Rapport définitif - Rapport No. 320, Mars 2000

1. 374. La Internacional de la Educación (IE), la Federación de Docentes del Canadá (FDC), la Federación de Docentes de Ontario (FDO) y la Asociación de Docentes Católicos Ingleses de Ontario (OECTA) presentaron una queja contra el Gobierno de Canadá (Ontario) por comunicación de fecha 14 de mayo de 1999.
2. 375. El Gobierno Federal comunicó la respuesta del Gobierno de la Provincia de Ontario por comunicación de fecha 1.o de septiembre de 1999. El Gobierno envió una copia de la ley de retorno a la escuela de 1998.
3. 376. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado, en cambio, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 377. La queja se refiere a la adopción en septiembre de 1998 de la ley de retorno a la escuela, por la cual se pone fin a las huelgas y al cierre de los establecimientos de enseñanza secundaria de ocho consejos escolares territoriales de Ontario, siete de los cuales son consejos de establecimientos de enseñanza católica financiados con fondos públicos. En su comunicación de fecha 14 de mayo de 1999, los querellantes alegan que la ley de retorno a la escuela, de 1998 ("la ley"), conculca las disposiciones del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y del Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154). Los querellantes sostienen, en particular, que esta ley fue aprobada sin justificación ni consulta previa, que interrumpió procedimientos lícitos y voluntarios de negociación colectiva e impuso la mediación y el arbitraje, fórmulas éstas que no garantizan los requisitos de independencia e imparcialidad, amén de restringir indebidamente el ámbito de competencia del árbitro. Los querellantes destacan su creciente inquietud con respecto a lo que ellos consideran como ataques a la negociación colectiva en el Canadá, incluso por parte del Gobierno provincial de Ontario. Declaran que esta ley es la última de una serie de leyes promulgadas por el Gobierno de Ontario desde su elección en 1995, que han obstaculizado de manera significativa los derechos de los trabajadores de Ontario en materia de libertad sindical.
2. 378. Los querellantes plantean como antecedentes que la OECTA se constituyó en 1944 como asociación provincial para representar a todos los docentes empleados del sistema de enseñanza confesional católica romana de Ontario. El sistema de enseñanza confesional de Ontario está financiado con fondos públicos y protegido por los derechos confesionales garantizados por la Constitución del Canadá. La OECTA cuenta aproximadamente con 35.000 miembros en el sistema de enseñanza confesional y ejerce los derechos de negociación colectiva en nombre de dichos docentes.
3. 379. Por lo que respecta a la evolución reciente de la negociación colectiva de los docentes en Ontario, los querellantes alegan que desde 1975 hasta la adopción de la ley de mejora de la calidad de la educación (ley núm. 160), en diciembre de 1977, los docentes ejercían el derecho a la negociación colectiva en virtud de la ley de 1975 sobre la negociación colectiva de los docentes y consejos escolares. De conformidad con la legislación de 1975, todos los asuntos relativos a los términos y condiciones de empleo de los docentes, incluidos el número de alumnos por clase y el tiempo de preparación de las clases, eran objeto de negociación entre las autoridades escolares locales y las asociaciones de docentes. Los docentes también tenían derecho a declararse en huelga, con dos salvedades: en primer lugar, los directores y subdirectores debían permanecer en su puesto durante las huelgas y el cierre de los establecimientos; en segundo lugar, el órgano encargado de velar por el cumplimiento de la legislación, esto es, la Comisión de Relaciones en materia de enseñanza, estaba facultado para asesorar al Gobierno cuando, en su opinión, la continuación de una huelga o un cierre hacía peligrar la conclusión fructuosa de los cursos de los estudiantes afectados por esas medidas. Con arreglo a la legislación de 1975, nunca se declaró una situación de riesgo antes de que una huelga o un cierre se hubiese prolongado durante por lo menos 27 días de clase. Con arreglo a la ley núm. 160, se aplica ahora a los docentes la legislación general del trabajo, enmendada conforme a lo dispuesto en dicha ley, y los directores y subdirectores ya no forman parte de las unidades de negociación de los docentes, y quedan excluidos del ámbito de aplicación de la legislación general del trabajo. De conformidad con la ley núm. 160, los docentes siguen teniendo derecho a declararse en huelga, siempre que sea mediante una persona o entidad que, según los querellantes, haya sido designada especialmente por el Gobierno.
