Rapport définitif - Rapport No. 327, Mars 2002

1. 548. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de la Unión General de Trabajadores de España (UGT) fechada el 23 de marzo de 2001. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 26 de septiembre de 2001.
2. 549. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 550. En su comunicación de 23 de marzo de 2001, la Unión General de Trabajadores de España (UGT) manifiesta que con la ley orgánica núm. 8/2000 sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LO 8/2000), la cual entró en vigor el 23 de enero de 2001, el Gobierno impone graves restricciones a los derechos básicos amparados por la norma que viene a modificar (LO 4/2000, que llevaba el mismo título que la antes citada y ni siquiera contaba con un año de vigencia). A juicio de la organización querellante, la nueva norma limita concretamente el ejercicio de las libertades de sindicación y huelga, reunión, manifestación y asociación y, por extensión, el derecho de negociación colectiva, al determinar que los extranjeros sólo podrán ejercer tales derechos y libertades «cuando obtengan autorización de estancia o residencia en España» (artículo 11 de la LO 8/2000).
2. 551. La organización querellante alega además que la nueva norma también genera inseguridad jurídica, al crear una nueva situación ilegal e injusta que provoca tragedias sociales y familiares entre los inmigrantes presentes en el país, y ello por dos razones fundamentales: el cambio brusco de la legalidad acarrea temores de persecución administrativa e incluso policial, y la falta de normas transitorias claras que permitirían una solución no traumática para los importantes colectivos de inmigrantes, que representan cientos de miles de personas y familias, hoy afectadas en España. La sucesión inmediata de normas distintas supone en efecto que quienes se encontraban en España antes de la vigencia de la nueva norma y tenían un estatus jurídico más benévolo, y por tanto unos derechos y libertades reconocidos, pasan ahora a ser tratados por un régimen mucho más severo, equivalente al de los futuros inmigrantes y sin que de su estancia en el país se derive efecto favorable alguno. También priva a quienes se hallan en trámite de normalizar su residencia, pero aún no son residentes, de sus derechos ya reconocidos por la ley anterior.
3. 552. La organización querellante añade que, además, la nueva ley promovida por el Gobierno se opone frontalmente a los artículos 10.2 y 13.1 de la vigente Constitución española de 1978. Dichas normas establecen respectivamente que «las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España», y que «los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título («De los Derechos y los Deberes Fundamentales») en los términos que establezcan los tratados y la ley». Tales requisitos, que se recogían de manera fiel en la norma anterior (LO 4/2000), en cuyo artículo 3 se preveía que los «extranjeros gozarán en España, en igualdad de condiciones que los españoles, de los derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución» no se respetan en la presente, que establece una evidente ficción interpretativa al determinar que, «como criterio interpretativo general, se entenderá que los extranjeros ejercitan los derechos que les reconoce esta ley en condiciones de igualdad con los españoles» (artículo 3 de la LO 8/2000) y suprimir un criterio interpretativo amplio (Declaración Universal de Derechos Humanos) preexistente en la LO 4/2000.
4. 553. Por otra parte, a juicio de la organización querellante, esta nueva situación jurídica creada es fruto de un abuso de poder, de una conducta política de disuasión utilizada por el Gobierno frente a los extranjeros que están en el país de forma irregular y frente a los futuros inmigrantes que tengan intención de venir al país. Tal conducta no sólo es contraria al derecho nacional y al derecho internacional (Declaración Universal de Derechos Humanos, Carta Social del Consejo de Europa, Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como por los principios constitucionales y convenios de la OIT), sino que además es reprochable desde el punto de vista social. Alega la UGT que se trata de un abuso del poder del Estado a través de un mecanismo legal que podría encerrar cierta actitud represiva frente a la pura necesidad de supervivencia de mucho inmigrantes. La organización querellante entiende además que esta conducta es especialmente discriminatoria frente a los extranjeros llamados «irregulares» que viven en el país. A este respecto, conviene subrayar que los movimientos de inmigración hacia la Unión Europea han merecido reiteradas preocupaciones de las instituciones comunitarias por su volumen e importancia (a España afluyen cada vez más ciudadanos del Norte de Africa, de Latinoamérica y de algunos países del Este, y se prevé que tal flujo no cesará en varios años). La organización querellante considera sobre este particular que los poderes públicos no han adoptado las medidas adecuadas (promoción económica de los países más pobres y abandono de las medidas meramente policiales que hasta la fecha se han utilizado) para proteger la legítima voluntad de progreso individual y familiar de los inmigrantes, que emigran de sus países por razones socioeconómicas.
5. 554. Finalmente, y al objeto de precisar el alcance real de la presente queja en cuanto a los colectivos afectados y a su situación, la organización querellante indica que, al referirse los convenios de la OIT sobre la libertad sindical y otras normas a los trabajadores como titulares de los derechos que garantizan, se entenderá que, en este caso, los extranjeros afectados en España tienen la condición de trabajadores protegibles, aun cuando su estancia no esté plenamente regularizada. Ello es así porque los inmigrantes afectados son, en su mayoría, trabajadores de hecho con expectativa de serlo, pues esa es la causa de su estancia en España. Del mismo modo, la organización querellante señala que la interpretación extensiva de los convenios de la OIT pertinentes permitirá, dada la naturaleza de los derechos protegidos, incluir los supuestos denunciados.

