Rapport définitif - Rapport No. 320, Mars 2000

1. 635. La queja figura en una comunicación del Sindicato de la Policía Vasca (Ertzainen Nazional Elkartasuna) (ERNE) de fecha 26 de julio de 1999. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 23 de diciembre de 1999.
2. 636. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 637. En su comunicación de 26 de julio de 1999, el sindicato ERNE alega la falta de aplicación del artículo 100.1) de la ley núm. 4/1992 de policía vasca, que dispone lo siguiente:
2. Artículo 100.1. Las organizaciones sindicales podrán nombrar delegados para las secciones sindicales que, en su caso, constituyan. Sin perjuicio de ese derecho, y a los solos efectos de aplicación del régimen de garantías y derechos previstos en el artículo 101 de esta ley, las organizaciones sindicales que hubieran obtenido representantes conforme a lo establecido en el artículo anterior dispondrán de un número de delegados equivalente a dos por cada 250 funcionarios o fracción de los que tengan la condición de electores hasta 5.000, y uno más por cada 200 o fracción de los que excedan del total anterior. Los delegados serán atribuidos a cada una de las organizaciones sindicales en función de la afiliación que acrediten, atendiendo a lo dispuesto en este artículo y a la normativa reglamentaria que pueda dictarse en desarrollo del mismo.
3. 638. Según la organización querellante han transcurrido más de siete años desde la aprobación por el Parlamento vasco de la ley de policía del país vasco, realizados tres procesos electorales para elegir los representantes sindicales de los funcionarios de la policía vasca, sin que en la actualidad se haya cumplido el capítulo VIII de la mencionada ley, que recoge los mecanismos y derechos para la representación y participación en la determinación de las condiciones de trabajo. La organización querellante se refiere específicamente al nombramiento de delegados para las secciones sindicales, contemplado en el párrafo 1.o del artículo 100 de la ley de policía del país vasco, lo cual supone que la mitad de los derechos de representación del sindicato ERNE han sido vulnerados durante todo este tiempo, sin que se conozca previsión de una solución cercana en el tiempo, ni se deduzca interés alguno por parte de los responsables del Departamento de Interior del Gobierno vasco en poner fin a dicha vulneración de derechos fundamentales. De este modo las previsiones de una ley emanada del Parlamento vasco y destinadas a proteger la libertad sindical y los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico, no sólo no se cumplen, sino resultan ser excusa para vulnerar esos derechos que la ley está llamada a proteger. El denominado sistema mixto sólo ha servido finalmente, como instrumento para negar la mitad de los derechos que corresponden a ERNE como organización sindical en la policía vasca.
4. 639. La organización querellante señala que en varias ocasiones ha solicitado a los representantes del Departamento de Interior del Gobierno vasco una regulación transitoria de la designación de delegados sindicales, contemplados en el artículo 100 de la ley núm. 4/1992 de la policía del país vasco y que el Departamento de Interior vasco siempre se ha negado a optar por esta solución.
5. 640. La organización querellante indica que el pasado 17 de mayo de 1999, el Jefe de Gabinete Jurídico de la Agencia de Protección de Datos, emitió dictamen tras la constitución de la comisión prevista en el artículo 100 de la ley núm. 4/1992, de la policía del país vasco, en cuanto a la remisión de una "relación de todos los funcionarios de carrera en situación de servicio activo o segunda actividad, funcionarios interinos y funcionarios en prácticas que hubieren superado el curso de formación y se encuentren desarrollando el período de prácticas", que se encuentren afiliados a ERNE. Tras argumentar jurídicamente el asunto, el Gabinete Jurídico llega a las siguientes conclusiones: 1) no resulta admisible la cesión por parte de la central sindical solicitante de la consulta de los datos referentes a la personalidad de los afiliados al mismo, y 2) sería admisible la cesión de los datos, siempre que la misma se sometiera al procedimiento de disociación previsto en el artículo 3, f) de la ley LORTAD, no siendo admisible un examen posterior de los datos si los mismos no permanecieren sujetos a ese procedimiento de disociación. Dentro de las consideraciones jurídicas el Gabinete Jurídico expone lo siguiente:
6. ... la sentencia del Tribunal Constitucional 292/1993, de 18 de octubre indicaba, inequívocamente que "la afiliación a un sindicato es una opción ideológica, protegida por el artículo 16 de la Constitución Española, que garantiza el derecho del ciudadano a no declarar sobre ella" y que "la revelación de la afiliación sindical es un derecho personal y exclusivo del trabajador que están obligados a respetar tanto el empresario como las propias organizaciones sindicales". En consecuencia, en el presente caso se trata de datos especialmente protegidos, que "sólo con consentimiento expreso y escrito del interesado podrán ser objeto de tratamiento automatizado" (artículo 7.2 de la LORTAD), por lo que resultará imposible su cesión, incluso aunque la misma pudiera traer causa de una disposición con rango legal, al no ser de aplicación al caso lo previsto en el artículo 11.2, a) de la LORTAD. Según el Gabinete Jurídico el artículo 100.1) de la ley núm. 4/1992 del Parlamento vasco prevé que la representación de las distintas organizaciones sindicales que, en su caso, se constituyan se efectuará "en función de la afiliación que acrediten", por lo que "en tanto no se proceda, si se estima pertinente, a una reforma de la antedicha ley, no será posible la constitución de los citados órganos de representatividad sindical.
7. 641. A juicio de la organización querellante esta situación de bloqueo intencionado (imposibilidad de aplicar la ley y negativa a reformarla), restringe y vulnera derechos básicos en materia de libertad sindical y negociación colectiva, protegidos por la OIT.
8. 642. Por otra parte, la organización querellante anexa un acuerdo suscrito el 26 de abril de 1996 entre los sindicatos ERNE, CC.OO. y UGT en la policía del país vasco (Ertzaintza) para regularizar transitoriamente la designación de delegados sindicales, contemplados en el artículo 100 de la ley núm. 4/92 de la policía del país vasco, que se reproduce a continuación:
9. Es objeto del presente acuerdo, el desarrollo de los derechos sindicales, así como la promoción del ejercicio de la actividad sindical en el ámbito de la Ertzaintza, desarrollando la previsión contenida en el apartado 3 del artículo 101, de la vigente ley de policía del País vasco.