4. 380. Los querellantes explican que en el sistema de enseñanza de Ontario, los docentes de enseñanza básica y los de enseñanza secundaria suelen organizarse en unidades de negociación diferenciadas y también ampararse en convenios colectivos distintos. Los convenios colectivos negociados por la OECTA para los docentes de enseñanza secundaria en virtud de la legislación de 1975 contienen las más de las veces disposiciones relativas al número de alumnos y de docentes por clase así como al tiempo de preparación de los cursos. Con arreglo a la mayoría de los convenios colectivos vigentes antes de aprobarse la ley núm. 160, se exigía a los docentes que dedicasen seis de los ocho períodos en que se dividía su jornada a impartir clases, y para cuya preparación debía reservarse un promedio de 40 minutos por jornada escolar. Sin embargo, de conformidad con la ley núm. 160, se atribuyó al Gobierno provincial el control de una serie de cuestiones fundamentales que antes solían ser objeto de una negociación colectiva libre, entre las cuales destacaban el número de alumnos por clase y el tiempo de preparación de las mismas, así como la disminución del tiempo de preparación en aproximadamente un 25 por ciento respecto del período previsto generalmente en los convenios colectivos aplicables en la enseñanza secundaria.
5. 381. Los querellantes alegan también que, en virtud de la ley núm. 160, el Gobierno provincial goza ahora de nuevas facultades sin precedentes en materia de financiación y administración del sistema educativo de Ontario. Los querellantes declaran que antes de adoptarse la ley núm. 160, los consejos escolares locales tenían básicamente el control y la última palabra en materia de financiación de los establecimientos escolares. Estaban facultados para adoptar decisiones en materia de presupuestos y de gastos, así como para fijar los tipos de gravamen de los impuestos locales para financiar la educación. La ley núm. 160 atribuye efectivamente al Gobierno provincial el control supremo de los fondos destinados a la educación, al suprimir la facultad de los consejos escolares de fijar y recaudar impuestos locales. También le otorga amplios poderes para determinar las sumas de dinero que se destinarán a financiar el sistema educativo y la forma en que ha de emplearse ese dinero.
6. 382. Las modificaciones propuestas en la ley núm. 160 y adoptadas posteriormente fueron muy controvertidas en la comunidad de la enseñanza y dieron lugar a que los docentes de Ontario emprendieran un movimiento de protesta contra la ley durante las dos semanas que duró el proceso legislativo para su aprobación. Los docentes estaban firmemente convencidos de que todos los cambios propuestos tendrían repercusiones negativas, no sólo en los términos y condiciones de su empleo, sino también en la calidad del sistema educativo de Ontario financiado con fondos públicos.
7. 383. Poco después de aprobarse la ley núm. 160, la OECTA impugnó la constitucionalidad de sus disposiciones por las cuales se suprimían las facultades y la autonomía en materia financiera de los consejos escolares de carácter confesional. El 22 de julio de 1998, el Tribunal de Justicia de Ontario resolvió que la supresión de las facultades de los consejos escolares confesionales en materia de tributación local constituía una violación de los derechos confesionales garantizados por la Constitución del Canadá, si bien desestimó la demanda presentada por la OECTA según la cual el nuevo control del Gobierno sobre el presupuesto y los gastos conculcaba los derechos de quienes apoyan la escuela confesional según lo previsto en la Constitución. Los recursos presentados por el Gobierno respecto del dictamen sobre el derecho de imposición y por la OECTA con respecto al presupuesto y los gastos están aún pendientes de tramitación ante el Tribunal de Apelaciones de Ontario.
8. 384. Los querellantes señalan además que mientras se sustanciaba el recurso de inconstitucionalidad, la OECTA y sus secciones locales participaron en la primera ronda de negociación colectiva con arreglo al nuevo sistema para renovar los convenios colectivos. A finales del verano de 1998, las negociaciones relativas a los docentes de enseñanza secundaria se atascaron en siete de los consejos escolares católicos. Las principales discrepancias surgieron en torno al número de docentes disponible, el número de alumnos por clase y el tiempo de preparación de las clases; todo lo cual se veía afectado por las nuevas disposiciones de la ley núm. 160. Al comenzar el año académico en septiembre de 1998, en cada uno de estos consejos los docentes de enseñanza secundaria iniciaron huelgas legales, o bien cerraron los establecimientos escolares de su ámbito territorial. Antes de iniciarse estas acciones de lucha laboral, la OECTA había propuesto al Consejo de Administración de los Establecimientos Católicos de Enseñanza de Ontario que se sometiese una serie de cuestiones todavía polémicas al conocimiento de un árbitro nombrado por acuerdo entre las partes a efectos de llegar a una solución. Se trataba de cuestiones referentes a problemas derivados de las nuevas disposiciones de la ley núm. 160 relativas al número de alumnos por clase y a las horas lectivas. Los miembros de dicho Consejo declinaron la propuesta.
