Rapport définitif - Rapport No. 310, Juin 1998

1. 68. El Comité examinó este caso por última vez en su reunión de marzo de 1997 y presentó un informe provisional al Consejo de Administración (véase 306.o informe, párrafos 56 a 69, aprobado por el Consejo de Administración en su 268. a reunión (marzo de 1997)). Posteriormente, la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) envió informaciones complementarias por comunicación de 31 de julio de 1997.
2. 69. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 27 de febrero de 1998.
3. 70. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151)

A. Examen anterior del caso

1. 71. En su anterior examen del caso, al analizar los alegatos presentados relativos al traslado y posterior despido de un dirigente sindical por motivos antisindicales, el Comité constató que las versiones de la organización querellante y del Gobierno sobre los hechos eran contradictorias. Concretamente, el Comité observó en sus conclusiones que (véase 306.o informe, párrafos 65 y 66):
2. Según la organización querellante, el cambio de lugar de trabajo y posteriores medidas contra el dirigente sindical, Sr. Miguel Hugo Rojo, se debió a su acción sindical en un conflicto colectivo iniciado a principios de febrero de 1992 en el que, según se desprende de la documentación enviada por el querellante, se realizaron huelgas y se denunciaron anomalías financieras y casos de corrupción, así como una resolución administrativa que modificaba el régimen de la percepción del "fondo de estímulo" por los trabajadores. El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno niega que las medidas contra el Sr. Miguel Hugo Rojo hayan tenido motivos antisindicales. El Comité observa sin embargo que en las resoluciones administrativas en las que se fundan el cambio de lugar de trabajo y las sanciones contra el Sr. Miguel Hugo Rojo, que han sido comunicadas por la organización querellante, se indica lo siguiente:
3. -- "por razones de servicio y con la intención de reforzar con personal activo capacitado, el área del Departamento Auditoría Interna afectó temporariamente al empleado Rojo -- inspector fiscal -- a otro departamento";
4. -- "el interesado se negó a ello a pesar de la reiteración de la orden y manifestó por escrito que la persona que decidió la afectación "carece de respaldo ético para conducir el organismo, considerándola absolutamente inoperante", lo cual "lesiona moralmente a su superior jerárquico, atacando su honra y crédito" ("delito de injuria")";
5. -- "hubo "incumplimiento de sus tareas" y "forma despectiva e injuriosa de dirigirse a sus superiores", lo que le hace "pasible de medidas disciplinarias", decretándose su suspensión";
6. -- "la falta de prestación de servicios en forma personal y regular constituye una de las figuras de inconductas sancionables, teniendo en cuenta que no obstante el imputado marcó tarjeta, es decir registró su ingreso y egreso, no prestó los servicios a que está obligado, lo que implica una conducta dolosa en infracción al artículo núm. 11, inciso a) del Estatuto, constituyendo sin duda una especie de abandono de servicios que da lugar a la cesantía del agente (artículo 36, inciso c)) de dicho Estatuto";
7. -- "otro cargo que se le imputa es el del incumplimiento del deber exigido por el artículo núm. 11, inciso k) del Estatuto, es decir la necesaria observancia de una conducta decorosa; en un caso a través de violencia física y en otros por amenazas verbales".
8. El Comité constata que las versiones del querellante y de la autoridad administrativa sobre el cambio de trabajo y las sanciones impuestas al dirigente sindical, Sr. Miguel Hugo Rojo, son contradictorias.
9. En este contexto, el Comité formuló la siguiente recomendación (véase 306.o informe, párrafo 69):
10. A fin de poder llegar a conclusiones con pleno conocimiento de causa sobre si el traslado del Sr. Miguel Hugo Rojo tuvo motivos antisindicales y sobre su no reinstalación, el Comité pide a la organización querellante y al Gobierno que envíe informaciones complementarias, en particular sobre la base de los actos y decisiones administrativas y sentencias que se han dictado en este asunto.
