Rapport définitif - Rapport No. 292, Mars 1994

1. 197. Por comunicación de fecha 12 de julio de 1993, el Sindicato de Periodistas de Dinamarca (DJ) presentó una queja contra el Gobierno de Dinamarca por violación de la libertad sindical.
2. 198. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 28 de octubre de 1993.
3. 199. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 200. En su comunicación del 12 de julio de 1993, el Sindicato de Periodistas de Dinamarca (DJ) alega que el proyecto de solución elaborado por el Conciliador Público relativo al conflicto surgido en el curso de las negociaciones de renovación de los convenios colectivos que la organización había concluido con la Asociación Danesa de Empleadores de la Prensa (DDFF), viola sus derechos sindicales y sus derechos de negociación colectiva.
2. 201. El Sindicato DJ señala que el conciliador preside el Comité de Conciliación, institución de carácter gubernamental encargada de cooperar en la solución de los conflictos que puedan surgir entre empleados y empleadores, de conformidad con lo dispuesto por la ley núm. 5 del 18 de enero de 1934 sobre conciliación en materia de conflictos de trabajo, modificada por la ley núm. 63 del 25 de marzo de 1961 y la ley núm. 520 del 23 de diciembre de 1970. A recomendación del Tribunal de Trabajo, el Ministro de Trabajo designa tres conciliadores para el conjunto del territorio nacional. La ley prevé distintos procedimientos a los cuales el conciliador podrá recurrir para intentar la conciliación entre las partes.
3. 202. La organización querellante manifiesta que, en diciembre de 1992, entabló negociaciones con la Asociación Danesa de Empleadores de Prensa (DDFF) con el objeto de renovar los convenios colectivos en vigor desde el 1. de marzo de 1991 y que habían de expirar el 28 de febrero de 1993. Dichos convenios amparan a 1.879 periodistas, incluidos los empleados en práctica remunerada y los fotógrafos, que se desempeñan en diversos diarios, agencias de prensa y emisoras de radio. Durante las negociaciones, el DJ había anunciado que consideraba como reivindicación prioritaria el establecimiento de un sistema de licencia sabática de seis semanas de duración con goce del salario íntegro. El sindicato señala que su posición estaba motivada principalmente en la voluntad de contribuir a aliviar la situación del 9 por ciento de sus afiliados que se encuentran desempleados y de preservar las condiciones sociales de los miembros con empleo. El 8 de febrero de 1993, tras siete sesiones de negociación, el caso fue confiado a un conciliador, el que decidió, en fecha 14 de marzo de 1993 y al cabo de tres sesiones adicionales de negociación, que era inútil proseguir la mediación entre el Sindicato DJ y la DDFF.
4. 203. La organización querellante indica que el 24 de marzo de 1993 el conciliador convocó a una reunión en la que participaron la Confederación de Empleadores de Dinamarca (DA), organización a la que está afiliada la DDFF, y la Confederación de Sindicatos de Dinamarca (LO), de la cual el DJ no es miembro. En esa reunión se decidió - sin que mediara consulta previa al DJ - que en el proyecto de solución relativo a los convenios colectivos concertados entre la DA y la LO se debería incluir asimismo los convenios colectivos que no habían sido objeto de un acuerdo entre las partes interesadas y también aquellos en que eran partes organizaciones no afiliadas a la LO. Quedaban comprendidos entre estos últimos, en particular, los convenios colectivos aplicables a los periodistas.
5. 204. El 26 de marzo de 1993, el conciliador convocó al DJ y a la DDFF para consultarles sobre aspectos técnicos del proyecto de solución. Según la organización querellante, estas consultas se referían únicamente a aspectos económicos, y en ningún momento se abordó el análisis de medidas destinadas a la creación de empleos, como, por ejemplo, el establecimiento de un sistema de licencia sabática. En esa reunión el conciliador sostuvo que el Sindicato DJ debía incluirse en el proyecto de solución aceptado por la DA y la LO.