   • La ley de retorno a la escuela y sus repercusiones
9. 385. La ley de retorno a la escuela fue adoptada el 28 de septiembre de 1998 sin que se solicitase o se declarara una situación de riesgo antes de que el Gobierno procediera a adoptarla. Los querellantes señalan una serie de consecuencias derivadas de la adopción de esta ley:
   • -- la terminación de las huelgas y el cierre de establecimientos de enseñanza secundaria en el ámbito territorial de ocho consejos escolares, siete de los cuales corresponden a colegios católicos;
   • -- la imposición de sanciones por incumplimiento de estas disposiciones;
   • -- el restablecimiento de los términos y condiciones para los docentes, incluida la incorporación de cualquier modificación vigente el 25 de septiembre de 1998, que habían sido impuestos de manera unilateral por los consejos escolares tras la expiración del período de congelación reglamentario (con la salvedad de los sueldos y las prestaciones, que debían mantenerse en las cuantías señaladas en los acuerdos colectivos más recientes);
   • -- la solución de los conflictos pendientes mediante el arbitraje;
   • -- la obligación de las partes de elaborar planes para compensar el tiempo de instrucción perdido -- a falta de un plan preparado por las partes y aprobado por el Ministro de Educación y Formación, el Ministro estaba facultado para preparar un plan que el consejo escolar debía poner en práctica.
10. 386. Los querellantes consideran que el arbitraje de intereses con arreglo a la ley no tiene precedentes en este tipo de legislación, amén de ser sumamente restrictivo. Sostienen que la ley impone un régimen que coarta totalmente las facultades jurisdiccionales del mediador-árbitro para resolver cualquier problema sustantivo que sea causa de conflicto, ya que exige del mediador-árbitro que aplique las decisiones del Gobierno en materia de financiación y, de hecho, le prohíbe tratar las cuestiones litigiosas en toda la extensión de su competencia. Los querellantes destacan las exigencias previstas en la ley que se enumeran a continuación:
    • -- las partes pueden nombrar conjuntamente al mediador-árbitro o cada una puede solicitar su nombramiento por el Ministerio de Trabajo; las costas serán compartidas por las partes;
    • -- el mediador-árbitro debe pronunciar un laudo acorde con la ley y la reglamentación de la enseñanza, y debe tener en cuenta cualquier enmienda a la ley de enseñanza, incluido todo proyecto de ley en que se defina el tiempo que debe dedicarse a impartir clase en función de las normas mínimas en la materia previstas en la ley núm. 160 (ley de 1998 sobre las normas mínimas en materia de tiempo de instrucción, examinada por primera vez el mismo día en que se aprobó la ley de retorno a la escuela, adoptada el 7 de octubre de 1998);
    • -- la programación de la instrucción que se imparte a los alumnos, la duración de los programas de clases que se imparten a los alumnos, los días lectivos y la duración de los períodos de clase de los alumnos "son asuntos educativos que los consejos deben determinar con arreglo a la ley de enseñanza", y se prohíbe a los mediadores-árbitros formular laudos que puedan vulnerar tales disposiciones;
    • -- el mediador-árbitro debe formular un laudo que, "habida cuenta la reglamentación en materia de financiación de la educación y las políticas del Ministerio de Educación y Formación, pueda aplicarse de manera razonable sin que los consejos escolares tengan que incurrir en un déficit";
    • -- cuando la aplicación del laudo pueda entrañar un aumento de los costos, el mediador-árbitro deberá incluir una declaración escrita en la que se indicará cómo podrán sufragarse los gastos sin incurrir en un déficit, y sin conculcar las disposiciones pertinentes en materia de financiación de la educación, ni las políticas del Ministerio de Educación y Formación;
    • -- el mediador-árbitro está facultado para prever la modificación retroactiva de uno o más términos y condiciones de empleo;
    • -- cualquier parte puede recurrir el laudo del mediador-árbitro ante un órgano judicial por incumplimiento de la ley de enseñanza y de la reglamentación correspondiente.
11. 387. Los querellantes declaran que el Gobierno no emprendió consulta alguna con la OECTA antes de aprobar la legislación de que se trata, y como tampoco hizo esfuerzos por determinar si cabían otros remedios para poner coto a los conflictos laborales e instaurar mecanismos para la solución de los conflictos. Los querellantes declaran que durante todo el período que duraron las huelgas y los cierres de establecimientos, la OECTA estuvo todo el tiempo dispuesta a someter a un árbitro nombrado por mutuo acuerdo las cuestiones relativas a la interpretación y aplicación de las nuevas disposiciones sobre las dimensiones de la clase y el tiempo dedicado a las mismas. Los querellantes señalan que la mayoría de las renovaciones de convenios colectivos acordadas entre la OECTA y el consejo escolar mantuvieron la carga de trabajo de los docentes prevista en el convenio colectivo anterior, incluido el tiempo dedicado a impartir clases (seis de los ocho períodos previstos).
12. 388. Seis de los siete conflictos laborales surgidos en los consejos escolares católicos se sometieron al arbitraje de intereses de conformidad con la ley. El conflicto relativo al consejo escolar restante se resolvió finalmente por acuerdo. En dos de los casos sometidos a arbitraje, las partes nombraron de común acuerdo a un árbitro experimentado en relaciones laborales. En los otros cuatro casos, el Ministro de Trabajo nombró a un juez jubilado como mediador-árbitro, en vez de nombrar a un juez versado en el arbitraje de conflictos de intereses. Para todos los casos de conflicto sometidos a arbitraje, el último convenio colectivo vigente preveía que los docentes dedicasen a las clases seis de los ocho períodos de trabajo. Los consejos escolares ya habían puesto en práctica un aumento de las tareas didácticas de los docentes y proponían que éste se mantuviese. La OECTA propuso continuar con la asignación de tareas prevista en los convenios colectivos anteriores. Todos los árbitros concluyeron que el incremento de las tareas docentes era necesario para contrarrestar las restricciones financieras basadas en la información financiera disponible.