10. Transcurridos ya más de tres años, desde la aprobación por el Parlamento vasco de la ley de policía, realizados dos procesos electorales para elegir los representantes sindicales de los funcionarios en los años 1993 y 1994, hoy es el día en el que el capítulo VII de la mencionada ley, que recoge los mecanismos y derechos para la representación y participación en la determinación de las condiciones de trabajo, sigue sin desarrollarse en su totalidad.
11. Así, la previsión contenida en el artículo 100, relativa a la designación de los delegados para las secciones sindicales de aquellas organizaciones que hubieran obtenido representantes en las elecciones, sigue aún sin cumplirse por las dificultades existentes en el cumplimiento del mecanismo previsto en dicha ley.
12. Sin perjuicio de instar aquellas actuaciones que definitivamente desbloqueen los problemas existentes, resulta necesario solicitar del Departamento de Interior, la regulación transitoria que permita por parte de las organizaciones firmantes del presente acuerdo, la designación de sus delegados para constituir las secciones sindicales previstas en la ley.
13. Dado que hasta la fecha, el único procedimiento de medición de la representatividad formalmente celebrado, resulta ser los resultados electorales obtenidos por las distintas organizaciones en las elecciones a representantes de fecha 23 de diciembre de 1994, solicitamos se regule transitoriamente la mencionada designación de delegados y reconocimiento de derechos que nos corresponden, en aplicación del mencionado artículo 100 y que sea criterio de representatividad (resultados electorales), el que informe la citada regulación transitoria.
14. Entendemos igualmente que los efectos de dicho desarrollo transitorio, que propiciamos e instamos, deben de perdurar hasta que por aplicación de la ley de policía del país vasco, los sindicatos firmantes del presente acuerdo, puedan nombrar los delegados sindicales contemplados en el artículo 100 de la mencionada ley núm. 4/92 o hasta que salvados los impedimentos para la efectiva aplicación del régimen de representatividad se inicien aquellos actos administrativos formalmente previstos en la ley de policía y que posibiliten la designación de delegados para las secciones sindicales.
15. 643. En una comunicación de 9 de febrero de 1999 (que el querellante adjunta) dirigida al Consejero de Interior del Gobierno vasco, los sindicatos de la Ertzaintza, ERNE, CC.OO. y UGT , en relación al proceso en curso para el desarrollo de lo establecido en el artículo 100 de la ley de policía del país vasco y en el decreto núm. 50/1993, de 16 de marzo, señalan que:
16. Consideran que dar cumplimiento al contenido del mencionado artículo de la LPPV, así como al decreto que lo desarrolla, vulnera derechos fundamentales de los trabajadores recogidos en la Constitución española.
17. De acuerdo con la normativa legal vigente y la jurisprudencia dictada al respecto, los integrantes de la comisión nombrada al efecto por el Consejo de Relaciones Laborales, a propuesta del anterior Consejero de Interior, carecen de legitimidad para exigir la cesión de datos personales automatizados de afiliación sindical; igualmente las organizaciones sindicales están impedidas de cederlos a terceros sin el consentimiento expreso de/los afectado/s. De acuerdo con lo anterior, resulta imposible proceder a lo preceptuado en el artículo 37.1 del precitado decreto sin vulnerar los derechos de sus afiliados. La hipotética negativa de un/unos afiliado/s a la revelación de su condición de tal y otros datos personales (tales como DNI y, en su caso, cuenta corriente en la que tuviera domiciliado el pago de su cuota de afiliación) basta para viciar todo el proceso por cuanto la subsiguiente determinación de delegados no se correspondería con la realidad afiliativa. Siendo así que nos consta el extendido rechazo entre nuestra afiliación al sistema y su negativa a autorizar expresamente la revelación de su condición y/u otro/s dato/s personal/es. No siendo posible para las organizaciones sindicales dar cumplimiento a las exigencias del artículo 100 de la LPPV y del decreto núm. 50/1993, de 16 de marzo, se produce un perjuicio muy grave para las mismas y para sus representados, imputable, únicamente, al procedimiento previsto en la ley de policía, se propone la sustitución del mismo por la asignación de delegados en función del resultado obtenido en las pasadas elecciones sindicales así como la toma de iniciativas tendentes a la modificación de la ley para introducir un procedimiento electoral y de representación vinculado únicamente al sufragio universal, a semejanza de cómo sucede en el resto de las administraciones públicas.
18. B. Respuesta del Gobierno
19. 644. En su comunicación de 23 de diciembre de 1999, el Gobierno declara que el Estatuto de Autonomía del país vasco, aprobado por la ley orgánica núm. 3/79, de 18 de diciembre, establece en su artículo 17 que "... corresponderá a las instituciones del país vasco, en la forma que se determina en este Estatuto, el régimen de la Policía Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo, quedando reservado en todo caso a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado los servicios policiales de carácter extracomunitario y supracomunitario...". El mismo artículo prevé la existencia de una Junta de Seguridad para la coordinación dentro de la Policía Autónoma y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado. La Ertzaintza, Policía Autónoma creada por el Gobierno vasco en desarrollo de lo establecido en el artículo citado, efectúa su primer despliegue en 1982, completándose en 1995, momento en el que asume plenamente, para todo el territorio de la Comunidad, las competencias atribuidas por la Junta de Seguridad del país vasco, según los Acuerdos de Delimitación de Servicios entre la Policía Autónoma y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; unas con carácter exclusivo, como es la seguridad ciudadana, y otras compartidas, como policía judicial. Esta policía autónoma depende de la Viceconsejería de Seguridad, integrada en el Departamento de Interior que conforma el Gobierno vasco. Por consiguiente, su dependencia es exclusiva del Gobierno vasco, como así lo establece el citado artículo 17 en su punto 2: "El mando supremo de la policía autónoma vasca corresponde al gobierno del país vasco..." En esta línea, el Parlamento vasco, en su sesión del día 5 de abril de 1990 aprueba una resolución en la que se determina que: "el régimen de la policía autónoma corresponde a las instituciones del país vasco, que podrán así regular la misma en cuanto instrumento orgánico para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento de la seguridad ciudadana dentro del territorio vasco, ...". En esta misma resolución se la configura como policía ordinaria e integral.