B. Respuesta del Gobierno

1. 555. Por comunicación de 26 de septiembre de 2001, el Gobierno declara que la LO 8/2000 parte de la premisa fundamental según la cual los extranjeros ejercitan los derechos reconocidos en esta ley en condiciones de igualdad con los españoles, convicción ésta que late en la Constitución Política y se refleja en las tres leyes de extranjería de la reciente historia democrática del país: LO 7/1985, LO 4/2000 y LO 8/2000.
2. 556. Según el Gobierno, el problema de la restricción de los derechos y libertades de los extranjeros en el país, en particular de la libertad sindical, adquiere sin embargo otras dimensiones cuando el desequilibrio y la desigualdad en el entendimiento del régimen de derechos y libertades se producen no ya entre los derechos del nacional y del extranjero, sino entre los «inmigrantes legales» y los «inmigrantes ilegales». A estos últimos se les restringe el ejercicio de determinados derechos (como se hiciera mediante la LO 7/1985, que sin embargo no fue objeto de queja ante ningún órgano de la OIT). En realidad, lo que hace la LO 8/2000 es clarificar la situación de los extranjeros que se encuentran legalmente en España respecto a los que no lo están: distinción esencial difuminada en la LO 4/2000, que permite la aplicación de cualquier mecanismo que el ordenamiento jurídico pueda prever para controlar los flujos migratorios. El Gobierno especifica que si se restringen los derechos de los extranjeros ilegales no es porque son extranjeros, sino precisamente porque son ilegales. El inmigrante ilegal se halla en efecto en una situación jurídica singular y contradictoria, ya que si bien en su condición de persona y, como tal, es titular indiscutible de derechos y libertades, por su condición de ilegal se aleja sin embargo de la ordenación jurídica que en las sociedades actuales le permitiría el ejercicio y la efectividad de tales derechos y libertades. En la LO 8/2000 se establece así una distinción entre los derechos cuya titularidad y ejercicio corresponden a todos los extranjeros, por tratarse de derechos fundamentales de la persona (como son por ejemplo el derecho de los extranjeros en España a la asistencia sanitaria pública de urgencia y a la continuidad de dicha atención hasta el alta médica; el derecho de las mujeres embarazadas a la asistencia médica durante el embarazo, el parto y el posparto; el derecho de los extranjeros a los servicios y prestaciones sociales básicas cualquiera que sea su situación administrativa; el derecho a la asistencia jurídica gratuita, en el supuesto de carecer de medios económicos, para todos los procedimientos administrativos o judiciales que puedan llevar a la denegación de su entrada, a su devolución o expulsión), y aquellos cuyo ejercicio corresponde solamente a los que se encuentran legalmente en el país (el derecho político de sufragio en las elecciones municipales vinculado al principio de reciprocidad; las prestaciones y servicios del sistema de la seguridad social; las ayudas en materia de vivienda; la reagrupación familiar y el ejercicio de los derechos de reunión, manifestación, asociación, sindicación y huelga, con la necesidad, en estos dos últimos casos, de disponer, además, de la condición de trabajador).
3. 557. En lo que respecta a la presunta inconstitucionalidad de la LO 8/2000, el Gobierno pone de relieve que la organización querellante muestra su disconformidad con una ley orgánica, máximo valor en la jerarquización de las normas de desarrollo en el ordenamiento jurídico nacional, que fue aprobada por las Cortes Generales, sede de la soberanía democrática del pueblo español. Esta ley apunta a garantizar la integración y convivencia en la sociedad española de todos los extranjeros que residan en el país, canalizar los flujos migratorios hacia el territorio nacional, dotar de instrumentos al Estado para luchar contra las mafias que trafican con seres humanos y su posterior explotación laboral, así como incorporar los compromisos internacionales asumidos por España, haciendo uso debidamente de las atribuciones que, a los Estados, los mismos otorgan. La reforma de la LO 4/2000 (que esta ley viene a sustituir) parte de la situación y de las características de la población extranjera en el país no sólo en la actualidad, sino también de cara a los próximos años, regulándose la inmigración desde su consideración como hecho estructural que ha convertido a España en un país de destino de los flujos migratorios y, por su situación, también en un punto de tránsito hacia otros Estados, cuyos controles fronterizos en las rutas desde el país han sido eliminados o reducidos sustancialmente. En cuanto a la adecuación jurídica de la LO 8/2000 a la Constitución nacional, el Gobierno subraya que el Defensor del Pueblo (Ombudsman del Estado), al que se había solicitado presentara un nuevo recurso de inconstitucionalidad contra dicha ley, resolvió denegar tal petición por carecer, a su juicio, de fundamento que lo justificara. Además, en su momento la cuestión de la restricción del ejercicio de determinados derechos en el supuesto de inmigrantes ilegales ya fue considerada a fondo por el Tribunal Constitucional, respecto de la LO 7/1985. El Gobierno agrega que el hecho de que el trato dado a los llamados inmigrantes ilegales en dicha ley no se declarara inconstitucional (STC115/1987) permite afirmar ahora que la regulación ofrecida por la LO 8/2000, en la que el estatus jurídico del inmigrante ilegal es contemplado con mayor generosidad, tampoco lo es.
4. 558. En lo referente a la presunta falta de adecuación de la LO 8/2000 a la normativa internacional aplicable a la materia, el Gobierno declara que el ejercicio de determinados derechos queda subordinado a la situación de legalidad del extranjero en virtud de tratados, convenios y declaraciones de derechos internacionales como son: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 1966, y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de noviembre de 1950. Entre ellos, recogen el derecho de toda persona a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho de fundar sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses. El Gobierno recalca sin embargo que en virtud de estos instrumentos internacionales, el ejercicio de los derechos y el disfrute de las libertades de la persona quedan solamente sujetos a las limitaciones establecidas por la ley, con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar en general de una sociedad democrática. Más concretamente, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales prevé que los países, teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional, podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos económicos reconocidos en el Pacto a personas que no sean nacionales suyos. El Gobierno recalca que el común denominador de estos textos internacionales de carácter general reside en que, por un lado, reconocen estas libertades y, por otro, habilitan al legislador nacional para que pueda establecer, mediante ley obviamente, restricciones o la exigencia básica de estancia legal para el ejercicio de estos derechos, en orden a la salvaguarda de una serie de bienes relevantes en una sociedad democrática. Así, concreta el Gobierno, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) recogen derechos fundamentales sobre sujetos de naturaleza y conceptos más necesitados de normas jurídicas de desarrollo, como son el trabajador y el empresario. Sin embargo, la libertad de asociación, reunión, manifestación profesionales, como aspectos de estas libertades en general, integradas en el vasto conjunto de libertades fundamentales del hombre, y conferidas a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, deben basarse en el respeto de las libertades civiles enumeradas en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La exigencia del soporte de situación legal que estos tratados recogen debería ser trasladable al ejercicio de estos derechos en el ámbito laboral en los que ya no es la persona el sujeto de los mismos, sino la persona revestida de ocupación, empleo y profesión.

