Suites données aux recommandations du comité et du Conseil d’administration - Rapport No. 313, Mars 1999

Seguimiento dado a las recomendaciones del Comité y del Consejo de Administración

1. 19. En el último examen del caso, el Comité había urgido al Gobierno a que tomara todas las medidas necesarias para reintegrar en sus puestos de trabajo a los dirigentes, sindicalistas y trabajadores que fueron despedidos por haber organizado una huelga en 1993 en la "Empresas Varias Municipales de Medellín" (concretamente en el sector de recolección de basura) y, si ello no fuera posible, que se les indemnizara de manera completa. El Comité había pedido también que la calificación de las huelgas (declaración de ilegalidad) fuera realizada por un órgano independiente y no por la autoridad administrativa, y que se modificaran las disposiciones del Código Sustantivo de Trabajo que prohíbe la huelga en una amplia gama de servicios que no pueden ser considerados esenciales en el sentido estricto del término (véase 309.o informe, párrafo 105).
2. 20. En sus comunicaciones de 10 de noviembre de 1998 y 15 de enero de 1999, el Gobierno envía copia de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 9 de marzo de 1998 en la que se indica que en junio de 1993 se produjo el reingreso del "grueso de los trabajadores a las labores" y que los cuatro trabajadores demandantes persistieron en el cese de actividades una vez que había sido declarado ilegal. De este modo no les corresponde la indemnización por despido injusto. El Gobierno añade que frente a las decisiones judiciales el Gobierno de Colombia, igual que el de cualquier otro país organizado como Estado de Derecho, no tiene y no puede tener otra conducta que la de acatamiento, respeto y obediencia, basado en la división de poderes. En consecuencia, los trabajadores que ahora acuden ante ese organismo internacional, tuvieron todos las acciones y recursos que garantizaron el ejercicio de su derecho de defensa, e hicieron uso de ellos. Las decisiones judiciales que obtuvieron, a pesar de serles adversas, hacen tránsito a cosa juzgada y deben ser respetadas por todos.
3. 21. Por otra parte, el Gobierno declara que el caso se formula sobre un cese de actividades, que es un concepto diferente al legal y constitucional de huelga. Así quedó expresamente señalado por quienes formulan la queja al indicar que: "En asamblea general del 7 de febrero de 1993 acordaron declararse en sesión permanente"; es decir, que nunca optaron por votar la huelga. Debe destacarse que los trabajadores jamás votaron la huelga, sino que hicieron uso de una figura sui-generis, denominada por el sindicato "asamblea permanente", que en la práctica es un cese ilegal de actividades y que afectaba la recolección de basuras en la segunda ciudad en importancia del país. Ahora bien, el artículo 56 de la Constitución Política de Colombia, garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales. El legislador procedió a desarrollar el precepto constitucional mencionado y precisó las actividades constitutivas del servicio público esencial, para garantizar en plenitud el ejercicio del derecho de huelga en aquellas labores que no tienen esa característica. Aunque actualmente existen leyes que expresamente califican servicios públicos como esenciales (v.g. ley núm. 142 de 1994 sobre servicios públicos domiciliarios, entre los cuales se encuentra el aseo), en la época en la que se profirió la resolución núm. 00414 de 18 de febrero de 1993, estaban vigentes las normas en ella invocadas, pues no se había desarrollado el precepto contenido en la Constitución Política de 1991 y se hace incuestionable su legalidad. Así lo declaró el Consejo de Estado en sentencia de 26 de octubre de 1994.
