Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 308, Novembre 1997

1. 556. En su comunicación de 29 de marzo de 1997, la Unión de Sindicatos de Trabajadores de Níger (USTN) presentó contra el Gobierno de Níger una queja por violación de los derechos sindicales. La Organización de la Unidad Sindical Africana (OUSA) presentó alegatos relativos a este caso en una comunicación de 16 de abril de 1997.
2. 557. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 2 de junio, completadas por otras del 9 de junio de 1997 y 1.o de septiembre de 1997.
3. 558. Níger ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 559. En su comunicación de 29 de marzo de 1997, la USTN indica que, el 27 de febrero de 1997, segundo y último día de la huelga general que había declarado, el Gobierno adoptó varios textos: una orden sobre modificación de los estatutos generales del servicio público, así como textos sobre el establecimiento de una nueva tabla de índices de salarios para los funcionarios. La nueva tabla de índices confirma una disminución importante de los salarios de los funcionarios remunerados con cargo al presupuesto del Estado. Por consiguiente, el Gobierno ha decidido autoritaria y unilateralmente disminuir los salarios, violando así las disposiciones del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
2. 560. La USTN declaró varias huelgas en los meses de febrero y de marzo de 1997 para protestar contra la disminución de los salarios y la aplicación de otras medidas, como la privatización de empresas estatales. Con motivo de estos diversos movimientos para los que se presentaron notificaciones previas, la USTN formuló diversas reivindicaciones, entre ellas, el reembolso de los salarios pendientes de pago, el pago puntual de los salarios, la derogación de la nueva tabla de salarios y la revisión de la legislación relativa a la huelga.
3. 561. A raíz de una huelga organizada los días 18 y 19 de marzo, varios huelguistas fueron detenidos y encarcelados. El 21 de marzo, en otra notificación previa, la USTN denuncia los arrestos sistemáticos, exige la liberación de todos los trabajadores detenidos por actos de huelga, y reitera al mismo tiempo sus reivindicaciones anteriores.
4. 562. La USTN alega además que, el 20 de marzo de 1997, el Consejo de Ministros exigió que los funcionarios de aduanas reanudaran el trabajo el mismo día. El Gobierno, frente a la perturbación del trabajo resultante del ejercicio del derecho de huelga en este sector, decidió disolver el Sindicato Nacional de Funcionarios de Aduanas de Níger (SNAD).
5. 563. La USTN alega que la ley sobre la huelga adoptada por el Gobierno restringe considerablemente el ejercicio del derecho sindical, en especial el derecho de huelga. Denuncia el recurso a requisiciones abusivas a pesar de las disposiciones que establecen un servicio mínimo en los sectores vitales y estratégicos del Estado.
6. 564. La OUSA, en su comunicación de 16 de abril, alega el arresto y encarcelamiento de 22 dirigentes y militantes sindicales por actos de huelga. Entre los sindicalistas encarcelados, menciona a los siguientes responsables sindicales: Maman Mansour, secretario general adjunto de la USTN, Soumaila Mamoudou, miembro de la mesa ejecutiva nacional de la USTN, Issoufou Chaibou, Abdou Bagué, Maïga Akoua Tretou, miembros de la mesa ejecutiva del Sindicato de Trabajadores de la Energía (SYNATREN).

B. Respuesta del Gobierno

1. 565. En sus comunicaciones de 9 de junio y de 1.o de septiembre de 1997, el Gobierno explica que las consideraciones que condujeron a la revisión de la tabla de salarios son de carácter exclusivamente económico. Para enderezar una situación económica que se deteriora desde hace diez años, se han concertado programas de ajuste estructural con las instituciones financieras y bancarias internacionales que comprenden esencialmente medidas de ahorro presupuestario con la reducción de los costos salariales, la reestructuración de las empresas estatales y otras disposiciones. El Gobierno se ha preocupado constantemente por asociar a los copartícipes sociales en la reflexión sobre las orientaciones principales de la política y del desarrollo económico y social. Ha creado con ese fin organismos para el diálogo y la concertación, como el comité interministerial encargado de negociar con los copartícipes sociales que integra a miembros del Gobierno y representantes de organizaciones profesionales. La ley de finanzas de 1997 prevé una reducción de aproximadamente 17 por ciento de los costos salariales. El Gobierno se enfrentaba con la alternativa ya sea de reducir las plantillas o de reducir los costos salariales mediante un ajuste de la tabla de índices de salarios. Tras consultas infructuosas con los sindicatos, decidió mantener las plantillas, reduciendo al mismo tiempo los salarios a un nivel compatible con los recursos del Estado.