13. 389. Los querellantes señalan que los dos mediadores-árbitros experimentados en materia de relaciones laborales expresaron preocupación en sus laudos por el proceso impuesto por la ley. Uno de los árbitros formuló en su laudo las observaciones siguientes:
    • Dadas las limitaciones impuestas por la legislación, es evidente que este proceso, no permitió que las partes o el mediador-árbitro llegase a la misma solución que podría haberse alcanzado en el marco de una negociación colectiva normal, o incluso en un proceso de arbitraje más convencional... Las restricciones reglamentarias impuestas por el Gobierno provincial han creado sin duda una situación en la que ambas partes se han visto obligadas a adoptar unas posturas que distan mucho de ser ideales, habida cuenta del deseo de las partes de proporcionar a los estudiantes una educación de alto nivel de calidad. Estas limitaciones se aplicaron también a mi actuación como mediador-árbitro, por lo que mi laudo no ofrece ni mucho menos una solución ideal a los difíciles problemas con que hoy tropiezan el consejo y los docentes...
    • El mediador-árbitro concluyó en este caso que como la postura definitiva del sindicato sobre la carga de trabajo de los docentes entrañaría un déficit para el consejo, se veía obligado a aceptar la posición adoptada por este último.
14. 390. Los querellantes sostienen que la legislación relativa al retorno al trabajo carece de justificación, pues los docentes no son funcionarios públicos empleados en la Administración del Estado y sus conflictos laborales no ponen en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de toda la población, o de parte de ella. A los docentes de Ontario no se les niega por lo general el derecho de huelga, que nunca les ha sido vedado desde que están regidos por la legislación sobre la negociación colectiva. Los querellantes declaran que, además, el Gobierno adoptó estas medidas extremadas sin la previa declaración de que la continuación de las huelgas o cierres de establecimientos pudiera arriesgar la conclusión fructuosa de las clases de los estudiantes afectados por la situación; tampoco hay pruebas de que el Gobierno haya solicitado asesoramiento a la persona u organismo apropiado para resolver esta cuestión. Los querellantes declaran que la facultad de poner fin a huelgas y cierres de establecimientos autorizados es una medida de carácter extraordinario, cuya adopción significa que el sistema voluntario de negociación colectiva ha fallado, mensaje éste que puede socavar la confianza depositada en el sistema de negociación colectiva.
15. 391. Con respecto al alegato de que no se consultase a la OECTA antes de aprobar la ley, los querellantes declaran que por su masiva injerencia en los asuntos relativos a la financiación, la dirección y la gestión del sistema educativo, el Gobierno actuaba ahora indirectamente como empleador de los docentes y que, al asumir este papel, también debería asumir la responsabilidad de asegurar una consulta adecuada sobre las modificaciones de la estructura de negociación prevista para los docentes. Los querellantes afirman que corresponde al Gobierno asumir la responsabilidad de haber dado entrada a la OECTA en un proceso de consulta cabal acerca de las alternativas posibles para resolver los conflictos laborales, antes de entrar a considerar la radical solución consistente en imponer la legislación de retorno al trabajo.
16. 392. Los querellantes sostienen además que el ámbito del arbitraje es demasiado restrictivo. Según esta ley que, al igual que la ley sobre las normas mínimas en materia de tiempo dedicado a la instrucción, fue elaborada, según los querellantes, con la clara intención de coartar en general las facultades de los árbitros para resolver las cuestiones conflictivas. La combinación de las restricciones expresamente impuestas a los árbitros en el examen de cuestiones relativas al tiempo dedicado a impartir clases, y la exigencia de que el laudo arbitral no entrañe un aumento de los gastos de los consejos escolares o genere un déficit, suprime todo margen real de decisión sobre las cuestiones clave que motivan el conflicto. Los términos y el alcance de las restricciones de la jurisdicción del árbitro previstas en la ley son tales que excluyen efectivamente del marco de la negociación colectiva cuestiones fundamentales en materia de condiciones de trabajo.