20. 645. El Gobierno añade que el 17 de julio de 1992, el Parlamento vasco, por ley núm. 4/92 aprueba la ley de policía del país vasco, en la que, entre otras materias, acoge las normas generales de actuación de la policía del país vasco, regula con amplitud su régimen estatutario, los derechos sindicales y la participación en los asuntos de su interés. El artículo 2 indica que esta ley será de aplicación a los cuerpos de policía dependientes de la administración de la Comunidad Autónoma, y el artículo 5 determina que bajo el mando supremo del Gobierno vasco, que lo ejerce a través del Lehendakari, corresponde al Departamento de Interior la jefatura y superior dirección del Cuerpo de Policía Autónoma o Ertzaintza.
21. 646. Como es evidente, prosigue el gobierno, la policía autónoma depende en exclusiva del Gobierno vasco y se rige por la citada ley núm. 4/92, aprobada por el Parlamento vasco. Es más, ni siquiera le es de aplicación la ley orgánica núm. 2/86, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, aprobada por las Cortes Generales, puesto que, en su disposición final primera determina que lo dispuesto en esta ley no será de aplicación a la competencia que el artículo 17 del Estatuto de Autonomía atribuye a las instituciones del país vasco, salvo lo establecido en los artículos 5, 6, 7 y 8. Estos artículos se refieren a los principios básicos de actuación y a las disposiciones estatutarias comunes, que son de carácter general y aplicables a cualquier policía democrática. Los primeros se basan en la "Declaración sobre la Policía" del Consejo de Europa y en el "Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley" establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Así, pues, la queja presentada por el sindicato ERNE de la Policía Autónoma Vasca ante la OIT sobre violación de derechos sindicales, es un problema que atañe y afecta a la citada policía autónoma.
22. 647. El Gobierno adjunta un informe sobre la queja emitido por la Dirección de Recursos Humanos del Departamento de Interior del Gobierno vasco, al que acompaña numerosos anexos que incluyen documentos, textos legales y administrativos, en apoyo de las declaraciones de su informe.
23. 648. El Departamento de Interior del Gobierno vasco declara que la ley núm. 4/1992, de 17 de julio, de la policía del país vasco contiene, en sus artículos 99 y 100 para la "representación y participación en la determinación de las condiciones de trabajo", una doble vía de representación sindical (el denominado sistema mixto de representación sindical en la Ertzaintza), que conjuga, de un lado, la designación de representantes de los funcionarios por "vía electoral" de representación proporcional, en función de los resultados obtenidos por cada una de las organizaciones sindicales en el proceso electoral correspondiente; y de otro, la "vía de afiliación" por el que se atribuyen delegados a cada una de las organizaciones sindicales en función de la afiliación que acrediten y atendiendo a lo dispuesto en este artículo 100 de la LPPV y a la normativa reglamentaria que pueda dictarse en desarrollo del mismo. A estos efectos, el artículo 100 establece, en sus apartados del 2.o al 6.o, ambos inclusive, lo siguiente:
24. 100.2.- La atribución de los delegados y su designación por las organizaciones sindicales se efectuará dentro de los treinta días siguientes a aquel en que se haga pública la proclamación de los resultados de las elecciones a representantes.
25. 100.3.- El número de afiliados de cada organización sindical se determinará de acuerdo con la situación existente a la fecha de inicio del proceso para la elección de representantes, considerándose únicamente a los funcionarios de carrera en situación de servicio activo o segunda actividad, a los funcionarios interinos y a los funcionarios en prácticas que hubieran superado el curso de formación y se encuentren desarrollando el período de prácticas. Su verificación, así como la atribución de los delegados que correspondan a cada organización sindical, se llevará a cabo por una comisión integrada por tres personas imparciales y de probada competencia general, designadas por el Consejero de Interior a propuesta del Consejo de Relaciones Laborales.
26. 100.4.- A los efectos previstos en el apartado anterior, las organizaciones sindicales y el Departamento de Interior facilitarán a la comisión cuantos datos o justificaciones documentales les sean requeridos. Tanto los miembros de la comisión como el personal que, en su caso, les asista en el desarrollo de su función, quedarán sometidos a la obligación de secreto profesional respecto a los datos que lleguen a conocer.
27. 100.5.- Mediante el sistema de representación proporcional se atribuirá a cada organización sindical el número de delegados que corresponda, de conformidad con el cociente que resulta de dividir el número total de afiliados por el de puestos a cubrir. Los puestos sobrantes, en su caso, se atribuirán a las organizaciones sindicales, en orden decreciente, según el resto de afiliados de cada una de ellas.
28. 100.6.- La designación de los delegados que les resultan atribuidos corresponderá a cada organización sindical, debiendo recaer entre funcionarios de carrera del Cuerpo en situación de servicio activo o segunda actividad, funcionarios interinos o funcionarios en prácticas que hubieran superado el curso de formación y se encuentren desarrollando el período de prácticas.
29. Se trata, pues, de un sistema que conjuga el criterio de audiencia electoral con el de representación basado en la afiliación que cada una de las organizaciones sindicales acrediten.
30. 649. El texto final de la ley núm. 4/1992 resultó tras un proceso de debate y negociación que se desarrolló, no solamente en el Parlamento vasco, sino también con las centrales sindicales representativas en aquel momento en el seno de la Ertzaintza (Eusko Langileen Alkartasuna, Ertzainen Nazional Elkartasuna, Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores). Además, no fue contestada la constitucionalidad de la ley de policía del país vasco pese a que la ley fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad, promovido desde el Partido Popular ante el Tribunal Constitucional.
31. 650. Por otra parte, el artículo 100 de la LPPV fue desarrollado por el decreto núm. 50/1993, de 16 de marzo, en su capítulo VIII que se denomina "Designación de delegados", de cuyo contenido cabe destacar lo siguiente:
32. 1. Sólo las organizaciones, federaciones y confederaciones sindicales que hubieran obtenido representantes en las elecciones podrán disponer de delegados por afiliación.