2. 566. En lo que respecta a los movimientos de huelga, el Gobierno se refiere más concretamente a los que se organizaron en el sector de la energía en la Sociedad Nacional de Electricidad (NIGELEC). La perspectiva de una reestructuración de la NIGELEC fue motivo de las interrupciones del trabajo que se registraron en el mes de marzo de 1997. El sindicato SYNATREN declaró una interrupción colectiva del trabajo sin notificación previa ni servicio mínimo. Dio instrucciones a determinados empleados para que cometieran actos de sabotaje en las instalaciones y las redes eléctricas. El territorio nacional se vio así privado de energía eléctrica durante 48 horas. El artículo 17 de la orden núm. 88-064 de 22 de diciembre de 1988 sobre el código de la electricidad dispone que, en caso de deterioro voluntario de instalaciones o maquinaria de producción, transporte o distribución de energía eléctrica, las sanciones aplicables serán las que prevé el artículo 389 del Código Penal, a saber, una pena de cárcel de dos meses a diez años. La dirección de la sociedad NIGELEC presentó una queja e incoó una acción pública con arreglo a la cual se procedió a la detención de varios responsables sindicales. Por consiguiente, el Gobierno estima que ningún trabajador fue perseguido por sus actividades sindicales o por haber participado en una huelga en el sector de que se trata.
3. 567. En cuanto al sector aduanero, el Sindicato Nacional de Funcionarios de Aduanas (SNAD) decretó una suspensión del trabajo sin servicio mínimo los días 20 y 21 de marzo de 1997. Los motivos aducidos eran que el Gobierno no había resuelto un conflicto entre aduaneros y militares en una región del país. El derecho de huelga se garantiza por la Constitución, el Código del Trabajo y los estatutos generales del servicio público. Tratándose de empleados del Estado, el ejercicio del derecho de huelga se rige por la orden núm. 96-009 de 21 de marzo de 1996 que determina las condiciones de este ejercicio por los empleados del Estado y de las colectividades territoriales, la orden núm. 96-010 de 21 de marzo de 1996 que determina la lista de servicios estratégicos y vitales del Estado, y el decreto núm. 96/... /PCCSN/MFPT/E de 21 de marzo de 1996 sobre modalidades de aplicación de las órdenes antes mencionadas. Esos textos se adoptaron tras un largo proceso de discusión en el comité consultivo paritario integrado por representantes de la USTN y la administración. Estos textos disponen un plazo de notificación previa, la negociación previa a la declaración efectiva de toda huelga, el servicio mínimo y la libertad del trabajo para los no huelguistas. Por otra parte, en el sector aduanero, en virtud del decreto núm. 75-193-PCMS/MFPT/E de 11 de septiembre de 1975, sobre el estatuto especial de los funcionarios de aduanas, sólo se autoriza que el personal recurra a la huelga de celo para defender sus intereses profesionales colectivos.
4. 568. Según el Gobierno, en la práctica, los sindicatos suelen declarar la huelga antes de negociar. Por otra parte, algunos sindicatos recurren sistemáticamente a huelgas salvajes, es decir sin notificación previa y sin servicio mínimo. La requisición permite que los servicios continúen su actividad cuando son servicios vitales o estratégicos frente a la denegación de un servicio mínimo. El artículo 9 de la orden núm. 96-009 de 21 de marzo de 1996 dispone que "en los casos excepcionales que exijan la necesidad de proteger el interés general, todo empleado del Estado o de las colectividades territoriales puede ser objeto de una requisición". Requisiciones de personal se deciden para atenuar los efectos de la negativa de ciertas organizaciones sindicales a garantizar un servicio mínimo.
