Rapport définitif - Rapport No. 291, Novembre 1993

1. 130. Por comunicación de 12 de noviembre de 1992, el Sindicato de Ingenieros Navales de Noruega (DNMF) presentó una queja contra el Gobierno de Noruega por violaciones del principio de libertad sindical.
2. 131. El Gobierno presentó sus observaciones por comunicación de 7 de mayo de 1993.
3. 132. Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 133. En su queja, el DNMF alega que el Gobierno ha violado los Convenios núms. 87 y 98 al recurrir al procedimiento de arbitraje obligatorio en el conflicto entre DNMF y la Asociación Nacional de Astilleros (NHO), que surgió con motivo de la revisión del acuerdo sobre salarios efectuado en la primavera de 1992.
2. 134. El DNMF declara que llevó a cabo negociaciones en nombre de sus miembros que trabajan para las empresas de transbordadores, de vapores costeros, empresas de servicio rápido de transbordo y de remolcadores. Sin embargo, tras celebrar varias reuniones, las negociaciones se interrumpieron y el conflicto se sometió a conciliación. Una huelga, que empezó el 27 de abril de 1992, duró hasta el 29 de abril. La propuesta que presentó el árbitro nacional para este conflicto se distribuyó a los miembros del DNMF para someterla a votación. Al vencerse el plazo para las respuestas el 22 de mayo, el 90,9 por ciento de los miembros que participaron en la votación se pronunciaron en contra de la propuesta.
3. 135. De resultas de ello, y tras desplegarse esfuerzos infructuosos por alcanzar un acuerdo, se llamó a una nueva huelga a partir del 27 de mayo. Esta huelga incluía a 180 ingenieros. Además, el DNMF declaró, mientras se celebraban los procedimientos de conciliación con anterioridad a la huelga, que ésta se ampliaría para incluir a los miembros de a bordo de los vapores costeros a partir del 31 de mayo. El 29 de mayo, la NHO declaró que el 2 de junio procedería a un cierre patronal que mantendría alejados de sus puestos de trabajo a 80 ingenieros. Habiéndose hecho este anuncio y sólo dos días después del inicio de la huelga, el Gobierno noruego pidió al Storting (Parlamento) que aprobara un proyecto de ley por el que se sometía el conflicto entre el DNMF y la NHO a arbitraje obligatorio. La ley entró en vigor el 2 de junio.
4. 136. El DNMF cita algunos pasajes de documentos sobre los que se basa la ley, en los que se dan las siguientes razones para recurrir al arbitraje obligatorio:
   • Un factor decisivo es que, al parecer, el conflicto está en un punto muerto y hay muy pocas posibilidades de que se llegue a una solución tras la reunión celebrada en las oficinas del Ministerio de Asuntos Municipales y los intentos infructuosos de conciliación del 25 de mayo de 1992. También se ha tomado en consideración la gran incomodidad que se causa a la población de la costa, que una vez más tiene que sufrir las consecuencias de un conflicto laboral.
   • El Gobierno estima que el hecho de que se esté llevando a cabo una nueva huelga y de que se haya anunciado que la misma se ampliará, sumado a un cierre patronal adicional por parte de la Asociación Nacional de Astilleros a partir del 2 de junio, causa grandes molestias a la población y a las comunidades de la costa noruega que el Gobierno no puede aceptar.
   • El Ministerio de Administración Pública Local y del Trabajo ha examinado cuidadosamente si sobre la base de los convenios se puede tomar una decisión de recurrir al procedimiento de arbitraje obligatorio en el caso de esos conflictos. Habida cuenta de que las comunidades de la costa noruega no pueden utilizar otros medios para el transporte de pasajeros y mercancías, el Ministerio llegó a la conclusión de que la situación es tan particular que en los convenios debe preverse la solución de los conflictos mediante arbitraje obligatorio.