33. 2. El sistema de representación proporcional es el que atribuye a esa organización, federación y confederación el número de delegados en función de la afiliación que acrediten.
34. Así, el número de delegados que corresponde será determinado por el cociente que resulte de dividir el número total de funcionarios que se encuentren afiliados a todas las organizaciones, federaciones y confederaciones que hayan obtenido representantes por el de puestos de delgados a cubrir, atribuyéndose los puestos sobrantes, en cada caso, a las organizaciones, federaciones y confederaciones, en orden decreciente, según los restos de afiliados de cada uno de ellos.
35. 3. El día siguiente al de la proclamación de los resultados de las elecciones a representantes, el Consejero de Interior, a propuesta del Consejo de Relaciones Laborales, designará mediante orden publicada en el Boletín Oficial de la Ertzaintza, a las tres personas encargadas de verificar la afiliación de esas organizaciones, federaciones y confederaciones y de atribuir el número de delegados que, en su caso, correspondan a cada uno de ellos.
36. 4. Esa comisión compuesta por tres personas designadas por el Consejero de Interior, se constituirá en el plazo de tres días, contados a partir de haber sido hecha pública la designación.
37. 5. La Junta Electoral remitirá a la comisión una certificación del censo electoral que servirá como documento indubitado para la determinación de que quienes se encuentran en el mismo son los funcionarios de la Ertzaintza que cumplan con las condiciones para ser objeto de cómputo de afiliación.
38. 6. Para la determinación de su nivel de afiliación, cada organización, federación o confederación sindical de las que hayan obtenido representantes, remitirá a la comisión, en el plazo de cinco días contados a partir de su constitución, una relación de todos los funcionarios de carrera en situación de servicio activo o segunda actividad, funcionarios interinos y funcionarios en prácticas que hubieren superado el curso de formación y se encuentren desarrollando el período de prácticas, que se encuentren afiliados a los mismos.
39. ...
40. 8. La comisión efectuará las comprobaciones que considere oportunas sobre la documentación que le ha sido aportada y dirigirá fundamentalmente su labor a la constatación del cumplimiento de los requisitos exigidos por parte de aquellos que se encuentran incluidos en los listados de afiliados.
41. ...
42. 10. Para el desarrollo de las tareas que le han sido encomendadas y al objeto de garantizar la confidencialidad de su tarea, la comisión podrá trasladarse, previo acuerdo con las organizaciones, federaciones y confederaciones sindicales interesadas , a sus respectivas sedes.
43. 11. La comisión, a la vista de la documentación a que se refiere el artículo anterior, en el plazo de veinte días contados a partir la publicación de la proclamación de los resultados de las elecciones hará pública la atribución del número de delegados que corresponden a cada organización, federación y confederación, mediante su inserción en el Boletín Oficial de la Ertzaintza.
44. 12. Conocido que sea por las organizaciones, federaciones y confederaciones de sindicatos el número de delegados que la comisión les ha atribuido en el plazo de treinta días siguientes a aquel en que se hizo pública la proclamación de las elecciones, remitirá a la Viceconsejería de Seguridad, para su conocimiento y demás efectos, la designación e identificación de los delegados que deberán estar inscritos en el censo electoral.
45. 651. Cabe resaltar que el procedimiento regulado en el decreto contiene, en su artículo 37, algunas concreciones en relación a las cuestiones señaladas por la ley y que, de algún modo, suponen una ampliación de las cautelas inicialmente previstas por ésta para salvaguardar las confidencialidad de los datos que hay que manejar.
46. 652. El Departamento de Interior del Gobierno vasco destaca el proceso de negociación que se dio en torno al decreto núm. 50/1993 entre los representantes de la Administración Pública y los de las organizaciones sindicales. Así, adjunta un conjunto de documentos en los que se acredita cómo se dio traslado a las organizaciones sindicales de los varios proyectos de decreto y éstas expresaron lo que a su derecho convino por escrito, siendo admitidas algunas de sus propuestas.
47. 653. El Departamento de Interior del Gobierno vasco explica a continuación cómo y por qué la efectividad de las previsiones legales y reglamentarias se ha visto condicionada en el seno del Consejo de Relaciones Laborales. Como se colige de los artículos 100.3 in fine de la ley núm. 4/92 y del artículo 34 del decreto núm. 50/93, es el Consejo de Relaciones Laborales (CRL) el que debe proponer al Consejero de Interior las tres personas encargadas de verificar la afiliación sindical y de atribuir el número de delegados que, en su caso, corresponden a cada uno de ellos. Por ello, su papel deviene en básico y fundamental para el desarrollo y la efectividad del sistema de representación por afiliación en la Ertzaintza. El CRL está integrado por siete miembros que designan las organizaciones sindicales y otras siete las empresariales, nombradas posteriormente por el Lehendakari y a ellos se añaden el presidente y el secretario general, que no tienen derecho a voto (artículo 4.1 L.C.R.L.). Asimismo, en virtud de la nueva ley que rige el CRL, es necesaria la mayoría absoluta de la representación de las personas componentes de cada parte del Consejo para que las decisiones puedan ser adoptadas.
48. 654. Las organizaciones sindicales que en el momento de cada renovación del Consejo ostenten la condición de más representativas y las que hayan obtenido el 10 por ciento o más en las elecciones para representantes del personal en las empresas y en las administraciones públicas en el ámbito de la Comunidad Autónoma Vasca, tienen derecho a designar representantes en proporción a su representatividad, garantizándose a cada una de ellas al menos un vocal (artículo 4.3 L.C.R.L), siendo -- en virtud de la nueva ley del CRL -- el voto de cada vocal de designación sindical, un voto ponderado en función de la representatividad electoral. Si bien en la actualidad los acuerdos se deben adoptar por mayoría absoluta de cada una de las partes del Consejo, hasta 1997 se exigía la mayoría absoluta cualificada del 60 por ciento.