5. 569. En fecha de 9 de junio de 1997, el Gobierno facilitó documentos, en particular el texto de la sentencia judicial de 14 de abril de 1997 relativa al caso Ministerio Público contra Adamou Boukari y otros. Ese documento menciona las penas aplicadas a las personas detenidas por orden de arresto de 28 de marzo de 1997. Declara culpables del delito de destrucción y sabotaje de edificios públicos y de complicidad a los Sres. Abdou Bagué y Rabiou Mahamadou Armayaou y los condena a dos años de cárcel y 100.000 francos de multa. Declara a los Sres. Boukar Abba Gana y Maman Boukari culpables del delito de haberse negado a prestar un servicio que tenían la obligación de prestar en virtud de la legislación y los condena a dos meses de cárcel y 10.000 francos de multa. Ordena por falta de pruebas la puesta en libertad de los demás, a saber, los Sres. Adamou Boukari, Issoufou Chérif Chaibou, Adamou Idé, Ousmane Mahaman, Ibrahim Tahirou, Abdoul Modagara, Boubacar Soumana, Elh. Mahaman Bâ, Maman Souley, Boubacar Moussa, Abdou Abdoulaye, Mani Ousmane Abdou, Seydou Hamidou, Hassane Garba, Soumaila Mamadou, Elh. Ramane Mansour.

C. Conclusiones del Comité

1. 570. El Comité observa que, en el presente caso, la USTN denuncia la adopción por parte del Gobierno de una nueva tabla de índices de salarios para los funcionarios que confirma una disminución importante de esos salarios. El Comité también observa que la USTN y la OUSA alegan la detención y el encarcelamiento de dirigentes y militantes sindicales por actos de huelga. Además, el Comité observa que la USTN alega, por una parte, la disolución del Sindicato Nacional de Funcionarios de Aduanas de Níger (SNAD) por haber ejercido el derecho de huelga en ese sector y, por otra, el recurso por parte del Gobierno a requisiciones abusivas durante las huelgas en los sectores vitales y estratégicos del Estado.
2. 571. En lo que respecta a los alegatos relativos a la adopción unilateral por parte del Gobierno de una nueva tabla de índices de salarios para los funcionarios, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales el objetivo prioritario que se fijó el Gobierno es la mejora de la situación económica, y que, en este contexto, se concertaron programas de ajuste estructural con las instituciones financieras y bancarias internacionales. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, éste decidió reducir los salarios sólo después de haber celebrado varias consultas infructuosas con los interlocutores sociales, a fin de fijarlos a un nivel compatible con los recursos del Estado. A estos efectos, el Comité, si bien tiene en cuenta plenamente las serias dificultades financieras y presupuestarias a que tienen que hacer frente los gobiernos, en particular durante períodos de estancamiento prolongado y generalizado de la economía, considera, sin embargo, que las autoridades deberían dar preferencia, en la medida de lo posible, a la negociación colectiva para fijar las condiciones de trabajo de los funcionarios. El Comité estima que es fundamental que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular, que han de disponer de todas las informaciones financieras presupuestarias o de otra naturaleza que le sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa. Si, en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas debería aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 899).
3. 572. En cuanto a los alegatos relativos a la disolución del Sindicato Nacional de Funcionarios de Aduanas de Níger (SNAD) por haber ejercido el derecho de huelga en ese sector, el Comité toma nota de que, según lo dispuesto en el decreto núm. 75-193-PCMS/MFPT/E de 11 de septiembre de 1975, sobre el estatuto especial de los funcionarios de aduanas, sólo se autoriza que el personal recurra a la huelga de celo para defender sus intereses profesionales colectivos. A estos efectos, el Comité recuerda que, cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios. En cuanto a la índole de las "garantías apropiadas", en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente (véase Recopilación, op. cit., párrafos 546 y 547). En el presente caso, el Gobierno explica su posición aduciendo que el sindicato de los trabajadores del sector de las aduanas llamó a sus miembros a interrumpir el trabajo durante 48 horas sin prestar un servicio mínimo. El Comité recuerda a este respecto que, el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población; 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia transcendental (véase Recopilación, op. cit., párrafo 556). Aun cuando en el sector de aduanas se pueden aplicar limitaciones al derecho de huelga, tales como la obligación de dar un preaviso o la imposición de un servicio mínimo, el Comité considera que la disolución de organizaciones sindicales es una medida que sólo debería producirse en casos de extrema gravedad. Tales disoluciones sólo deberían producirse como consecuencia de una decisión judicial a fin de garantizar plenamente los derechos de la defensa (véase Recopilación, op. cit., párrafos 666 y 673). El Comité deplora profundamente la disolución del SNAD y tiene la firme convicción de que la solución de los problemas económicos y sociales por los que atraviesa el país no puede fundarse en la marginalización de las organizaciones sindicales y en la suspensión de sus actividades. El Comité insta al Gobierno a que anule la medida por la que se ordenó la disolución y que se restablezcan los derechos del SNAD.