6. 205. La organización querellante afirma que se opuso a este procedimiento y que asimismo expresó su voluntad de proseguir las negociaciones con la DDFF, con miras a encontrar una solución para la cuestión de la licencia sabática. Al respecto, el DJ invocó las disposiciones previstas en los convenios colectivos concertados previamente con la DDFF y que están destinadas a reglamentar la solución de conflictos, según las cuales si a la fecha de expiración de un convenio colectivo no se han emprendido las negociaciones para su renovación, el convenio sigue en vigor hasta la suscripción de un nuevo acuerdo o hasta que una de las partes, actuando en representación de sus miembros, dé inicio a una interrupción de trabajo (huelga, bloqueo o cierre patronal). Las referidas disposiciones preveían asimismo que la DDFF no estaba autorizada, antes del 15 de abril de 1993, a presentar un aviso previo de cierre patronal (lock-out) o de boicot, salvo en caso de que el propio DJ hubiera anunciado acciones laborales directas contra uno o más miembros de la Confederación de Empleadores. La organización querellante señala que por su parte no había presentado ningún aviso previo de huelga.
7. 206. No obstante lo anterior, la organización querellante observa que, el 27 de marzo de 1993 el conciliador hizo público un proyecto de solución cuyo ámbito de aplicación abarca a alrededor de 700.000 trabajadores organizados en la DA y la LO. Dicho proyecto prevé en particular la renovación de los convenios colectivos concluidos entre la DDFF, en su calidad de miembro de la DA, y el Sindicato DJ; estos últimos convenios se aplican a casi 1.900 trabajadores del sector del periodismo.
8. 207. En el proyecto de solución mencionado se reúnen diversos proyectos de arreglo relativos a ramas de actividad de índole muy diversa. Ello tuvo como consecuencia que, cuando el conciliador procedió a contabilizar los votos emitidos durante la consulta sobre el proyecto, los votos del DJ, alrededor de 1.900, se incluyeron en el conjunto de los 700.000 votos de los trabajadores organizados en la LO. El proyecto fue adoptado por un 67,4 por ciento de los votantes, y el porcentaje de participación fue de 35,4 por ciento. El DJ precisa que el 88,9 por ciento de los votantes miembros del sindicato rechazaron el proyecto, y que el porcentaje de participación de sus afiliados fue de 71,6 por ciento. El proyecto no se hubiera adoptado si se hubieran tenido en consideración aisladamente los resultados de la votación del Sindicato DJ, puesto que el 63,4 por ciento de los afiliados con derecho a voto rechazaron el proyecto; por ley, para rechazar un proyecto de esa índole basta una simple mayoría de los votantes y una participación de por lo menos el 35 por ciento de los afiliados con derecho a voto. Según la organización querellante, el conciliador declaró al respecto que esta votación "constituye un buen ejemplo de la utilidad de contar con una cláusula que disponga la discusión de un proyecto único, lo que permite garantizar que un pequeño grupo - sólo hay unos 2.000 periodistas - se vea en la imposibilidad de oponerse a lo que la mayoría acepta...".
9. 208. La organización querellante estima que la actuación del conciliador constituye una violación de los Convenios núms. 87 y 98. En primer lugar, nada justificaba la presentación de un proyecto de solución relativo a los convenios colectivos concluidos entre la DDFF y el DJ. Tampoco se justificaba el que, con el acuerdo de la DA y la LO, en el proyecto de solución relativo a estas dos federaciones se incluyeran también los convenios colectivos concertados por los periodistas. De esta manera, en la práctica se privó al Sindicato DJ de la posibilidad de negociar libremente la renovación de los convenios colectivos en los que es parte y, en último término, de convocar a una huelga con miras a obtener un nuevo convenio. El Sindicato DJ no ha podido tampoco defender su reivindicación de instituir un sistema de licencia sabática - que forma parte de las medidas que favorecen la creación de empleos -, dado que esta reivindicación no ha sido propuesta ni negociada por la mayoría de la fuerza laboral danesa organizada en el marco de la DA y de la LO.