49. 655. El Departamento de Interior del Gobierno vasco indica que el 3 de junio de 1993, el Consejero de Interior dirige por segunda vez escrito al presidente del CRL recordando la obligación legal referente a la propuesta de nombramiento de los tres integrantes de la comisión que debe verificar la afiliación sindical. De este escrito cabe destacar la preocupación que surge en la Consejería de Interior por la comunicación de fecha 24 de mayo de 1993 (en la que el CRL informa, cuando se le planteó por primera vez que propusiera los tres integrantes de la comisión de verificación sindical, su decisión de no incluir esta cuestión a la consideración del Pleno por falta de acuerdo sindical), además del entendimiento de que determinadas organizaciones sindicales intentan obstaculizar el cumplimiento de la obligación impuesta al CRL.
50. 656. El Pleno del CRL decide el día 4 de junio, continuar la reunión el día 9 de junio de 1993, a efectos de lo previsto en el artículo 100.3 de la LPPV. Efectivamente, así lo hacen. El acta del Pleno celebrado en aquel día 9 de junio de 1993 no deja el menor lugar a dudas sobre la obstaculización que las organizaciones sindicales CC.OO. y UGT ejercieron con el fin de evitar que por el Pleno del CRL se propusieran las tres personas que debían integrar la comisión. En efecto, la representación de la parte empresarial no solamente no puso obstáculo alguno a tal designación, sino que además, propuso que el procedimiento de elección fuera el de sorteo entre los componentes del colegio de árbitros del Preco II. En la parte de la representación sindical, LAB se abstuvo en todo momento, ELA mostraba su acuerdo con que el nombramiento se produjese a través del sorteo, y las posturas de CC.OO. y UGT supusieron la imposibilidad de alcanzar acuerdo alguno, sosteniendo cada uno de ellos su planteamiento en base a razonamientos distintos; CC.OO. por rechazar el propio sistema de representación por afiliación y negarse a cualquier nombramiento de terna alguna y UGT por entender que debía darse una unanimidad sindical. Con estos postulados se logró que finalmente, no existiese acuerdo suficiente para proponer por el CRL tres personas que integrasen la comisión a la que se refiere el artículo 100.3 de la LPPV y en consecuencia, no se formulara propuesta alguna. La razón que motivó tal falta de acuerdo estriba en que las posiciones de UGT y CC.OO. impidieron alcanzar aquella mayoría cualificada del 60 por ciento que en aquella fecha se exigía por la L.C.R.L. a cada una de las representaciones para la válida adopción de acuerdos. La composición sindical y su porcentaje de representatividad en la fecha de esa reunión, 9 de junio de 1993, era la siguiente: ELA, tres miembros y 42, 86 por ciento; UGT, dos miembros y 28,57 por ciento; CC.OO., un miembro y 14,29 por ciento, y LAB, un miembro y 14,29 por ciento. Esta situación se mantiene hasta el año 1997. La nueva regulación que la ley núm. 11/97 de 27 de junio, del CRL contiene, provoca que el día 11 de septiembre de 1997, el Consejero de Interior remita al presidente del CRL un escrito solicitando el nombramiento de las personas, tres titulares y tres suplentes, que nuevamente integren la comisión verificadora de la afiliación sindical.
51. 657. El 23 de octubre de 1997, el presidente del CRL notifica la Consejero de Interior que en la reunión del Pleno de este Consejo de fecha 23 de octubre, se ha adoptado el acuerdo mayoritario de proponer como integrantes de la citada terna a los decanos de los colegios de abogados de cada uno de los tres territorios de la Comunidad Autónoma Vasca.
52. 658. En esa reunión de fecha 23 de octubre de 1997, los posicionamientos de la representación empresarial junto a los de los sindicatos ELA y LAB, unido todo ello a la modificación legal que exige la mayoría absoluta simple en cada una de las partes, posibilitaron que la labor obstaculizada anterior y mantenida en esa reunión de UGT y CC.OO. no alcanzara, otra vez, el resultado impeditivo de designar la comisión de tres personas. Los porcentajes de representatividad sindical en la reunión de fecha 23 de octubre de 1997 eran: ELA, 45,21 por ciento; UGT, 18,51 por ciento; CC.OO., 18,89 por ciento, y LAB, 17,39 por ciento. En el proceso electoral celebrado en 1998, los porcentajes de representatividad son los siguientes:
53. -- Sindicato ELA: 31,66 por ciento
54. -- Sindicato Er.N.E.: 50 por ciento
55. -- Sindicato CC.OO.: 13,33 por ciento
56. -- Sindicato UGT: 5 por ciento
57. 659. Con fecha 4 de diciembre de 1998, el Consejero de Interior remite escrito al presidente del CRL, solicitando que por el CRL se procediese a proponer los tres integrantes de la comisión encargada de verificar la afiliación sindical, solicitud que el día 18 de enero de 1999 reitera el actual Consejero de Interior del Gobierno vasco. El presidente del CRL informó al Consejero de Interior que el Pleno del CRL, en reunión celebrada el día 15 de enero de 1999, ha adoptado el acuerdo mayoritario de proponer como integrantes de la citada terna a los decanos de los colegios de abogados de cada uno de los tres territorios de la comunidad autónoma del país vasco. Por ello, la orden de 29 de enero de 1999, del Consejero de Interior, dispone designar, a propuesta del Consejo de Relaciones Laborales, a los decanos de los colegios de abogados de cada uno de los tres territorios históricos de la comunidad autónoma del país vasco como integrantes de la comisión encargada de verificar la afiliación de los sindicatos y de hacer pública la atribución del número de delegados que, en su caso, pudiera corresponder a cada uno de ellos.
58. 660. Pero, lo cierto es que el obstruccionismo sindical de UGT y CC.OO. no se limitó a lo anteriormente descrito, no; además, por medio del planteamiento de acciones judiciales, han intentado evitar la aplicación del sistema afiliativo; este planteamiento judicial tiene el siguiente desglose:
59. -- Por la representación letrada de CC.OO. se interpuso recurso contencioso administrativo el 31 de marzo de 1993. El suplico de dicho recurso pretendía la declaración de nulidad de pleno derecho de los artículos 32 a 38 del decreto núm. 50/93 del 16 de marzo, previa declaración de que dichos preceptos vulneran los artículos 14, 18.1 y 28.1 de la Constitución. La Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia del país vasco, por auto de fecha 11 de mayo de 1993, acordó no acceder a la adopción de la medida precautoria solicitada en el otrosí primero del recurso. Posteriormente, como consecuencia del desistimiento de CC.OO. al recurso planteado, el auto de fecha 9 de marzo de 1994 archivó el expediente núm. 1100/93.