11. B. Informaciones complementarias del querellante
12. 72. En su comunicación de 31 de julio de 1997, la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) manifiesta que es falsa la argumentación de la provincia de Salta y del Gobierno argentino, que la suspensión y posterior cesantía del Sr. Rojo no haya sido cuestionada y que no tenga vinculación con la participación del dirigente sindical en actividades gremiales. El conflicto sindical fue notorio y público como la prensa local lo analizó, mediante el protagonismo personal del Sr. Rojo; esto es incuestionable y dio origen al acto discriminatorio del empleador mediante las sanciones de suspensión y cesantía aplicadas. Indica la organización querellante que las sanciones de suspensión y despido no fueron adoptadas por "razones de servicios" o por "incumplimiento de tareas" como falsamente sostiene el Gobierno, sino durante y en ocasión, o con posterioridad al conflicto sindical, y como represalia a la defensa de los intereses de los trabajadores que la asociación sindical y el dirigente en cuestión efectuaron. Según la ATE, la defensa de tales derechos, de ninguna manera lesionó moralmente al superior jerárquico ni atacó su honra y crédito, ni mucho menos, cometió el delito de injuria, porque como se desprende de las sentencias recaídas en los procesos judiciales seguidos contra miembros de la Dirección General de Rentas por los delitos de fraude a la administración pública, abuso de autoridad y omisión a los deberes de funcionario público en perjuicio de la provincia de Salta, varias personas de la administración fueron procesadas por haber cometido estos delitos (la organización querellante envía copia de estos expedientes). La contemporaneidad entre el conflicto y la suspensión y cesantía es incuestionable, porque estas últimas se adoptaron en forma inmediata al conflicto gremial. De tal forma, no puede existir falta de prestación de servicios en forma personal cuando el dirigente sindical se encontraba ejerciendo el derecho de huelga, en forma simultánea a todos los empleados a la Dirección General de Rentas, y en conjunto con otros dirigentes gremiales de la ATE.
13. 73. La ATE subraya que la discriminación es notoria porque se sancionó única y exclusivamente al Sr. Rojo y a ningún otro dirigente sindical o afiliado que intervino en el conflicto. En definitiva, la aparente sanción disciplinaria no es tal porque el Sr. Rojo no realizó conducta dolosa alguna, sea por violencia física o amenaza verbal, y mucho menos el incumplimiento de un deber exigido por el Estatuto del Empleado Público. Esto se demuestra mediante la falta de aportación de pruebas del Gobierno, sean administrativas o judiciales, en las que el Sr. Rojo haya sido acusado y procesado por alguno de estos supuestos delitos (la organización querellante adjunta numerosos recortes periodísticos relativos a este alegato).
14. 74. La organización querellante añade que del expediente C.P.N. Castro, Graciela (Directora de la Dirección General de Rentas) s/Audiencia de Conciliación obligatoria con personal de la Dirección General de Rentas, tramitado ante la Dirección Provincial del Trabajo, surge que la provincia de Salta a través de su Directora General de Rentas, solicitó la conciliación obligatoria del conflicto colectivo del personal del organismo, que a partir del 5 de marzo de 1992 inició medidas de acción directa, ante la modificación y disminución de los salarios. La ATE aceptó la cesación de las medidas de acción directa, con intervención del delegado regional de la Confederación General del Trabajo. Asimismo, la organización querellante indica que de la resolución 231/87 y acta de 18 de agosto de 1987 se desprende que el conflicto colectivo fue netamente gremial, y por ello se dispuso la instancia de la conciliación obligatoria, habiéndose acordado expresamente en el punto 6o) "en base a la actual estructura de la Dirección General de Rentas, confeccionar el correspondiente cuadro de cargos de común acuerdo, hasta el 21 de agosto de 1987 y disponer su aprobación hasta el día 31 de agosto de 1987, con intervención de la representación gremial en ese trabajo, estableciéndose que no podrá excluirse a persona alguna que actualmente preste servicios efectivos en este organismo". La organización querellante señala que, en definitiva, el conflicto colectivo y la situación personal del Sr. Rojo en su lugar de trabajo, fueron temas de negociación durante la etapa conciliatoria. La organización querellante envía también copia de las distintas decisiones judiciales relativas al Sr. Rojo.