5. 137. El DNMF sostiene que las razones aducidas para recurrir al procedimiento de arbitraje obligatorio son muy exageradas. Señala que había tomado en cuenta que era necesario contar con otros medios de comunicación, precisamente pensando en la población. El DNMF también estima que el aviso de cierre patronal de la NHO constituye el motivo principal de la decisión de recurrir al procedimiento de arbitraje obligatorio, y que el Gobierno ha sido un instrumento de los armadores en el presente conflicto. Añade que no es miembro de la LO (Confederación de Sindicatos de Noruega), lo cual le hace pensar que la decisión de recurrir al procedimiento de arbitraje obligatorio también está motivada por razones políticas.
6. 138. Por otra parte, el DNMF señala que esta decisión no se adoptó por unanimidad cuando el comité permanente sobre administración pública local y medio ambiente formuló su recomendación relativa al examen del proyecto de ley. El grupo minoritario del comité, es decir, los representantes del Partido Progresista y de la Izquierda Socialista, votaron en contra del recurso al procedimiento de arbitraje obligatorio en este conflicto. El DNMF declara que el grupo minoritario comparte la opinión de que el procedimiento de arbitraje obligatorio no se justificaba en este conflicto y adjunta a su queja una copia de las declaraciones del grupo minoritario a este respecto. Los miembros de este grupo del comité esgrimen los mismos argumentos que el querellante, es decir, explican por qué el procedimiento de arbitraje obligatorio no se justificaba en este conflicto, pero además dieron otra razón, a saber, que el Gobierno no intervino en otros conflictos recientes, por ejemplo, en el de la planta de recolección de basura de Drammen, en donde el conflicto había causado un alto grado de contaminación como resultado de la descarga incontrolada de aguas sucias.
7. 139. El DNMF hace referencia a casos anteriores relacionados con quejas que presentaron otras organizaciones contra el Gobierno noruego por haber recurrido al procedimiento de arbitraje obligatorio. Se refiere en particular a los casos núms. 1255, 1389 y 1576 (quejas presentadas por la Federación Sindical Noruega de Trabajadores del Petróleo), al caso núm. 1099 (queja presentada por la Asociación de Ingenieros de Noruega) y el caso núm. 1448 (queja presentada por la Asociación de Personal Docente de Noruega), y declara que el Comité de Libertad Sindical llegó a la conclusión de que el hecho de que el Gobierno recurriera al procedimiento de arbitraje obligatorio era contrario a los principios de libertad sindical plasmados en los Convenios núms. 87 y 98. Los querellantes antes mencionados y el del presente caso demuestran que no puede considerarse que el Gobierno recurre al procedimiento de arbitraje obligatorio en casos aislados, sino que lo aplica de manera continua, contraviniendo así los convenios pertinentes.

B. Respuesta del Gobierno

1. 140. En su comunicación de 7 de mayo de 1993, el Gobierno señala que el derecho a la acción laboral directa no se incluye de manera expresa en los artículos de los convenios de la OIT, pero que se considera como parte de los principios de libertad sindical. Con arreglo a la interpretación de las normas de la OIT que dan los órganos de ésta, las consecuencias de un conflicto laboral pueden ser de tal gravedad que una intervención del Gobierno o el establecimiento de restricciones al derecho de huelga son compatibles con los principios de libertad sindical. El establecimiento de limitaciones o de prohibiciones al derecho a huelga se acepta, cuando en ella participan: a) funcionarios públicos contratados por la administración del Estado; b) servicios esenciales, en el sentido estricto del término, es decir, servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. De acuerdo con la interpretación de la OIT, los efectos perjudiciales también deben ser obvios e inminentes.
2. 141. El Gobierno declara que, en términos generales, en la queja del DNMF se da una descripción adecuada de la evolución del conflicto, pero añade algunas observaciones adicionales. En el sector naviero nacional, la NHO ha celebrado convenios colectivos con las tres organizaciones de trabajadores que figuran a continuación: el DNMF, el Sindicato de Pilotos de Noruega y el Sindicato de Marinos de Noruega. En las negociaciones de 1992 para la revisión de los acuerdos salariales, los empleadores llegaron a un acuerdo con los marinos, mientras que los otros dos acuerdos se sometieron a mediación. Esta fue infructuosa y concluyó el 27 de abril, y el mismo día 600 ingenieros navales y 1.400 pilotos iniciaron una huelga. Ello supuso una huelga en gran escala del servicio de transbordadores, ya que todos los pilotos y 600 de los 700 ingenieros navales estaban en huelga.