60. -- Por la representación letrada de UGT se interpuso ante el mismo órgano judicial antes citado igual tipo de recurso por medio de escrito de fecha 28 de abril de 1995, suplicándose a la Sala, además de la declaración de disconformidad a derecho de los artículos 5.3, 6, 7, 8 y 9 de decreto núm. 50/93, la declaración de nulidad de pleno derecho de los artículos 12 y 33 a 38 del mismo decreto. La sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del TSJ de la CAPV recaída en el expediente núm. 1277/93, de fecha 27 de junio de 1996 (núm. 420/96), desestimó este recurso de UGT. En dicha sentencia se dice:
61. -- -- La norma cuestionada establece un procedimiento de verificación del nivel de afiliación de cada sindicato, para determinar los delegados que les correspondan, que consiste en que el Consejero de Interior designa, a propuesta del Consejo de Relaciones Laborales, una Comisión de tres personas encargadas de ello. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 100.3 y 4 de la ley de policía vasca, la comisión ha de estar formada por personas imparciales y de probada competencia, quedando sometidos a la obligación del secreto profesional respecto de los datos que lleguen a conocer.
62. -- -- Con esta regulación, la Sala considera que se dan suficientes garantías de que se respeta el artículo 16.2 de la Constitución, puesto que, por un lado, la comisión que verifica el nivel de afiliación de cada sindicato ha de estar formada por personas imparciales y de probada competencia, quedando sometidos a la obligación del secreto profesional respecto de los datos que lleguen a conocer.
63. -- -- Dicha comisión verifica el nivel de afiliación de cada sindicato y ha de estar formada por personas imparciales cuyo nombramiento no es facultad discrecional del Consejero de Interior del Gobierno Vasco, sino que éste ha de atenerse a la propuesta realizada por el Consejo de Relaciones Laborales y, además, los miembros de la comisión están sujetos a secreto profesional.
64. -- -- Todo ello hace que los datos personales de afiliación a un sindicato no hayan de llegar a conocerse ni por la Administración ni por terceros.
65. -- -- Finalmente, hemos de indicar que el supuesto que se plantea es distinto del contemplado por la sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de octubre de 1993, puesto que, en este caso, los datos de afiliación no pueden ser conocidos por la empresa (Administración Vasca), de acuerdo con las cautelas articuladas.
66. -- -- Por cuanto se ha expuesto, el presente recurso habrá de ser desestimado.
67. 661. Esta sentencia fue recurrida en casación por escrito de fecha 9 de octubre de 1996, que a fecha de hoy está pendiente de resolver por el Tribunal Supremo.
68. 662. En la actualidad, las representaciones de Er.N.E., CC.OO. y UGT se niegan de forma reiterada a facilitar a la comisión legalmente designada los datos de afiliación e impiden así que los artículos 100 de la ley núm. 4/1992 y 37 del decreto núm. 50/1993 puedan tener virtualidad. Esta postura, además de reiterada, ha sido hecha pública en diversos medios de comunicación, y se le ha comunicado al Departamento de Interior actual, a través de un escrito dirigido por los representantes de esos tres sindicatos y que trata de fundamentarse en dos informes de la Agencia de Protección de Datos.
69. 663. En cuanto a la actividad de la administración pública vasca en el asunto objeto de la queja cabe destacar lo siguiente:
70. -- La representación de la administración vasca negoció el proyecto de ley de policía del país vasco con las centrales sindicales representativas en aquel momento, a saber CC.OO., UGT, Er.N.E. y ELA y alcanzó acuerdos que sirvieron para consensuar el texto final de dicho proyecto, incluyéndose en esos acuerdos suscritos con las tres representaciones sindicales últimas citadas, el sistema de representación sindical en la Ertzaintza. Asimismo, sometió a negociación el decreto núm. 50/1993, que desarrollaba algunos aspectos de la ley núm. 4/1992 de policía del país vasco, de 16 de marzo, proponiendo enmiendas al proyecto del mismo todas las centrales sindicales, admitiéndose en el texto final algunas de ellas.
71. -- Desde la entrada en vigor de la ley núm. 4/1992 y del decreto núm. 50/1993, hasta la actualidad, la administración ha cumplido escrupulosamente con las obligaciones que ambos textos legales le imponían, al comunicar al Consejo de Relaciones Laborales en tiempo y forma la solicitud de propuesta de tres miembros de la comisión encargada de verificar la afiliación sindical.
72. -- La actividad de la administración no solamente no se limitó a tal cumplimiento , sino que fue más allá: trató de salvar obstáculos y encontrar una solución ante los postulados de algunas organizaciones sindicales, llegando a proponer, en el seno del Consejo de la Ertzainza, soluciones alternativas que finalmente no prosperaron.
73. -- La representación letrada de la administración pública vasca se ha opuesto a las acciones judiciales interpuestas por los sindicatos CC.OO. y UGT, contra el sistema de representación por afiliación y contra su contenido, obteniendo resoluciones judiciales favorables a los planteamientos de la Administración y declarándose la conformidad a derecho del decreto núm. 50/93, en lo referido a esa materia.
74. -- La representación de la administración en el Departamento de Interior ha concedido desde 1995 a los sindicatos un número de horas, para ejercer actividad sindical, que excede del que resultaría de computarse únicamente aquellas a las que tienen derecho por la vía de la representación electoral. Así, y de alguna manera, ha posibilitado que el sistema de representación por afiliación haya tenido virtualidad, al conceder uno de los derechos que por mor de ese sistema se reconoce en los textos legales precitados, esto es, el derecho a disfrutar de un número de horas para actividad sindical.