15. 75. La organización sindical indica que el 1.o de septiembre de 1992, la Cámara de Diputados de la provincia de Salta, trató y aprobó el proyecto de Declaración siguiente: "La Cámara de Diputados de la provincia de Salta, ... DECLARA: ...su total desacuerdo con el procedimiento adoptado por el Poder Ejecutivo de la provincia, que mediante decreto núm. 1127, dispuso la cesantía del Sr. Rojo, empleado de la Dirección General de Rentas y actualmente secretario gremial de ATE, y que vería con agrado que el Poder Ejecutivo provincial, arbitre los medios necesarios a efectos de reconsiderar la medida adoptada". Durante el debate, se analizó la vigencia y aplicación de la ley nacional núm. 23551 en el ámbito provincial, y la votación mayoritaria aprobó que el dirigente sindical debía ser reintegrado a su lugar de trabajo por haber sido objeto de un acto discriminatorio, y como represalia a su función sindical.
16. 76. Añade la organización querellante que en forma paralela a la promoción del juicio sumarísimo de tutela sindical tramitado ante el Juzgado Contencioso Administrativo, el Sr. Rojo en sede administrativa impugnó la nulidad e inconstitucionalidad de los decretos núms. 1127/92; 1825/92 y todas las actuaciones del sumario administrativo, donde se ordenó su despido, y que al haberse agotado la vía recursiva administrativa sin haber obtenido su reincorporación, promovió el juicio contencioso administrativo presentado el 23 de febrero de 1993. Según la organización querellante, mediante esta prueba documental se rebate el falso argumento del gobierno de la provincia de Salta y del Gobierno nacional, que sostienen que el Sr. Rojo no cuestionó su despido. Al contrario, se demuestra que habiéndose utilizado la vía legal del procedimiento sumarísimo de la tutela sindical, el demandante obtuvo en primera instancia una sentencia favorable para su reincorporación, y luego en segunda y tercera instancias fue revocada la misma, mediante argumentos de contenido puramente formal, violando los tratados y convenios con esa Organización Internacional del Trabajo. (La organización querellante adjunta copia del expediente mencionado.)
17. C. Respuesta del Gobierno
18. 77. En su comunicación de 27 de febrero de 1998, el Gobierno manifiesta que la organización querellante alega como derecho afectado la garantía de estabilidad que prevé la ley de asociaciones sindicales núm. 23551, y que este bien jurídico se encuentra tipificado como forma de tutela excluyente por el Convenio núm. 135 de la OIT; ello sin perjuicio de que tanto el Convenio núm. 98 como el Convenio núm. 151 obliguen a los Estados a tomar medidas a fin de garantizar la adecuada libertad de negociación, ya sea en la actividad privada como en la pública propiamente dicha, pero sin que exija una conducta típica por parte del Estado a fin de garantizar el bien jurídico tutelado. En efecto, el Convenio núm. 135 establece que los trabajadores de la empresa deberán gozar de protección contra todo acto que pueda perjudicarlos incluido el despido por razón de su condición de representantes de los trabajadores. Por su parte el Convenio núm. 98 no hace referencia específica a una forma de tutela sindical sino que, de conformidad con las disposiciones de los artículos 1, 3 y 4 se infiere que deja a los Estados la forma de implementación y adecuación de las disposiciones del presente Convenio en la legislación interna. En este último caso -- Convenio núm. 98 -- cabe manifestar también que el propio instrumento internacional no incorpora a aquellos funcionarios públicos que por sus funciones están directamente dedicados a la administración del Estado, así como los funcionarios de menos categorías que funcionan como auxiliares de estas categorías, por lo cual este instrumento no abarca al Sr. Rojo, ya que se desempeñaba en la Administración Central, y más precisamente en la Dirección General de Rentas de la provincia de Salta. Señala el Gobierno que ni el Convenio núm. 98 ni el Convenio núm. 135 son aplicables a las materias de la presente reclamación, y que tampoco se advierte en este caso cuál es la incumbencia del Convenio núm. 87 con respecto a la situación del reclamante.