17. 393. De acuerdo con los querellantes, el arbitraje de conflictos con arreglo a la ley adolece además de otro vicio relacionado con el efectivo ejercicio de la libertad sindical, ya que el procedimiento previsto para encauzarla no es imparcial e independiente. Los querellantes declaran además que el hecho de que el árbitro sea nombrado directamente por el Gobierno, que al propio tiempo fija los criterios legislativos que dicho árbitro debe seguir, compromete la independencia del sistema arbitral. Esa independencia resulta también inexorablemente comprometida, tanto si el árbitro es nombrado por las partes como si lo es por el Gobierno, ya que, en definitiva, las restricciones impuestas por la ley al procedimiento y los resultados del arbitraje obligan a los árbitros a aplicar los objetivos del Gobierno de Ontario referentes a aspectos de las condiciones de trabajo que son importantes para los docentes. Los querellantes alegan que las restricciones legislativas de esta índole son esencialmente incompatibles con el sistema arbitral, que tiene por finalidad reproducir los resultados alcanzados en los casos resueltos sin traba alguna en el marco de una negociación colectiva libre.
18. 394. Por último, los querellantes sostienen que el procedimiento de arbitraje ha sido desvirtuado con fines políticos. Aunque el Gobierno de Ontario no es el empleador de los docentes, por conducto de la ley núm. 160 se ha usurpado efectivamente el papel desempeñado por los consejos escolares locales como empleadores de los docentes. El Gobierno se ha inmiscuido también directamente en el sistema de negociación colectiva instaurado para los docentes desde hace mucho tiempo. En opinión de los querellantes, la ley de retorno a la escuela acentúa aún más la injerencia del Gobierno al condicionar el proceso arbitral, por cuanto se exige a los árbitros que apliquen las políticas del Gobierno relativas a la financiación de la educación, y a cuestiones que guardan directa relación con las condiciones de trabajo de los docentes. Mediante semejante injerencia, el Gobierno no ha hecho más que utilizar el sistema arbitral para alcanzar sus propios fines políticos; los querellantes califican esta conducta de abuso de autoridad legislativa. La actuación del Gobierno bien podría socavar el sistema de negociación colectiva en su conjunto, al desdorar la imagen que tienen los trabajadores de la capacidad de los sindicatos para representar sus intereses mediante la negociación colectiva, amén de constituir un intento de desviar de su cauce un proceso arbitral independiente para lograr sus propios fines políticos con respecto a la financiación del sistema educativo y a cuestiones directamente relacionadas con las condiciones de trabajo de los docentes.
19. 395. Los querellantes solicitan al Comité: i) que declare que la ley no se ajusta a los convenios y principios de la OIT; ii) que solicite al Gobierno de Ontario vele por que se derogue dicha ley y se restablezca la negociación colectiva libre para los docentes de la provincia, y que en adelante se abstenga de injerirse en los mecanismos de negociación colectiva de los docentes en Ontario, y iii) que estudie la posibilidad de proponer una misión de contactos directos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 396. En su comunicación de fecha 1.o de septiembre de 1999, el Gobierno indicó las circunstancias que, en su opinión, justificaban la adopción de la ley de retorno a la escuela. Señala, en primer lugar, que de acuerdo con la política aplicada por el Gobierno de Ontario, la negociación entre las partes es el medio más adecuado de resolver los conflictos laborales. En una situación normal, el Gobierno actúa únicamente como punto de apoyo de la negociación colectiva o como moderador neutral que procura propiciar el proceso mediante sus servicios de conciliación y mediación. El Gobierno sólo ha de intervenir directamente por medio de la legislación en última instancia y en circunstancias en que estén en juego intereses públicos vitales.
2. 397. El Gobierno declara que en el otoño de 1998 la ausencia de los docentes en los establecimientos de enseñanza de ocho consejos escolares de Ontario interrumpió el curso de los estudios de 130.000 estudiantes. Se requería una acción decisiva del Gobierno para preservar los intereses de los estudiantes, los padres y la comunidad en general. Según alega el Gobierno, las condiciones que justifican la aplicación de la legislación de retorno al trabajo se reunieron claramente en este caso, y la inactividad del Gobierno provincial para proteger los intereses públicos en esas circunstancias hubiera supuesto una renuncia a sus responsabilidades. Las decisiones para suprimir por vía legislativa el derecho de huelga deben tomarse caso por caso en un marco flexible que permita al Gobierno responsabilizarse del interés público.
3. 398. El Gobierno declara que la política del Gobierno de Ontario consiste en permitir que la negociación colectiva siga su curso natural, y que las partes deberían tener todas las oportunidades posibles de negociar entre sí una solución. El Gobierno alega que, en este caso, se brindaron a las partes todas las oportunidades posibles, y que los servicios de conciliación y mediación del Ministerio de Trabajo se pusieron a disposición de las partes, tal como ocurre normalmente. El Gobierno no intervino mediante la legislación en forma inmediata, sino que actuó con mesura para permitir que la huelga influyera en las posiciones adoptadas en la negociación. No obstante, al cabo de tres semanas de huelga sin llegar a un acuerdo, el Gobierno decidió que debía prevalecer el interés de los estudiantes de Ontario en reanudar sus estudios.