75. 664. En resumen, el sistema de representación por afiliación que tanto la ley como el decreto recogen, no ha podido ser aplicado como consecuencia del bloqueo sindical que UGT y CC.OO., sindicatos con representación minoritaria en la Ertzaintza, realizaron desde 1993 hasta 1997, en el seno del Consejo de Relaciones Laborales, órgano establecido en los precitados textos legales como el encargado de proponer a los tres miembros que conforman la comisión que debe verificar la afiliación sindical. Si bien en los años 1997 y 1999 se procedió por el Consejo de Relaciones a la idéntica propuesta de designar la terna que debiera componer la comisión encargada de verificar la afiliación sindical en las personas de los tres decanos de los colegios de abogados de Araba, Guipúzcoa y Vizcaya, lo cual se logró tras la modificación legal en lo referido a la mayoría necesaria para alcanzar acuerdo en el CRL y nuevamente con el voto negativo de CC.OO. y UGT, lo cierto es que la aplicabilidad del sistema de delegados por afiliación está resultando estéril por la negativa reiterada desde el año 1997 de las representaciones sindicales de UGT, CC.OO. y Er.N.E., a facilitar los datos de afiliación a la comisión legalmente establecida, legalmente propuesta y legalmente designada para que ésta constate la afiliación y designe los delegados que corresponden a cada sindicato a tenor del sistema que legalmente está establecido. Asimismo, las resoluciones judiciales recaídas hasta la fecha desestiman las acciones judiciales de UGT y CC.OO. y declaran la conformidad a derecho de la normativa al caso.
76. 665. Mención última merecen, en este apartado de resoluciones judiciales, dos sentencias del Tribunal Constitucional, una de fecha 18 de octubre de 1993 y la recientísima de 22 de julio de 1999. La primera de ellas, citada por Er.N.E. en su escrito remitido a la OIT, sirvió de base jurídica al juzgador para desestimar el recurso de UGT interpuesto ante la Sala de lo contencioso administrativo del TSJ de la CAPV. El supuesto que en la sentencia de 18 de octubre de 1993 del Tribunal Constitucional se plantea es distinto al contemplado por nosotros y por UGT en su recurso ya que mientras que en aquel caso los datos de la afiliación los conocería la parte empresarial, en el caso que nos ocupa, estos datos no pueden ser conocidos por la administración vasca, de acuerdo con las cautelas articuladas.
77. 666. En la sentencia de 22 de julio de 1999, el Tribunal Constitucional destaca dos párrafos contenidos en su fundamento jurídico sexto in fine que para nosotros son definitivos, y que establecen lo siguiente:
78. Ya hemos señalado que la aplicación de los mecanismos de acreditación y control de la implantación sindical, en relación con una sección sindical que afirme no poder desvelar el nombre de sus afiliados, exigía ciertamente, en aras de salvaguardar los derechos fundamentales en juego, la posibilidad de recurrir a fórmulas o mecanismos de acreditación de su implantación sindical diversos a los seguidos por el resto de los sindicatos en la empresa, y que garantizarán el secreto de la afiliación sindical. Pero también es cierto que no consta que la sección sindical de LAB haya ofrecido a la empresa ningún procedimiento de acreditación de su implantación, alternativo al seguido por el resto de las centrales sindicales, y que salvaguardara el derecho a la libertad ideológica de sus afiliados (cosa ni imposible ni excesivamente difícil), y ya hemos señalado que los derechos sindicales adicionales y por lo tanto el derecho que aquí se reclama, han de ejercitarse en el marco establecido por la norma legal o convencional que los reconoce (STC 61/1989).
79. Ante la falta total de cualquier actividad de los recurrentes y representantes de la sección sindical de LAB dirigida a acreditar el cumplimiento de los presupuestos convencionalmente exigibles para disfrutar del derecho sindical reclamado, no puede entenderse que el requerimiento empresarial a la sección sindical de LAB para que, en cumplimiento del Convenio, suministre una lista nominal de afiliados, procedimiento seguido por el resto de las secciones sindicales de empresa, sea lesivo de su derecho de libertad sindical por imponerle una conducta contraria a la libertad ideológica de los afiliados a este sindicato tal y como pretenden los recurrentes de amparo.
80. Por lo tanto, el más alto tribunal declara que ofrecer -- en ese caso a la empresa -- un procedimiento de acreditación de su implantación que salvaguarde el derecho a la libertad ideológica de sus afiliados, ni es imposible ni excesivamente difícil y además, que el derecho que se reclama ha de ejercitarse en el marco establecido por la norma legal o convencional que la reconoce. A mayor abundamiento, el requerimiento a ese sindicato para que suministre una lista de afiliados, en cumplimiento de lo pactado no se cataloga como conducta contraria a la libertad ideológica por ese mismo Tribunal Constitucional. Mucho menos atentatorio a la libertad ideológica será el procedimiento que se contiene en la ley núm. 4/92 y en el decreto que la desarrolla.

C. Conclusiones del Comité

1. 667. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante alega el incumplimiento del artículo 100, 1) de la ley de policía vasca núm. 4/1992 relativo a la designación de delegados para las secciones sindicales en el ámbito de la policía vasca. El querellante destaca que el jefe del Gabinete Jurídico de la Agencia de Protección de Datos plantea objeciones a la remisión de una relación de afiliados de las organizaciones sindicales, sin el consentimiento escrito de los interesados; no será posible a juicio del Jefe del Gabinete (salvo que se procediera a un procedimiento de disociación de datos en la forma prevista por la ley de protección de datos personales) la constitución de los órganos de representatividad sindical en tanto no se proceda a una reforma de la ley de policía vasca. Según la organización querellante, el Departamento de Interior del Gobierno vasco se ha negado a una regulación transitoria de la designación de delegados sindicales y a juicio del querellante la imposibilidad de aplicar la ley y la negativa a reformarla vulnera el derecho de negociación colectiva. En los documentos que adjunta la organización querellante, ella y otras dos organizaciones sindicales hacen referencia a impedimentos legales para la aplicación de las normas relativas al procedimiento para la designación de delegados: imposibilidad de ceder los datos personales automatizados de afiliación sindical sin vulnerar los derechos constitucionales de los afiliados y negativa de los afiliados a revelar su condición; esas organizaciones señalan además que sus afiliados rechazan el sistema de representación previsto en el artículo 100 de la ley de policía vasca y en el decreto núm. 50/1993 de 16 de marzo y proponen su sustitución por un procedimiento electoral vinculado únicamente al sufragio universal.