19. 78. El Gobierno afirma que de los recortes periodísticos que adjunta la organización querellante no se advierte de la conducta de las partes una situación de litigiosidad, que anticipara un desenlace como el ocurrido, ya que en todo momento aparece el accionar gremial libre de cualquier influencia del Estado; y no se vislumbra ninguna actividad por parte del gobierno de Salta que tienda a limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal. Añade que el sumario al Sr. Rojo se refiere a aspectos que nada tienen que ver con la reclamación de intereses y que se encuentra reconocido que no se presentó a trabajar en el lugar que se le indicaba, y que sus argumentos para la no presentación no condicen con el supuesto argumento de la persecución; según el Gobierno, las razones que da cuenta hablan más sobre una actitud delictiva, luego ampliadas en la misma declaración sobre menciones generales hacia conductas corruptas, cuestiones que sin perjuicio de su gravedad están al margen del Convenio núm. 87 y regido por disposiciones disciplinarias no vinculadas a este instrumento internacional y sancionadas por las leyes propias de la materia. Según el Gobierno, el conflicto se desarrolló sin que se denote ningún tipo de injerencia de la administración.
20. 79. El Gobierno manifiesta que el único instrumento internacional que, ratificado por Argentina, debería ser materia del tratamiento específico atento a la actividad del reclamante, es el Convenio núm. 151, pero que tampoco se dan las condiciones de incumbencia en el instrumento internacional que puedan generar una observación a la adecuación internacional del principio. El Convenio núm. 151 no le indica al Estado la forma en qué deberá ejercer esa protección; los medios e instrumentos son variados. Consecuentemente, el Gobierno indica que la cuestión que se ventila en el presente caso se encuentra al margen del reproche internacional y que sólo sería materia de incumbencia del Comité si el despido hubiera sido causado por su afiliación o a causa de sus actividades normales en la organización, pero sobre este aspecto no se ha aportado ningún elemento que pueda demostrar una actividad del Estado en este sentido. Añade el Gobierno que la organización querellante se limita a acompañar los debates en sede judicial, y ni siquiera sobre la suficiencia de la legislación de la provincia de Salta para garantizar la protección de los representantes sindicales en la administración pública, ya que el pleito se encuentra trabado en los términos de si las normas previstas en los artículos 47 y 52 de la ley núm. 23551 pueden ser considerados o no como facultades que haya delegado o no la provincia de Salta a la Nación, cuestión que no resulta al alcance de este Estado determinar, sino que es una materia de incumbencia de la propia provincia.
21. 80. El Gobierno manifiesta que la pregunta que debe hacerse en este caso es si el gobierno de Salta cuenta con un sistema de protección que evite discriminaciones en materia de libertad sindical o no. El Gobierno afirma que sí, ya que al margen de si se trata o no de una facultad delegada, la vigencia en la provincia del procedimiento previsto en la ley núm. 23551, nunca se cuestionó el régimen legal de estabilidad del funcionario público de la provincia que conjuntamente con las disposiciones constitucionales aparecen de suficiente entidad y con suficientes garantías en virtud de la ley de tutela sindical como para dar cumplimiento a las disposiciones del Convenio núm. 151. Según el Gobierno, en el empleo público nadie puede ser despedido sin causa justificada y sin previo sumario administrativo, lo que implica que el poder administrador sólo puede separar con causas legales justificadas y particulares, con lo cual se encuentra plenamente garantizado las disposiciones del artículo 4.o, inciso b) del Convenio núm. 151. La suspensión del Sr. Rojo no es contraria a la estabilidad sino que es un procedimiento preventivo mientras se sustancia el sumario; asimismo, no hay ningún pronunciamiento judicial que haya declarado nulo ese sumario. El Gobierno subraya que no es cierto que en Argentina no se garantiza la tutela de los derechos sindicales mediante procedimientos rápidos y eficaces, ya que si el demandante se equivoca en la vía elegida para acceder a la justicia no es un problema de incumbencia de la Administración, tal como se lo recalca la propia Corte al manifestarle que debería haber agotado la vía administrativa como el procedimiento contencioso administrativo.