3. 142. De resultas de ello, el mediador del Estado hizo un nuevo intento el 29 de abril. Los pilotos aceptaron una propuesta de solución y suspendieron la huelga. En la votación que se organizó a continuación, tanto los pilotos como los empleadores aceptaron dicha propuesta. Los ingenieros navales también la aceptaron y suspendieron la huelga. Sin embargo, en la votación posterior una gran mayoría de los miembros la rechazó. El 22 de mayo, el DNMF declaró que 180 ingenieros navales iniciarían otra huelga a partir del 27 de mayo. Ese mismo día fracasó un nuevo intento de mediación y la huelga se llevó a cabo. Durante el intento anterior de mediación, los ingenieros navales declararon que la huelga anunciada se ampliaría el 31 de mayo, ya que participarían también los miembros que trabajaban a bordo de los vapores costeros. Por otra parte, el 29 de mayo la NHO declaró un cierre patronal contra 80 ingenieros a partir del 2 de junio. Por esta razón, el Gobierno presentó un proyecto de ley al Storting en el que se proponía que la Junta Nacional de Salarios resolviera el conflicto. El proyecto de ley se adoptó con una amplia mayoría y entró en vigor el 12 de junio de 1992.
4. 143. El Gobierno luego describe las consecuencias de la huelga y efectúa una evaluación de la situación. En primer lugar, explica que para entender estas consecuencias, es indispensable conocer la geografía noruega. La costa es extremadamente larga y muchas comunidades están situadas en las islas. El único enlace con tierra firme se efectúa por barco o por transbordador. Además, a esto hay que añadir que en muchos distritos costeros hay montañas escarpadas y largos fiordos. Para recorrer grandes distancias por carretera hay que depender de los transbordadores y en muchos casos no existen otros medios de transporte.
5. 144. La huelga que iniciaron 180 ingenieros el 27 de mayo interrumpió una gran cantidad de servicios de transbordador y de transbordador rápido y afectó a numerosos condados. Además, la ampliación anunciada de la huelga hubiera perturbado en gran medida el transporte y las comunicaciones en vastas zonas. Por ejemplo, hubieran quedado aislados el norte del condado de Rogaland y el sur de los condados de Sogn y Fjordane. Asimismo, se hubiera interrumpido el transporte en Hordaland del norte, y hubieran quedado bloqueadas importantes vías en los condados de More y Romsdal. Ello hubiera afectado gravemente importantes operaciones industriales tales como el reparto de los productos de la industria de transformación de pescado y de la industria del mueble, así como el suministro de alimentos y en particular de leche. Las actividades industriales en esas zonas se hacen de todos modos en condiciones difíciles, con lo cual esas industrias hubieran resultado afectadas con una huelga prolongada del servicio de transbordadores.
6. 145. Por las razones expuestas, este conflicto hubiera ocasionado graves dificultades y daños a las zonas costeras y a los distritos de Noruega. El Gobierno también tomó en consideración que un mes antes, esas zonas habían sido afectadas por una huelga en gran escala del servicio de transbordadores que duró dos días y causó graves dificultades a la población y a las comunidades de la costa de Noruega. También había razones para creer que el conflicto se prolongaría, ya que se habían hecho varios intentos de negociación y mediación. Los empleadores habían concertado nuevos acuerdos con los otros dos sindicatos del servicio de transbordadores, con lo cual la situación parecía haber llegado a un punto muerto.