10. 209. El Sindicato DJ agrega que el conciliador intervino en el procedimiento de negociación colectiva que se estaba desarrollando entre el sindicato y la DDFF en un momento en que tal intervención no era en absoluto necesaria, puesto que los convenios colectivos permanecen en vigor hasta la concertación de un nuevo acuerdo o hasta el inicio de una huelga o de un cierre patronal. La intervención del conciliador era tanto más innecesaria cuanto que el Sindicato DJ no había anunciado acciones sindicales directas, y que el riesgo de que se efectuaran acciones de solidaridad era muy limitado debido a que el objeto de litigio principal interesaba a un sindicato - el DJ - que no está afiliado a ninguna central sindical.
11. 210. Por último, el Sindicato DJ considera que las disposiciones del artículo 12 de la ley sobre la conciliación en materia de conflictos de trabajo, en el que se prevé la posibilidad de reunir en un proyecto único proyectos de solución correspondientes a varios sectores de actividad (con la excepción de las organizaciones compuestas por capataces), deben aplicarse en conjunto con el artículo 11 de la misma ley, por el que se estipula que "en el seno de cada federación (sindicato profesional o sección de tal sindicato), la decisión relativa a la aceptación o rechazo de un proyecto de solución será adoptada por votación o bien en una reunión especial." El mismo artículo establece además que un proyecto de solución podrá ser rechazado por sufragio únicamente si la mayoría de los votantes expresa su oposición y si en la consulta participan por lo menos el 35 por ciento de los afiliados con derecho a voto.

B. Respuesta del Gobierno

1. 211. En su respuesta el Gobierno señala que con fecha 27 de marzo de 1993, el conciliador presentó un proyecto de solución relativo a la renovación de los convenios colectivos en vigor en la mayoría de las empresas del sector privado y, en particular, en las ramas de actividad representadas por la Confederación de Empleadores de Dinamarca (DA) y la Confederación de Sindicatos de Dinamarca (LO). El proyecto disponía asimismo la renovación de los convenios colectivos concertados entre la DDFF y el Sindicato DJ.
2. 212. El Gobierno explica que, tradicionalmente, los sindicatos daneses se constituyen en federaciones nacionales y se definen con respecto de una rama de actividad. Dichas federaciones están constituidas por sindicatos locales. En el ámbito de la empresa, los trabajadores se organizan en diferentes sindicatos, según la índole de su ocupación. Por consiguiente, las organizaciones sindicales danesas no tienen el carácter de sindicatos por rama industrial. Por otra parte, el mercado laboral danés se caracteriza por contar con un alto porcentaje de trabajadores sindicados y por el gran número de convenios colectivos concertados entre, por una parte, las federaciones sindicales nacionales actuando a título individual y, por otra, las organizaciones de empleadores correspondientes. Son más de 600 los convenios colectivos concertados en las ramas de actividad que comprenden las Confederaciones DA y LO.
3. 213. Según el Gobierno, más del 90 por ciento del conjunto de los trabajadores daneses estarían amparados por convenios colectivos o por convenios de adhesión (se trata de acuerdos entre una federación sindical y empleadores no organizados, establecido con base en el convenio colectivo en vigor en la rama de actividad pertinente). La mayor parte de los convenios colectivos tienen una validez de dos años y deben ser renovados el 1. de marzo o el 1. de abril de los años impares. Por cuanto las negociaciones de renovación se llevan a cabo simultáneamente en todo el mercado laboral, los interlocutores sociales se esfuerzan por lograr que el proceso de negociación sea uniforme. Antes de la fecha de expiración, los interlocutores sociales inician negociaciones encaminadas a la renovación de los convenios colectivos, y proceden a comunicar sus reivindicaciones respectivas. En los casos en que las negociaciones no han concluido a la fecha de expiración del convenio colectivo, éste sigue aplicándose, por lo general, hasta que se logra un nuevo acuerdo o hasta el momento en que una de las partes se retira de las negociaciones e inicia acciones directas. En lo que respecta a los periodistas, sector en el que se aplican reglas especiales en materia de acción colectiva directa, se había convenido en que al Sindicato DJ le incumbía el derecho exclusivo de iniciar acciones reivindicativas, hasta el 15 de abril de 1993.