C. Conclusiones del Comité

1. 559. El Comité observa que en la presente queja la Unión General de Trabajadores de España (UGT) alega que la nueva ley de extranjería (LO 8/2000 sobre los derechos de los extranjeros en España y su integración social) restringe los derechos sindicales de los extranjeros, al condicionar su ejercicio a la obtención de una autorización de estancia o residencia en el país. La organización querellante señala además que la ausencia de normas transitorias claras en la materia entraña un cambio brusco de legalidad por el cual los extranjeros se ven sometidos a un régimen más severo y quienes están normalizando su residencia pierden los derechos que se les han reconocido.
2. 560. Asimismo, el Comité toma nota de que en respuesta a los alegatos de discriminación el Gobierno opone que la ley fue modificada no tanto para cambiar la situación de los extranjeros frente a los nacionales como para establecer una distinción clara entre los llamados extranjeros «legales», que disfrutan de los derechos sindicales en pie de igualdad con los nacionales, y los extranjeros «irregulares», a fin de controlar los flujos migratorios y de combatir las mafias que trafican con seres humanos y su posterior explotación laboral, al establecer, contrariamente a la ley anterior, una distinción clara entre españoles y extranjeros legales, por un lado, y extranjeros irregulares, por otro.
3. 561. A la luz de los elementos que anteceden, el Comité observa que el problema que se plantea en este caso consiste en determinar si resulta conveniente dar, como lo solicita la organización querellante, una interpretación extensiva al concepto de «trabajadores» utilizado en los Convenios de la OIT sobre la libertad sindical. En estas condiciones, el Comité recuerda que el artículo 2 del Convenio núm. 87 reconoce el derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, a afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes. La única excepción autorizada por el Convenio núm. 87 está prevista en el artículo 9 de dicho instrumento y se refiere a las fuerzas armadas y a la policía. Por tanto, a juicio del Comité, todos los trabajadores, salvo los contemplados en esta única excepción, están amparados por el Convenio núm. 87. En consecuencia, en lo que respecta a la legislación en cuestión, el Comité pide al Gobierno que tenga en cuenta el tenor del artículo 2 del Convenio núm. 87. Asimismo, subraya que los sindicatos deben gozar, pues, del derecho de representar y de asistir a los trabajadores así cubiertos por el Convenio, a fin de defender y promover los intereses de los mismos.