4. 399. Por lo que respecta al alegato de la falta de consulta antes de adoptarse la ley, el Gobierno declara que antes de introducir reformas en la educación en Ontario, los actores del proceso educativo y el público en general tuvieron la posibilidad de expresar sus opiniones acerca de las reformas, tanto mediante comunicación directa como mediante el procedimiento legislativo. El Gobierno remite, en este sentido, a su respuesta en el caso núm. 1951 (véase 311.er , informe, párrafos 208-210).
5. 400. Por lo que atañe a las cuestiones relativas a la competencia efectiva del árbitro en virtud de la ley, el Gobierno declara que la actual competencia objetiva del mediador-árbitro prevista en la ley de enseñanza para resolver acerca del número de alumnos por clase y de horas lectivas de los docentes es la adecuada, conforme a la política educativa del Gobierno. Según este último, ambas cuestiones se refieren primordialmente a la política aplicada en materia de educación contrariamente a los términos y condiciones de empleo que son objeto de negociación. Por tanto, al ser el número de alumnos por clase como el de horas lectivas de los docentes unos temas fundamentalmente relacionados con la calidad de la educación que se proporciona a los alumnos de Ontario, son competencia del órgano legislativo y no del árbitro. Respecto de las consideraciones fiscales que deben orientar al árbitro, el Gobierno declara que esas disposiciones forman parte de la política general del Gobierno provincial en materia de educación, que procura equilibrar los objetivos fiscales con una prestación eficaz de servicios.
6. 401. En cuanto al alegato de que el procedimiento arbitral previsto en la ley no es imparcial o independiente, el Gobierno declara que los consejos escolares de Ontario prestan un servicio público esencial: están encargados del funcionamiento de establecimientos de enseñanza a los que acuden aproximadamente 2 millones de alumnos en la provincia, cuyo derecho a la educación está establecido por la ley. Por lo tantonOn, el funcionamiento de los establecimientos escolares como lugar de trabajo debe ajustarse al marco más general de la política pública, en el cual la calidad de la educación reviste una importancia esencial. Según el Gobierno, es por tanto lógico que se exija a los árbitros que en sus laudos tengan en cuenta la tarea singular de los consejos escolares, que requiere además una gestión fiscal racional. El Gobierno sostiene que el sistema de mediación-arbitraje constituye un procedimiento justo y abierto en el cual pueden participar voluntariamente las partes que no logran llegar a un acuerdo por sí mismas.

C. Conclusiones del Comité

1. 402. El Comité observa que los alegatos por violación de la libertad sindical se fundan en la reciente adopción de la ley de retorno a la escuela ("la ley") de septiembre de 1998. La ley exige que los docentes se reintegren en sus puestos de trabajo tras tres semanas de huelga y cierres legales de los establecimientos de enseñanza en ocho consejos escolares que no lograron concluir nuevos convenios colectivos. La ley prevé también que las partes nombren de común acuerdo a un mediador-árbitro para determinar los asuntos que siguen siendo motivo de controversia, o bien que cualquiera de las partes solicite al Ministro de Trabajo que nombre a un mediador-árbitro. En los alegatos se plantean tres cuestiones fundamentales referentes a la ley: i) la violación del derecho de huelga; ii) la vulneración del derecho de negociación colectiva mediante la imposición de un procedimiento arbitral desprovisto de la independencia y la imparcialidad que debería caracterizarlo, y en el que se restringe de manera indebida la competencia objetiva del árbitro, y iii) la adopción de la ley sin consulta previa. Los querellantes plantean también de manera más general que esta ley forma parte de una serie de textos legales que el Gobierno de Ontario ha aprobado desde 1995, y alegan que dichos textos constituyen un ataque contra la negociación colectiva.
2. 403. El Comité observa que los querellantes y el Gobierno parecen estar de acuerdo en general con respecto a los acontecimientos que dieron lugar a la adopción de la ley de retorno al trabajo. En ocho consejos escolares territoriales, la negociación entre los consejos y los sindicatos de docentes con miras a la adopción de convenios colectivos se había estancado. Esta fue la primera serie de negociaciones sujetas a las exigencias de la ley de enseñanza, con las modificaciones introducidas por la ley sobre la mejora de la calidad de la educación, 1997 (ley núm. 160). En el preámbulo de la ley se resume la principal causa del estancamiento: una de las principales causas por las cuales las partes no pueden llegar a concluir un nuevo convenio colectivo reside en las diferentes interpretaciones dadas a las normas de la ley de enseñanza, en particular al significado de la expresión "dictar clases". Los querellantes declaran que los otros puntos controvertidos se refieren a las nuevas disposiciones relativas al número de alumnos por clase y de horas lectivas de los docentes de acuerdo con lo previsto en la ley núm. 160. Las disposiciones de esta última, que resultaron particularmente polémicas fueron examinadas por el Comité con cierto detenimiento en el caso núm. 1951 (véase 311.er informe, párrafos 170-234, y 316.o informe, párrafos 214-228). Como resultado de los conflictos planteados en cada uno de los ocho consejos, los docentes de enseñanza secundaria emprendieron una huelga o se procedió al cierre de los establecimientos a comienzos del año académico en septiembre de 1998. Tres semanas después de haberse iniciado esas acciones, se puso término a las huelgas y a los cierres de establecimientos con la adopción de la ley de retorno a la escuela.