4. 214. En lo que atañe al conciliador, el Gobierno explica que la función de éste es asistir a los interlocutores sociales en el curso de la renovación de los convenios colectivos y de solución de los conflictos de trabajo. Las facultades de esta autoridad se enumeran en la ley sobre conciliación en materia de conflictos de trabajo, y el Gobierno no puede ejercer influencia alguna sobre las medidas que adopte. Cuando el conciliador se esfuerza por elaborar un proyecto de solución de conflictos aceptable para todas las partes interesadas, no está obligado a tomar en consideración las consecuencias que sus decisiones pueden tener sobre la economía nacional. Con este fin, el conciliador goza de algunas atribuciones: puede decidir que las negociaciones entre las partes habrán de reanudarse bajo su supervisión por propia iniciativa; puede decidir conciliar a las partes en el curso de las negociaciones; puede decidir que las acciones que se hayan anunciado en debida forma durante el procedimiento de conciliación deberán ser aplazadas durante un período de 14 días; cuando lo juzgue oportuno, el conciliador puede proponer un proyecto de laudo, luego de haber consultado con los representantes de las partes los aspectos de base y de forma del proyecto, el que será enseguida examinado por ambas partes; puede decidir que varios de los proyectos de solución constituyan, en conjunto o parcialmente, un proyecto único.
5. 215. En relación con la renovación de los convenios colectivos concertados entre la DDFF y el DJ, el Gobierno señala que las negociaciones se entablaron en el otoño de 1992; el 15 de diciembre de ese año las partes convinieron, entre otras cosas, en que si al 2 de febrero de 1993 no se hubiera alcanzado un acuerdo, las negociaciones deberían proseguir con la intervención de un conciliador. Posteriormente las partes prolongaron este plazo hasta el 8 de febrero.
6. 216. Con relación al sistema de licencia sabática que la organización querellante no pudo someter a negociación, el Gobierno señala que la DDFF ha declarado que en ningún momento aceptó como válidos los cálculos en que el DJ sustentaba su reivindicación, y que en el curso de las negociaciones dicho sindicato había presentado otra reivindicación a la cual asignaba igualmente un carácter de prioridad absoluta.
7. 217. El Gobierno prosigue observando que la DDFF informó que luego de haberse celebrado alrededor de 20 reuniones de negociación, el Sindicato DJ tomó la iniciativa de recurrir a un conciliador, el que fue designado en fecha 17 de febrero. Luego de que el Conciliador Público hubiera decidido interrumpir su intervención, el DJ le habría solicitado, el 1. de marzo de 1993, que reanudara personalmente las negociaciones. Después de tres reuniones de negociación adicionales, el conciliador habría declarado, el 14 de marzo de 1993, que era inútil intentar una nueva reunión de conciliación, para decidir finalmente, el 24 de marzo de 1993, la inclusión de su proyecto de solución para los convenios colectivos relativos a los periodistas en el proyecto global que se proponía presentar. El 26 de marzo de 1993, la DDFF y el DJ participaron en una reunión de análisis técnico del proyecto, el que fue publicado al día siguiente.