22. 81. Por último, el Gobierno manifiesta que los motivos por los cuales se ordenó la suspensión y el despido del Sr. Rojo no son a causa de su afiliación a una organización de empleados públicos o de su participación en las actividades normales de tal organización, sino a cuestiones concretas de disciplina que no han sido refutadas en los procedimientos emprendidos.

D. Conclusiones del Comité

1. 82. El Comité observa que la organización querellante había alegado en el presente caso el traslado del dirigente sindical Sr. Rojo por motivos antisindicales y su posterior despido.
2. 83. En primer lugar el Comité observa que el Gobierno manifiesta que no corresponde en este caso referirse a la aplicación de los Convenios núms. 87, 98 y 135, dado que el Sr. Rojo trabajaba en la administración central de la provincia de Salta, y que en relación con el Convenio núm. 151, tanto la legislación de la provincia de Salta como la legislación nacional, brindan la protección necesaria contra eventuales actos de discriminación antisindical en la administración pública. A este respecto, el Comité subraya que, tal como el Gobierno mismo lo reconoce, el Convenio núm. 151, ratificado por Argentina, otorga protección contra los actos de discriminación antisindical que puedan cometerse tanto en la administración pública nacional como provincial. Además, el Comité observa que el Gobierno no afirma que la ley núm. 23551 de asociaciones sindicales (que brinda protección contra el despido a los dirigentes sindicales) sea de aplicación en la administración pública provincial, y señala en cualquier caso que en ella rige "el régimen de estabilidad del funcionario público" de la provincia.
3. 84. A este respecto, el Comité observa que ya se ha pronunciado sobre esta cuestión en su anterior examen del caso, y por ello se remite a las conclusiones que formulara en esa ocasión, que se repiten a continuación: "el Comité considera que no le corresponde determinar en los Estados federales cuáles son las normas internas que regulan la protección contra la discriminación antisindical y, concretamente, si son las normas de aplicación general o la de la provincia de que se trate las que deben ser aplicables. El Comité recuerda sin embargo que con independencia de las leyes procesales o sustantivas que se apliquen en las provincias de un Estado federal a los funcionarios o empleados públicos, le corresponde evaluar si las medidas concretas de discriminación antisindical alegadas están o no en conformidad con los convenios de la OIT ratificados y con los principios de la libertad sindical" (véase 306. informe, párrafos 63 y 64).
4. 85. En lo que respecta concretamente al traslado y posterior despido del Sr. Rojo, el Comité observa que la organización querellante reitera que dichos actos se cometieron como represalia a la defensa de los intereses de los trabajadores que la asociación sindical y el dirigente en cuestión realizaron, y que no hay duda de que el conflicto y las medidas contra el Sr. Rojo están relacionados directamente porque las mismas se adoptaron en forma inmediata al conflicto gremial. El Comité toma nota de que el Gobierno también reitera que los motivos por los cuales se ordenó la suspensión y despido del Sr. Rojo no se deben a la afiliación a una organización sindical o a la participación en las actividades normales de tal organización, sino a cuestiones concretas de disciplina, que según el Gobierno no han sido refutadas en los procedimientos emprendidos hasta ahora. Además, a juicio del Gobierno, el Sr. Rojo no utilizó las vías judiciales adecuadas para el tratamiento de su caso.