7. 146. El Gobierno señala que otro aspecto de este conflicto era el hecho de que la huelga afectó en primer lugar y sobre todo a terceros. Normalmente, si bien una huelga puede causar algunos inconvenientes a terceros, el objetivo de una acción laboral directa es ejercer presión sobre la otra parte. Sin embargo, cuando son los terceros los más afectados, se ejerce poca presión sobre el empleador. En el presente conflicto, las pérdidas que sufrieron los empleadores eran muy pequeñas en comparación con las molestias que sufrieron las comunidades de la costa. En vista de que los sistemas de transporte y comunicación son indispensables en una sociedad moderna, sobre todo cuando no existen otras opciones, como en el caso de una gran parte de Noruega, el Gobierno sostiene que su intervención en el conflicto del servicio de transbordadores, en un momento en que se ha iniciado una huelga prolongada, debería considerarse compatible con los convenios por los que se protege la libertad sindical.
8. 147. En cuanto al alegato del DNMF según el cual no puede considerarse que el Gobierno recurre al procedimiento de arbitraje obligatorio en casos aislados, sino de manera continua, contraviniendo así los convenios pertinentes, el Gobierno recalca que cada conflicto se examina por separado, y que la evaluación del Gobierno se basa en las consecuencias que tiene el conflicto. En vista de que el factor decisivo es la amplitud del conflicto, el Gobierno opina que la declaración del DNMF no tiene fundamento. También se congratula de que las observaciones que ha formulado la OIT anteriormente en cuanto al recurso al procedimiento de arbitraje obligatorio se han basado en casos específicos y no pueden considerarse como una evaluación del sistema de negociación colectiva de Noruega.
9. 148. El Gobierno también refuta los alegatos del DNMF de que las razones aducidas en el proyecto de ley para recurrir al procedimiento de arbitraje obligatorio son muy exageradas, de que el aviso de cierre patronal fue la razón principal en la que se fundó la decisión de recurrir al procedimiento de arbitraje obligatorio y de que esa decisión está basada en razones políticas. Sostiene que presentó el proyecto de ley tras haber evaluado cuidadosamente toda la situación, basándose en las repercusiones de la huelga y en el anuncio de que la misma se ampliaría, tanto por la participación de otros trabajadores como por la decisión de los empleadores de iniciar un cierre patronal. Dado este contexto, no tenía ninguna importancia el que los trabajadores fueran o no miembros de la LO. La única preocupación del Gobierno eran las repercusiones de las acciones laborales directas.
10. 149. En cuanto al alegato según el cual durante el examen del proyecto de ley en el Storting la recomendación que formuló a éste el comité permanente de la administración pública local y el medio ambiente no se aprobó por unanimidad, el Gobierno responde que cuatro de los 17 miembros del comité votaron en contra. Dos de esos cuatro representantes rechazaron proyectos de ley en los que se proponía el procedimiento de arbitraje obligatorio. Así, la ley se adoptó por una amplia mayoría y en opinión del Gobierno esto refleja un amplio consenso en Noruega respecto de su manera de recurrir al procedimiento de arbitraje obligatorio.
11. 150. A continuación, el Gobierno describe la relación entre las normas de la OIT y las prácticas en materia de relaciones laborales en Noruega. Un principio fundamental es que las organizaciones de empleadores y de trabajadores son responsables de los acuerdos sobre los salarios y de la paz laboral. Sin embargo, hay un amplio consenso en Noruega en el sentido de que el Gobierno es fundamentalmente responsable de impedir que los conflictos laborales afecten gravemente a la sociedad. En los contados casos en que las propuestas de que se recurra al procedimiento de arbitraje obligatorio se han sometido al Storting, éste ha adoptado el texto propuesto con una amplia mayoría. En general, el sistema de negociación funciona bien. Hay muy pocos conflictos laborales debido a que en casi todos los casos las partes llegan a un acuerdo. Los laudos de la Junta Nacional de Salarios son respetados. Sólo cuatro organizaciones (ninguna de la LO) han presentado quejas a la OIT. En opinión del Gobierno, el sistema noruego tiene grandes ventajas. Al no haber restricciones del derecho de negociación colectiva, hay negociaciones y cooperación a todos los niveles, y la mayoría de los grupos tiene posibilidades de influir en sus condiciones de trabajo. La libertad sindical queda garantizada mediante una diversidad de organizaciones y mediante la ley sobre conflictos laborales de 1927, en virtud de la cual todas las organizaciones de trabajadores, independientemente de sus dimensiones, tienen los mismos derechos. Del mismo modo, existe toda una variedad de convenios colectivos. La cooperación en el sector laboral cubre una amplia gama de cuestiones. Existen varios procedimientos diferentes de cooperación que pueden traslaparse en cierta medida. Además de la negociación colectiva, existe un sistema muy desarrollado de codeterminación que confiere a los trabajadores gran influencia en las empresas. Hay también una amplia cooperación institucionalizada entre las organizaciones y las autoridades, lo cual incluye una amplia gama de cuestiones de legislación general, de legislación laboral, de política de ingresos, etc.