8. 218. El Gobierno señala además que, según la DDFF, aun cuando el Sindicato DJ no anunció oficialmente que iniciaría acciones colectivas directas, esa organización sindical se ha abstenido de mencionar en sus alegatos que, sin aviso oficial y en violación de los convenios colectivos, en algunos diarios y agencias de prensa se llevaron a cabo acciones reivindicativas de protesta por el curso seguido por las negociaciones colectivas. A ello se agrega el hecho de que el DJ habría recurrido a la amenaza de huelga como medio para presionar a los editores. De haberse efectuado, dicha huelga hubiera podido paralizar a aproximadamente el 70 por ciento de la prensa danesa.
9. 219. El Gobierno rechaza los alegatos según los cuales la decisión del conciliador de proponer un proyecto de laudo global constituye una violación de los Convenios núms. 87 y 98. A este respecto, el Gobierno agrega que es pertinente subrayar que, según las informaciones de que dispone, se han celebrado negociaciones sobre la renovación de los convenios colectivos que interesan a los periodistas; en primer lugar, tuvieron lugar negociaciones entre las partes mismas, y luego - de conformidad con el procedimiento que éstas habían convenido - con la asistencia de un conciliador en el marco del servicio público de conciliación, y por último, las negociaciones dirigidas por el conciliador.
10. 220. Según el Gobierno, habida cuenta de las características del movimiento sindical danés señaladas más arriba (los trabajadores de una misma rama de actividad pueden afiliarse a distintos sindicatos, que están representados en un mismo lugar de trabajo), una huelga convocada por un pequeño grupo de trabajadores - en este caso, los periodistas - podría paralizar a prácticamente la totalidad de los medios de comunicación del país. De esta manera, también se verían envueltos en el conflicto otros trabajadores ocupados en el sector, los que hubieran podido haber concertado nuevos convenios colectivos. Más aún, la facultad de que el conciliador dispone para reagrupar distintos proyectos de solución debe situarse en el contexto de las condiciones especiales que rigen los convenios colectivos en Dinamarca; en efecto, la casi totalidad de los convenios expiran y se vuelven a negociar en la misma época, cada dos años. Este sistema, al igual que la ley sobre la conciliación, refleja la manera en que tanto los empleadores como los trabajadores desean que se aborden estas cuestiones. El sistema garantiza la solidaridad en situaciones en que una mayoría de los trabajadores interesados se pronuncia en favor de un proyecto de solución, y evita que el conjunto de los trabajadores se vean implicados en un conflicto en el que sólo una pequeña minoría es parte. No obstante, el sistema no supone que las partes sean excluidas de las negociaciones, como lo demuestran las circunstancias de este caso. Por otra parte, cada una de las partes tiene el derecho de votar para decidir la aceptación o rechazo del proyecto.
11. 221. En conclusión, el Gobierno indica que, a su juicio, la facultad de que dispone el conciliador para vincular diversos proyectos de solución - y por lo tanto, de sumar los resultados de las votaciones de las distintas organizaciones sindicales - no vulnera las disposiciones contenidas en los convenios de la OIT. El Gobierno manifiesta su inquietud ante la eventualidad de que dicha facultad sea suprimida, a menos que esa sea la aspiración común y general de los interlocutores sociales daneses.

C. Conclusiones del Comité

1. 222. El Comité observa que los alegatos del presente caso se refieren a una decisión del Conciliador Nacional de incluir en un proyecto único (con arreglo a la cláusula "vinculante" del artículo 12 de la ley sobre la conciliación en materia de conflictos de trabajo) el proyecto de solución relativo a la renovación de los convenios colectivos concertados entre el Sindicato de Periodistas de Dinamarca (DJ), organización querellante, y la Asociación Danesa de Empleadores de la Prensa (DDFF), y los proyectos relativos a la renovación de los convenios negociados entre la Confederación de Sindicatos de Dinamarca (LO) y la Confederación de Empleadores de Dinamarca (DA). Según el Sindicato DJ, esta decisión constituye una violación de sus derechos de negociación colectiva.