4. 573. En cuanto a los alegatos de detención y encarcelamiento de dirigentes sindicales y sindicalistas de la USTN y del SYNATREN por actos de huelga, el Comité toma nota, en primer lugar, de que, según el Gobierno, el SYNATREN declaró una interrupción colectiva del trabajo de 48 horas sin notificación previa ni servicio mínimo y dio instrucciones a determinados empleados para que cometieran actos de sabotaje en las instalaciones y las redes eléctricas. El Comité ya ha admitido que el derecho de huelga puede ser objeto de limitaciones en los servicios esenciales, como el suministro de electricidad, en la medida en que una huelga podría provocar perjuicios graves para la colectividad nacional, siempre y cuando esas limitaciones vayan acompañadas por ciertas garantías compensatorias (véase Recopilación, op. cit., párrafo 553). En estas condiciones, puede parecer justificada la exigencia de que se mantengan servicios mínimos en caso de huelga en los servicios de suministros de electricidad. Sin embargo, el Comité recuerda la importancia de que las disposiciones relativas a los servicios mínimos a aplicar en caso de huelga en un servicio esencial se determinen en forma clara, se apliquen estrictamente y sean conocidas a su debido tiempo por los interesados (véase Recopilación, op. cit., párrafo 559).
5. 574. En segundo lugar, en lo que respecta a los alegatos de actos de sabotaje en las instalaciones y las redes eléctricas, el Comité recuerda que las personas dedicadas a actividades sindicales, o que desempeñen un cargo sindical, no pueden pretender la inmunidad respecto a las leyes penales ordinarias; sin embargo, el Comité recalca que la detención de dirigentes sindicales o sindicalistas por motivos relacionados con actividades de defensa de los intereses de los trabajadores constituye una grave violación de las libertades sindicales (véase Recopilación, op. cit., párrafos 71 y 83). A este respecto, el Comité toma nota de la liberación de varios sindicalistas tras el fallo del 14 de abril relativo a las detenciones a que se procedió tras los movimientos de huelga de marzo de 1997. El Comité expresa la firme esperanza de que todos los sindicalistas detenidos debido a sus actividades sindicales o a su participación en las recientes huelgas sean liberados. El Comité pide también al Gobierno que le mantenga informado sobre la suerte de los sindicalistas de que se trata, así como de las medidas que adopte para su liberación.
6. 575. En cuanto a los alegatos de recurso abusivo a la requisición del personal durante los períodos de huelga, el Comité toma nota de que, en el caso de los empleados del Estado, el ejercicio del derecho de huelga se rige por la orden núm. 96-009 de 21 de marzo de 1996, en cuyo artículo 9 se dispone que en los servicios vitales o estratégicos del Estado debe establecerse un servicio mínimo de común acuerdo entre las autoridades y las organizaciones sindicales. En el artículo 9 se dispone también que, en los casos excepcionales que exijan la necesidad de proteger el interés general, todo empleado del Estado o de las colectividades territoriales puede ser objeto de una requisición. A este respecto, el Comité estima que el alcance de la disposición debería circunscribirse únicamente a los casos en que la interrupción del trabajo puede provocar una situación de crisis nacional aguda y a los servicios esenciales en el sentido estricto del término. El Comité recuerda, en efecto, que la movilización de huelguistas con el fin de acabar con una huelga de reivindicaciones profesionales, salvo en el caso de los servicios esenciales o en circunstancias de la más alta gravedad, constituye una violación grave de la libertad sindical (véase Recopilación, op. cit., párrafo 573). El Comité ruega al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar su legislación en este sentido. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones el aspecto legislativo de este caso.