3. 404. El Gobierno declara que no intervino mediante la legislación de manera inmediata, sino que actuó con mesura para dejar que la huelga pudiese influir en la negociación. El Gobierno sostiene que la adopción de la ley se justificaba para proteger el interés público, particularmente el interés de los estudiantes de Ontario por reanudar sus estudios. Los querellantes consideran que no se justificaba la imposición de reincorporarse al trabajo, y señalan que en Ontario no se ha negado en general el derecho de huelga a los docentes, y en ningún caso desde que están amparados por la legislación que rige la negociación colectiva. Se refieren también a las disposiciones de la ley de enseñanza, enmendada por la ley núm. 160, en que se contempla, en los casos de huelga, la posibilidad de formular una "declaración de riesgo", sobre todo si se piensa que la continuidad de la huelga o del cierre hará peligrar la conclusión fructuosa de los cursos de los estudiantes afectados por la situación. Los querellantes señalan que en este caso no hubo tal declaración, ni tampoco se procuró que se formulase, antes de aprobar el texto legislativo; agregan que hasta entonces no se había formulado declaración alguna de esa índole antes de que una huelga o el cierre de establecimientos se hubiese prolongado durante por lo menos 27 días lectivos (según parece en el presente caso, las huelgas duraron aproximadamente 15 días lectivos).
4. 405. El Comité observa que hace poco abordó la cuestión de la adopción de una legislación especial para poner término a una huelga legal en el servicio de correos del Canadá (véase el caso núm. 1985, 316.o informe, párrafos 275-326). Al igual que en ese caso, el Comité no puede sino recordar que el derecho de huelga es uno de los medios legítimos y esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 474-475). El Comité señala una vez más a la atención del Gobierno el principio de la libertad sindical, con arreglo al cual el derecho de huelga sólo puede limitarse o prohibirse en la función pública en el caso de funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o sólo en servicios esenciales en el sentido estricto del término es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (véase Recopilación, op. cit., párrafo 526). El sector de la educación no está comprendido en ninguna de estas categorías (véase Recopilación, op. cit., párrafo 545; véase también el caso núm. 1928 (Canadá/Manitoba), 310.o informe, párrafo 176). El Comité señaló también en el pasado que los docentes deben poder ejercer el derecho a negociar libremente sus condiciones de trabajo y poder recurrir a la huelga como medio legítimo de defender sus intereses económicos y sociales (véase el caso núm. 1430 (Canadá/Columbia Británica), 256.o informe, párrafo 185; véase también el caso núm. 1943 (Canadá/Ontario), 310.o informe, párrafo 226).
5. 406. El Comité reconoce que una huelga en el sector de la educación puede tener consecuencias desafortunadas, pero ello no justifica una seria limitación del derecho de huelga, a menos que sean tan graves como para poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda la población o parte de la población (véase Recopilación, op. cit., párrafo 541), circunstancias que el Gobierno no ha indicado en este caso; de hecho, no hubo al parecer declaración alguna en ese sentido, ni tampoco se trató de obtenerla so pretexto de que la continuación de las huelgas pondría en peligro la conclusión satisfactoria de los cursos de los estudiantes afectados por la situación. El Comité solicita por lo tanto al Gobierno que tome medidas para asegurarse de que los docentes de Ontario puedan ejercer el derecho de huelga, y que en el futuro se esfuerce razonablemente por evitar recurrir a leyes de retorno al trabajo.
6. 407. En cuanto al procedimiento arbitral previsto en la ley, el Comité observa que los querellantes objetan la independencia e imparcialidad de este último, y expresa inquietud por las limitaciones que se han impuesto a la competencia objetiva de los árbitros. El Gobierno sostiene, sin embargo, que el sistema de mediación-arbitraje es un procedimiento equitativo y abierto, en el cual las partes pueden participar voluntariamente si no llegan a un acuerdo por sí mismas.
7. 408. El Comité toma nota de que la ley, que puso término a la huelga y la prohibió, permite a cada parte iniciar procedimientos de mediación-arbitraje, o bien solicitar en cualquier momento al Ministro de Trabajo que nombre a un mediador-árbitro, el cual tiene competencia exclusiva para determinar todos los asuntos que considere necesarios para concluir un nuevo convenio colectivo. Dado que cada parte puede iniciar unilateralmente el procedimiento de arbitraje, el Comité no puede alindar en el sentido del Gobierno, que califica el procedimiento de "voluntario", sino que más bien lo considera obligatorio. El Comité recuerda que el recurso al arbitraje obligatorio cuando las partes no llegan a un acuerdo en la negociación colectiva no está en conformidad con el principio de negociación colectiva voluntaria, y sólo es admisible en el marco de los servicios esenciales en el sentido estricto del término (véase Recopilación, op. cit., párrafos 860-864). Si las partes aceptan un procedimiento de arbitraje como medio de resolver un conflicto de intereses (lo cual no fue el caso de los querellantes en el contexto del conflicto de que se trata), el Comité recuerda que los organismos encargados de resolver conflictos de esta índole entre las partes deberían ser independientes y el recurso a tales organismos debería hacerse en forma voluntaria (véase Recopilación, op. cit., párrafo 858). El Comité solicita por lo tanto al Gobierno que en el futuro se asegure de que el recurso al arbitraje para resolver conflictos de intereses relativos a los docentes de Ontario sea voluntario, y de que el órgano encargado de la solución del conflicto sea independiente.