2. 223. El Comité observa que los hechos del presente caso no se discuten, y que se resumen de la manera siguiente: en diciembre de 1992, el DJ y la DDFF iniciaron negociaciones con el objetivo de renovar los convenios colectivos en vigor entre ambas organizaciones, y cuya fecha de expiración era el 28 de febrero de 1993. Tras una serie de negociaciones infructuosas, las partes decidieron recurrir a los oficios de un conciliador. Luego de haberse celebrado algunas reuniones de negociación adicionales, el conciliador decidió que era inútil proseguir su intervención de mediación entre las dos partes. Posteriormente, el 27 de marzo de 1993, el Conciliador Nacional presentó un proyecto de solución único que comprendía la renovación de los convenios colectivos en vigor en la mayor parte del sector privado, y en particular en las ramas de actividad representadas por la LO y la DA, proyecto en el que se incluía la renovación de los convenios colectivos concertados entre el sindicato DJ y la DDFF.
3. 224. El Comité recuerda que ya ha tenido la ocasión de pronunciarse sobre las facultades que la ley danesa sobre la conciliación en materia de conflictos de trabajo confiere al Conciliador Nacional (véase el 254. informe, caso núm. 1418, párrafos 222 a 227). Incumbe al Comité evaluar si la legislación que permite al conciliador reunir los diferentes proyectos de solución en un proyecto único son contrarias al derecho de negociación voluntaria del Sindicato DJ.
4. 225. En primer lugar, el Comité pone de relieve que esta decisión se adoptó el 27 de marzo de 1993, en circunstancias que los convenios colectivos en los que el DJ era parte se encontraban aún en vigor, en la medida en que la organización querellante no había iniciado ningún movimiento de huelga.
5. 226. El Comité observa asimismo que, como consecuencia de la intervención del conciliador, el Sindicato DJ ha sido privado de la posibilidad de continuar la negociación de determinadas cuestiones a las que atribuía una prioridad absoluta. A pesar de que, según lo dispuesto por la ley, antes de proponer un proyecto de solución el conciliador tiene que consultar con los representantes de las dos partes los diferentes aspectos de forma y de fondo de su proyecto (artículo 4, párrafo 3), el Sindicato DJ fue convocado para asistir a una reunión, celebrada el 26 de marzo de 1993, cuyo único objeto fue el de proceder al análisis de los aspectos técnicos del proyecto.
6. 227. Por último, el Comité observa que la legislación sobre la conciliación en materia de conflictos de trabajo contiene ciertas cláusulas protectoras, pues un proyecto de solución global debe someterse al voto de las partes en cuestión. La organización querellante informa que el 88,9 por ciento de sus miembros rechazaron el proyecto global, mientras que el 67,4 por ciento del conjunto de trabajadores interesados votaron a favor del proyecto único. El Comité recuerda, como ha hecho en casos anteriores, que la extensión de un convenio a todo un sector de actividad - en este caso, el sector del periodismo - en contra de las opiniones manifestadas por la organización que representa a la mayoría de los trabajadores cubiertos por el convenio ampliado, puede limitar el derecho a la libre negociación colectiva de dicha organización mayoritaria, y que gracias a ese sistema pueden extenderse los convenios en que se recogen disposiciones susceptibles de empeorar las condiciones de trabajo de la categoría profesional de trabajadores en cuestión. (Véanse por ejemplo, los informes 217. , caso núm. 1087 (Portugal), párrafo 223; 250. , caso núm. 1364 (Francia), párrafo 136; y 254. , caso núm. 1418 (Dinamarca), párrafo 225.)
7. 228. Teniendo en cuenta todos los elementos, el Comité estima que ciertos aspectos de la legislación y la práctica nacional danesa no están en completa conformidad con el principio de libre negociación de los convenios colectivos con miras a reglamentar, por este medio, los términos y condiciones de empleo, reconocido en el artículo 4 del Convenio núm. 98. El Comité invita al Gobierno y a los interlocutores sociales a reexaminar la ley y la práctica a este respecto.