2. 668. El Comité toma nota de que el Departamento de Interior del Gobierno vasco declara que: 1) en el régimen actual de representación sindical en el ámbito de la policía autonómica vasca se conjuga la representación proporcional en función de los resultados obtenidos por las organizaciones sindicales en un proceso electoral en el que participan todos los funcionarios policiales y la representación a través de delegados sindicales en función de la afiliación que acrediten (sólo sobre esto último versa la queja); 2) en virtud del sistema actual, para la atribución del número de delegados en función de la afiliación que acrediten las organizaciones sindicales, el Consejero de Interior del Gobierno vasco a propuesta del Consejo de Relaciones Laborales (compuesto por siete miembros de las organizaciones sindicales, siete miembros de las organizaciones empresariales y el presidente y el secretario general (que no tienen derecho a voto) que son nombrados por el Lehendakari (poder ejecutivo)) designa a tres personas que integran una comisión encargada de verificar la afiliación de las organizaciones sindicales y de atribuir el número de delegados que les correspondan; las organizaciones sindicales deben remitir a la comisión una relación de sus afiliados; 3) para garantizar la confidencialidad de su tarea la comisión podrá trasladarse a las sedes sindicales previo acuerdo con las organizaciones sindicales; 4) las normas que rigen este sistema fueron negociadas con las organizaciones sindicales; 5) el Tribunal Constitucional no contestó la constitucionalidad del sistema de representación sindical establecido en el artículo 100 de la ley de policía del país vasco cuando un partido político planteó un recurso de inconstitucionalidad; 6) la administración vasca ha cumplido repetidamente con sus obligaciones solicitando al Consejo de Relaciones Laborales la solicitud de propuesta de tres miembros de la comisión encargada de verificar la afiliación sindical; 7) desde 1993 a 1997 el sistema de representación por afiliación (nombramiento de delegados) no pudo aplicarse como consecuencia del bloqueo sindical que dos sindicatos minoritarios en la policía vasca realizaron en el seno del Consejo de Relaciones Laborales; 8) finalmente el Consejo de Relaciones Laborales propuso en 1997 y 1999 como terna los decanos de los colegios de abogados, pero tres organizaciones sindicales (incluida la organización querellante) se han negado a facilitar los datos de afiliación a la comisión que debe constatar la afiliación impidiendo así la designación de delegados; 9) la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del país vasco (Sala de lo contencioso administrativo) desestimó el recurso de una de las organizaciones sindicales minoritarias que se opone al actual sistema (en lo que respecta a los artículos pertinentes del decreto núm. 50/93 de 16 de marzo en desarrollo de la ley de policía vasca) y que solicitaba la declaración de su inconstitucionalidad; esta sentencia subraya que la comisión encargada de verificar la afiliación sindical está formada por personas imparciales y de probada competencia, sometidas al secreto profesional respecto de los datos que lleguen a conocer, que al realizar el nombramiento de sus miembros el Consejero de Interior ha de atenerse a la propuesta del Consejo de Relaciones Laborales y que todo ello hace que los datos personales no hayan de llegar a conocerse por la administración ni por terceros; esta sentencia fue recurrida en casación el 9 de octubre de 1996 y está pendiente de resolver por el Tribunal Supremo.
3. 669. El Comité desea recordar en primer lugar que los Convenios núms. 87 y 98 son compatibles tanto con los sistemas que prevén un sistema de representación sindical para ejercer los derechos sindicales colectivos que se basan en el grado de afiliación sindical con que cuentan los sindicatos como con los sistemas que prevén que dicha representación sindical surja de elecciones generales entre los trabajadores o funcionarios, o los que establecen una combinación de ambos sistemas. Este último sistema (denominado mixto) es el que prevé la ley de policía del país vasco y su decreto reglamentario, donde la denominación del número de delegados sindicales se realiza por una comisión de tres miembros encargada de verificar la afiliación sindical de las distintas organizaciones. A juicio del Comité este tipo de sistema es compatible con los principios de la libertad sindical en la medida que reúna ciertas garantías. Ciertamente la protección de datos relativos a la afiliación sindical -- cuestión planteada por la organización querellante -- es un elemento fundamental de los derechos de la persona y en particular del derecho a la intimidad, pero, a juicio del Comité, en la medida en que esté sujeta a garantías estrictas la verificación de la afiliación sindical no tiene por qué no ser compatible con el respeto de tales derechos y poder garantizar la confidencialidad de la identidad de la afiliación. El Comité observa que la ley de policía del país vasco y el decreto que la desarrolla contienen esas garantías en la medida en que sus integrantes, según las normas vigentes, están obligados al secreto profesional (cuya violación en la mayoría de los países entraña sanciones penales), deben ser personas imparciales y contar con probada competencia y son nombradas por un órgano tripartito (bipartito para la votación), condiciones todas tendentes a garantizar que los datos personales de afiliación no lleguen a ser conocidos por la administración o por terceros. No obstante, desde el punto de vista práctico, ciertas organizaciones minoritarias en el ámbito de la policía vasca rechazan en cuanto tal el sistema de representación en base a la afiliación sindical o al menos emiten reservas en cuanto al respeto que las características del sistema actual reservan al cumplimiento de los derechos constitucionales relativos a la protección de la esfera privada de la persona. A este respecto, el Comité subraya la importancia de que los órganos de verificación del grado de afiliación de las organizaciones sindicales cuenten con la confianza del conjunto de ellas. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que comunique al Gobierno vasco la conveniencia de que siga promoviendo el diálogo entre las organizaciones sindicales, incluidas las minoritarias, para instrumentar: 1) prácticas consensuadas a respetar por el Consejo de Relaciones Laborales sobre los criterios de este órgano cuando proceda a proponer las tres personas llamadas a formar parte de la comisión de verificación de la afiliación sindical, y 2) un código de conducta entre las organizaciones sindicales que regule las condiciones en que entregarán a la comisión de verificación de afiliación los datos de sus afiliados, empleando técnicas adecuadas de utilización de datos personales que garanticen una confidencialidad absoluta.