12. 151. El Gobierno recalca con firmeza que Noruega cumple sus obligaciones internacionales. Declara que sus principios jurídicos fundamentales sobre las negociaciones colectivas son plenamente compatibles con los convenios de la OIT pertinentes. Sin embargo, las quejas presentadas ante la OIT han demostrado que algunos casos no se ajustan a la interpretación que da la OIT a los Convenios núms. 87, 98 y 154. El Gobierno está preocupado porque la OIT ha tomado un punto de vista distinto para la interpretación de esos convenios. Dada esta situación, el Gobierno ha empezado a examinar las distintas opciones de que dispone. Lo que se busca es desarrollar un sistema para resolver los conflictos laborales que satisfaga tanto a la OIT como a los países. Sin embargo, es fundamental proceder con sumo cuidado en este campo debido, entre otras cosas, a la firme posición de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de Noruega. Toda modificación debe contar con el pleno apoyo de ambos sectores.
13. 152. La acción laboral directa es una forma de ejercer presión sobre la parte contraria, por lo tanto, los países que reconozcan el derecho a la acción laboral directa tienen que soportar los inconvenientes que implican esas acciones. Ya se han hecho observaciones sobre los límites que han de tener las consecuencias de esas acciones para la sociedad y el público en general, tal como lo han explicado los órganos de la OIT. De acuerdo con el Gobierno, algunos aspectos de los efectos de las acciones laborales directas sobre un país industrializado moderno deben examinarse más detenidamente, por ejemplo el problema de las consecuencias para terceros. El Gobierno sostiene que existen casos en los que las consecuencias para terceros son tan importantes que una intervención en el derecho de huelga estaría plenamente en conformidad con los convenios. Otro aspecto importante es el amplio consenso entre los interlocutores sociales en torno al sistema y a las prácticas noruegos, incluido el recurso al procedimiento de arbitraje obligatorio en conflictos de este tipo.
14. 153. El Gobierno concluye recalcando que Noruega acata los convenios que ha ratificado. Sin embargo, existe un amplio consenso en el sentido de que el Gobierno es, fundamentalmente, el responsable de impedir que las huelgas causen graves perjuicios a la sociedad y a terceros. La tarea que se espera del Gobierno y que consiste en buscar un compromiso entre los intereses en el presente caso se anuncia muy difícil. El Gobierno confía en que la información proporcionada demuestre que la ley por la que se impone el procedimiento de arbitraje obligatorio a las partes en el conflicto de los ingenieros navales en 1992 está en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98.

C. Conclusiones del Comité

1. 154. El Comité observa que este caso se refiere a restricciones en la negociación colectiva mediante la imposición del procedimiento de arbitraje obligatorio por parte del Gobierno para poner fin a una huelga legal de los ingenieros navales en mayo de 1992. El Gobierno declara que el recurso al arbitraje obligatorio estaba justificado debido a las dificultades y perjuicios graves que una huelga prolongada del servicio de transportadores hubiera causado a las industrias locales, así como a la población de la costa noruega, y que su intervención estaba en conformidad con los convenios por los que se protege la libertad sindical.