4. 22. El Gobierno declara que partiendo de la existencia de un control judicial del procedimiento administrativo de declaratoria de ilegalidad (véase letra e)), dentro del cual se profiere un fallo por la cabeza máxima de la jurisdicción contenciosa administrativa, el Consejo de Estado, que debe ser respetado por los interesados y el propio Gobierno, conviene precisar lo siguiente: el proceso que antecede la resolución de declaratoria de ilegalidad no es arbitrario. Consiste en lo siguiente: a) el único competente para constatar un cese o huelga es el inspector de trabajo quien consigna en un acta los hechos que se percibieron en el lugar de trabajo, solicitando la presencia de los representantes del empleador y de los trabajadores, para que intervengan dentro de la diligencia administrativa. Pero si alguna de las partes no desea hacer uso de sus derechos, no puede por ese motivo detenerse un procedimiento administrativo; b) la evaluación del hecho compete a la Subdirección Técnica de Asuntos Colectivos, que elabora un proyecto de resolución, para la firma del Ministro; c) la decisión es exclusiva del Ministro, previo análisis de la Oficina Jurídica (oficina asesora del Despacho); d) el acto administrativo tiene recurso de reposición; e) el acto administrativo proferido por el Ministro que declara la ilegalidad de la huelga o del cese de actividades puede ser impugnado ante la autoridad jurisdiccional. Este control garantiza a los interesados contra el eventual abuso de poder del Ministro y contra la posible ilegalidad de su decisión, y tiene en la organización jurídica colombiana el mismo efecto, que tendría la sugerencia del Comité de Libertad Sindical de que la adopción misma de las decisiones se confíe a los jueces en lugar del poder administrativo. La opción del ordenamiento jurídico nacional toma en consideración la necesidad de que en la materia se produzcan decisiones ágiles que puedan cumplir el propósito de instrumentos disuasivos y de convicción a fin de conseguir que el grupo de trabajadores que eventualmente está violando el ordenamiento jurídico ponga fin oportunamente a su conducta, lo que indica como titular de esa tarea a las autoridades administrativas, sin que sus decisiones estén a cubierto de la crítica que merezcan desde el punto de vista del ordenamiento jurídico mismo, para lo cual los trabajadores disponen de la vía judicial.
5. 23. El Gobierno señala que una vez declarada la ilegalidad de un cese, el empleador está facultado para despedir a los trabajadores involucrados, teniendo en cuenta el grado de participación, y la decisión que éste tome puede ser impugnada ante los jueces del trabajo, que pueden ordenar el reintegro del trabajador despedido injusta o ilegalmente.
6. 24. En cuanto a la calificación de los servicios públicos esenciales, en los cuales la Constitución colombiana prohíbe el ejercicio del derecho de huelga (artículo 56), no comparte el Gobierno la preocupación del Comité de Libertad Sindical sobre "amplia gama de servicios" en los que se limita la huelga. Según el derecho interno, son esenciales sólo aquellos servicios públicos que han sido calificados expresamente por el legislador como tales, y siempre que tengan ese carácter, pues se reserva la Corte Constitucional un "control material sobre la decisión legislativa a fin de determinar si la actividad es o no un servicio público esencial" (sentencia C-472 de 27 de octubre de 1994). Según la sentencia antes citada, "el carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligado con el respeto, vigilancia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales". El criterio de la Corte Constitucional coincide con el de la Comisión de Expertos, expresado en el Estudio general de 1983 (párrafos 213 y 214), según el cual "sólo pueden considerarse servicios públicos esenciales aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en toda o parte de la población".
7. 25. Las actividades que el legislador ha calificado como servicios públicos esenciales son las que obedecen a las circunstancias particulares de la realidad colombiana y no existe, como quedó expresado, discrecionalidad alguna para su definición. En los casos en los que, por tratarse de servicios públicos esenciales, está constitucionalmente prohibido el derecho de huelga se prevé, como garantía compensatoria, la solución arbitral del conflicto. Por lo expuesto, la normatividad interna está acorde con las interpretaciones de la Comisión de Expertos sobre los derechos de asociación y de negociación contenidos en los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.
8. 26. El Comité toma nota de que la Corte Suprema de Justicia no otorgó el reintegro ni una indemnización por despido injusto a cuatro demandantes que habían participado y persistido en el cese de actividades (objeto de la queja correspondiente al caso núm. 1916) que había sido declarado ilegal. El Comité observa que la decisión de la Corte Suprema de Justicia se funda en la legislación vigente que faculta al Ministro de Trabajo a declarar la ilegalidad de la huelga o cese de actividades y que la declaración de ilegalidad de la huelga objeto del presente caso se basa en la prohibición de la huelga en los servicios públicos y concretamente los de higiene y aseo de las poblaciones (artículo 430 del Código Sustantivo de Trabajo). A este respecto, el Comité observa que, según la documentación que obra en su poder, el cese de actividades empezó el 7 de febrero de 1993 y la declaración de ilegalidad intervino el 18 de febrero. El Comité no excluye pues que la interrupción del servicio de recolección de basura durante
9. 11 días haya podido poner en peligro la salud de la población, y que ello haya podido dar lugar a ciertas sanciones. Aunque, como afirma el Gobierno, el cese de actividades objeto del presente caso no se haya producido tras la votación de una huelga, el Comité recuerda que la declaración de ilegalidad de la huelga no debería corresponder al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 522), así como que la legislación impone la prohibición de la huelga en una gama muy importante de servicios que no son necesariamente esenciales (véase 309.o informe, párrafo 101). En estas condiciones, el Comité señala estos aspectos legislativos del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que desde hace numerosos años viene criticando las disposiciones de la legislación en lo que respecta a la huelga.