5. 86. A este respecto, el Comité observa que, aún después del anterior examen del caso, las versiones de la organización querellante y del Gobierno continúan siendo contradictorias en cuanto a la motivación antisindical del traslado y del posterior despido del Sr. Rojo. El Comité observa también que de la documentación y sentencias judiciales enviadas por la organización querellante, surge que: 1) el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de la provincia de Salta manifestó que "la ley núm. 23551 ha conformado un procedimiento tuitivo del derecho frente a comportamientos antisindicales" (dicha ley dispone en su artículo 52 que "los trabajadores amparados por las garantías previstas en los artículos 40, 48 y 50 de la presente ley no podrán ser despedidos, suspendidos ni con relación a ellos podrá modificarse las condiciones de trabajo si no mediare resolución judicial previa que los excluya de la garantía...") y ordenó por ello la reinstalación del Sr. Rojo en su puesto de trabajo; y 2) la Corte de Justicia de la provincia de Salta revocó la sentencia del Juzgado de Primera Instancia por considerar que la ley núm. 23551 no resulta aplicable a los empleados públicos de la provincia, pero "ello sin perjuicio de la facultad de revisión administrativa y judicial en su caso, de la legitimidad de los actos administrativos (el traslado, suspensión y despido del dirigente sindical) en cuestión, mediante la interposición de los recursos pertinentes". El Comité observa que de este modo, la Corte de Justicia de la provincia de Salta no estatuyó sobre si hubo o no discriminación antisindical e indirectamente remite el conflicto entre las partes -- que data de 1992 -- a la vía administrativa y en su caso a la jurisdicción contencioso administrativa.
6. 87. Teniendo en cuenta todos estos elementos, el Comité concluye que: i) existe cierta contemporaneidad entre el conflicto colectivo entre las partes y el traslado del Sr. Rojo (el conflicto comenzó a fines de febrero de 1992 y el 30 de marzo se ordenó su traslado); y ii) si bien en la resolución administrativa por la que se despide al Sr. Rojo se invocan "injurias" proferidas por este dirigente contra su superior jerárquico ("carece de respaldo ético"), las mismas se sitúan en un contexto de denuncias de anomalías financieras y casos de corrupción en la institución denunciados por la organización querellante, que dio origen al procesamiento en sede judicial de los superiores del Sr. Rojo, lo cual no excluye que las medidas contra este dirigente constituyan una represalia.
7. 88. El Comité recuerda a este respecto que puede resultar a menudo difícil, si no imposible, que un trabajador aporte la prueba de que una medida de la que ha sido víctima constituye un caso de discriminación antisindical (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 740). De cualquier manera, el Comité considera que en el presente caso debe tenerse en cuenta: 1) el importante cargo sindical ejercido por el Sr. Rojo al momento del comienzo del conflicto (secretario gremial del Consejo Directivo Provincial de la Asociación de Trabajadores del Estado de la Provincia de Salta); 2) la importancia de este caso para la provincia de Salta (la Cámara de Diputados de la provincia declaró en septiembre de 1992 "su total desacuerdo con el procedimiento adoptado por el Poder Ejecutivo de la provincia, que mediante decreto núm. 1127 se dispuso la cesantía del Sr. Rojo, y que vería con agrado que el Poder Ejecutivo provincial, arbitre los medios necesarios a efectos de reconsiderar la medida adoptada"); 3) que las autoridades judiciales de recurso no se han pronunciado sobre el fondo de este caso (existencia o no de discriminación antisindical), sino que se han limitado a examinar si la ley núm. 23551 (específicamente las disposiciones sobre fuero sindical) era aplicable al dirigente sindical de la provincia de Salta, Sr. Rojo; 4) hasta ahora no ha habido un pronunciamiento judicial definitivo sobre si dicha ley (federal) y más concretamente el fuero sindical que regula, se aplican en la provincia de Salta, y por ello las medidas contra el Sr. Rojo (traslado y posterior despido) se sitúan en un contexto de incertidumbre jurídica en cuanto a su validez; y 5) el extremadamente largo plazo de tiempo transcurrido (7 años) desde que se tomaron las medidas contra el Sr. Rojo, sin que se haya producido un pronunciamiento definitivo al respecto por la autoridad judicial. En estas condiciones, el Comité estima que existen presunciones serias y concordantes que dejan pensar que el Sr. Rojo ha sido víctima de discriminación antisindical. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para el reintegro del dirigente sindical, Sr. Rojo, en su puesto de trabajo anterior, y si ello resulta imposible en virtud del tiempo transcurrido, para que se le indemnice de manera completa.