2. 155. El Comité observa que no hay contradicción en las versiones que dan el querellante y el Gobierno de los hechos que condujeron a la imposición del procedimiento de arbitraje obligatorio, pero que en cambio discrepan las interpretaciones en cuanto a la necesidad de la intervención gubernamental. El Gobierno presenta varios argumentos para justificar dicha intervención: debido a las particularidades geográficas del país, el único medio de transporte para acceder a tierra firme desde las numerosas comunidades insulares de la costa es por barco o por transbordador; la huelga de 180 ingenieros de 27 de mayo de 1992 produjo una interrupción de los numerosos servicios de transbordador que afectaron a varios condados y una escalada del conflicto hubiera aislado grandes partes de esos condados; esas mismas zonas ya habían sido afectadas un mes antes por una huelga total del servicio de transbordadores que duró dos días y causó graves dificultades a las comunidades de la costa noruega; había razones para pensar que el conflicto se prolongaría; y por último, los sistemas de transporte y comunicaciones son fundamentales en una sociedad moderna, sobre todo cuando no hay otros medios de transporte.
3. 156. A juicio del Comité, de los argumentos presentados por el Gobierno se desprende que éste justifica la limitación del derecho a ir a huelga de los ingenieros navales sugiriendo que el servicio de transbordadores de Noruega constituye un servicio esencial. El Comité recuerda que los servicios esenciales son aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población y que los servicios de transporte no son en sí mismos servicios esenciales en el sentido estricto del término (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 400-410). Sin embargo, el Comité es consciente de las dificultades y molestias que pueden causar a los habitantes de las islas a lo largo de la costa la interrupción de los servicios de transbordador. El Comité estima que, ante una situación tal, las partes interesadas, en caso necesario, con la participación del Gobierno, deberían haberse puesto de acuerdo en un servicio mínimo a mantener.
4. 157. Sin embargo, habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Comité lamenta que el Gobierno no haya dado prioridad a la negociación colectiva como medio para reglamentar las condiciones de empleo de los ingenieros navales interesados, y que, en lugar de ello, se haya sentido obligado a recurrir al procedimiento de arbitraje obligatorio en este conflicto.
5. 158. De manera más general, el Comité señala que anteriormente se ha ocupado de numerosos casos de arbitraje obligatorio en Noruega: casos núms. 1099 (217. informe, párrafos 449-470, aprobado por el Consejo de Administración en su 220.a reunión (mayo-junio de 1982)); 1255 (234. informe, párrafos 171-192, aprobado por el Consejo de Administración en su 226.a reunión (mayo-junio de 1984)); 1389 (251.er informe, párrafos 191-214, aprobado por el Consejo de Administración en su 236.a reunión (mayo de 1987)); 1448 (262. informe, párrafos 93-123, aprobado por el Consejo de Administración en su 242.a reunión (febrero-marzo de 1989)), y 1576 (279. informe, párrafos 91-118, aprobado por el Consejo de Administración en su 251.a reunión (noviembre de 1991)). Por lo tanto, el Comité considera que la intervención legislativa de que trata la queja que nos ocupa no constituye un caso aislado. Teniendo en cuenta el hecho de que el Gobierno ha recurrido varias veces en años recientes al procedimiento de arbitraje obligatorio, el Comité insta al Gobierno a que en el futuro se abstenga de utilizar tales medidas en servicios que no son esenciales en el sentido estricto del término.
6. 159. El Comité observa que la declaración del Gobierno según la cual ha empezado a revisar posibles modificaciones del sistema para resolver los conflictos laborales y según la cual espera que las concluciones adoptadas en el presente caso, así como las de los casos anteriores relativos a Noruega, se tengan debidamente en consideración. Tomando nota de que el Gobierno expresó su intención de proceder a esta revisión hace dos años (véase el caso núm. 1576, 279. informe, párrafo 117), el Comité llama una vez más a la atención del Gobierno el hecho de que tiene a su disposición los servicios de asesoría de la Organización Internacional del Trabajo, si así lo desea.