sindicales y a la contratación de los trabajadores marítimos.
2. 118. En lo que se refiere a las disposiciones relativas a las cuotas sindicales, el Comité toma nota de que los acuerdos WALLEM y TRIPUL prevén que "la compañía se compromete a descontar cada mes las cuotas sindicales del salario de los miembros de las tripulaciones y a revertirlas a los sindicatos contratantes...".
3. 119. También toma nota de que el acuerdo WALLEM dispone que la empresa se compromete a contratar solamente a marinos por intermedio de los sindicatos firmantes y que éstos son los representantes únicos y exclusivos de todos los trabajadores marítimos portugueses a los efectos del acuerdo; el acuerdo TRIPUL dispone en su artículo 1 que la empresa se compromete a contratar a su personal con carácter preferente por intermedio de los sindicatos firmantes y que éstos se encargarán de representar a todos los marinos protegidos por el acuerdo.
4. 120. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes declaran que los sindicatos firmantes del acuerdo sólo recomiendan a los trabajadores que acepten que su salario esté sujeto a descuento en beneficio suyo e indican que los trabajadores que no acepten estos descuentos por estar afiliados a otros sindicatos no son contratados por estas empresas. Declaran asimismo que muchos trabajadores marítimos se ven obligados a aceptar los descuentos e incluso a cambiar de sindicato, puesto que es el único medio de conseguir un empleo. Estiman que estos hechos constituyen una violación flagrante de las disposiciones de los párrafos 1 y 2, a) del artículo 1 del Convenio núm. 98.
5. 121. El Comité advierte que, en una carta dirigida a la inspección del trabajo, la Federación de Sindicatos de Trabajadores Marítimos (FESMAR), Federación a la que están afiliados los sindicatos firmantes de los dos acuerdos, declara que las disposiciones de que se trata no suponen que los miembros de las tripulaciones, para ser contratados, han de dejar de ser miembros de los sindicatos a los que se han libremente adherido y que las cuotas no revisten el carácter de cuotas sindicales efectivas, sino más bien de una "participación en todas las cargas y gastos necesarios e indispensables para la negociación y la gestión ulterior de este tipo de contrato".
6. 122. Advierte asimismo que, según el Gobierno, si bien estos artículos de los dos acuerdos no parecen ajustarse a las disposiciones de la legislación nacional, no son, sin embargo, contrarios a los principios del Comité de Libertad Sindical con arreglo a los cuales el Convenio núm. 98 no autoriza ni prohíbe las cláusulas de seguridad sindical.
7. 123. El Comité toma nota asimismo de que las organizaciones querellantes han presentado una queja al Tribunal de Trabajo - asunto todavía pendiente -, así como a la Inspección del Trabajo con arreglo a la cual "la cuestión deberá ser resuelta por un fallo, mediante una acción judicial".
8. 124. El Comité recuerda que en los casos relativos a cuestiones de cláusulas de seguridad sindical - incluidas aquellas que disponen la contratación de trabajadores por intermedio de organizaciones sindicales firmantes de un acuerdo colectivo y las que exigen contribuciones para los trabajadores no afiliados a estos sindicatos -, se ha inspirado en el debate que se celebró en la Conferencia Internacional del Trabajo cuando se adoptó el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
9. 125. En aquella ocasión, la Comisión de Relaciones de Trabajo de la Conferencia Internacional del Trabajo, teniendo en cuenta el debate que había tenido lugar en su seno sobre la cuestión de las cláusulas de seguridad sindical, acordó finalmente reconocer que el Convenio no debería interpretarse en el sentido de que autoriza o prohíbe las cláusulas de seguridad sindical y que estas cuestiones deben resolverse de acuerdo con la reglamentación y la práctica nacionales. (Véase 281.er informe del Comité, caso núm. 1579 (Perú), párrafo 64, en el que se citan las actas de la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), 32.a reunión, 1949, págs. 450 y 451; 284.o informe, caso núm. 1611 (Venezuela), párrafos 337-340.)
10. 126. Habida cuenta de esta declaración, el Comité considera que los problemas vinculados a las cláusulas de seguridad sindical han de ser resueltos a nivel nacional, de conformidad con la práctica y el sistema de relaciones de trabajo en cada país. En otras palabras, tanto las situaciones en que las cláusulas de seguridad sindical se autorizan como aquellas en que se prohíben pueden considerarse como conformes a los principios y normas de la OIT en materia de libertad sindical.