8. 409. Los querellantes afirman que el Gobierno no consultó a la OECTA -- organización que representa a los docentes de siete de los ocho consejos escolares a los que se aplicó la ley -- antes de adoptar la legislación en cuestión, y que tampoco procuró determinar si cabían otras soluciones para poner fin al conflicto laboral. Aunque el Gobierno declara que se realizó una consulta con los actores en materia de educación con anterioridad a la introducción en Ontario de reformas de gran alcance sobre la misma materia, que precedieron a la adopción de la ley, no niega en cambio que no hubiera una consulta específica con respecto a la legislación de retorno al trabajo. El Gobierno declara, sin embargo, que se dieron a las partes todas las oportunidades posibles para negociar por sí mismas un acuerdo, y que los servicios de conciliación y mediación del Gobierno se pusieron a disposición de las partes.
9. 410. El Comité recuerda que es esencial que, cuando se introduzca un proyecto de legislación que afecte la negociación colectiva o las condiciones de empleo, se proceda antes a consultas detalladas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas (véase Recopilación, op. cit., párrafo 931). Dichas consultas deben emprenderse de buena fe y las partes deben disponer de toda la información necesaria para adoptar una decisión fundada (véase caso núm. 1928 (Canadá/Manitoba), 310.o informe, párrafo 183; caso núm. 1943 (Canadá/Ontario), 310.o informe, párrafo 230).
10. 411. El Comité toma nota de que aunque se realizaron algunas consultas anteriores con respecto a una reforma más amplia de la educación (véase caso núm. 1951, 311.er, informe, párrafos 208-210), no hubo consulta acerca del texto legislativo de que se trata en este caso, en el cual se plantean cuestiones específicas e importantes para los trabajadores interesados y la organización que los representa. El Comité solicita al Gobierno que en el futuro se asegure de que se efectúen consultas de buena fe antes de adoptar disposiciones legislativas que afecten la capacidad de los docentes para realizar huelgas o participar en la negociación colectiva.
11. 412. El Comité toma nota con profunda preocupación de que este caso forma parte de una serie de casos que se refieren a reformas legislativas en Ontario, y que en cada uno de ellos el Comité ha señalado incompatibilidades con las normas y principios de la libertad sindical. El Comité recuerda sus conclusiones respecto del caso núm. 1943 (Canadá/Ontario):
    • El Comité no puede sino destacar el hecho de que después de tres años de restricción salarial impuesta por ley en el sector público en virtud de la ley de contrato social, se han introducido cambios en el sistema obligatorio de arbitraje sin que se consultara plenamente a las partes interesadas. Por otra parte, como se comprobó recientemente en el caso núm. 1900 (véase 308.o informe, párrafos 139 y 194), en virtud de la ley los trabajadores agrícolas, los trabajadores domésticos y determinadas categorías de empleados profesionales ya no pueden recurrir a la negociación colectiva y no pueden ejercer el derecho de huelga, y se ha derogado la legislación relativa a los derechos del sucesor. Por otra parte, se trató de derogar importantes disposiciones en materia de equidad salarial. Habida cuenta de la conjunción de factores que menoscaba las relaciones de trabajo en Ontario, el Comité considera necesario señalar que estas acciones y restricciones pueden, a la larga, resultar perjudiciales y desestabilizar las relaciones de trabajo. (310.o informe, párrafo 241.)
12. 413. El Comité observa que, con posterioridad al examen del caso núm. 1943, se le ha solicitado que también estudie nuevas iniciativas legislativas del Gobierno de Ontario, y que también en esos casos ha encontrado incompatibilidades con las normas y principios de la libertad sindical (véase el caso núm. 1951, 311.er, informe, párrafos 170-234; 316.o informe, párrafos 214-228; véase también el caso núm. 1975, 316.o informe, párrafos 229-274). El Comité solicita al Gobierno que consulte plenamente a los sindicatos y a las organizaciones de empleadores a fin de llegar a un acuerdo sobre la mejora del sistema de relaciones laborales de Ontario. El Comité sugiere de nuevo al Gobierno que considere recurrir a la asistencia técnica de la OIT y le pide que le mantenga informado al respecto. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos del presente caso.