Rapport intérimaire - Rapport No. 350, Juin 2008

1. 1167. Le comité a examiné ces cas lors de ses réunions de novembre 2002, juin 2003 et mars 2006, au cours desquelles il a présenté des rapports intérimaires qui ont été approuvés par le Conseil d’administration à ses 285e, 287e et 295e sessions. [Voir 329e rapport, paragr. 567-652; 331e rapport, paragr. 516-558; et 340e rapport, paragr. 925-999.]
2. 1168. La Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) (cas no 2177) a envoyé des informations complémentaires dans des communications en date des 31 mars, 5 juin, 3 juillet et 5 septembre 2006, des 16 mai, 3 décembre 2007 et du 11 avril 2008.
3. 1169. Le gouvernement a présenté ses observations dans des communications en date des 24 mai et 28 août 2006, des 17 janvier et 11 mai 2007, et du 25 avril 2008.
4. 1170. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Il n’a pas ratifié la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

Analyse du cas

1. A. Examen antérieur du cas
2. 1171. Lors de sa réunion de mars 2006, le comité a fait les recommandations suivantes:
3. a) Notant avec intérêt le développement d’un processus de concertation, le comité encourage vivement les parties à poursuivre leurs efforts continus, en vue d’aboutir rapidement à un consensus sur la réforme du service public, et sur une modification de la législation qui soit en conformité avec les principes de la liberté syndicale contenus dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon. Les consultations devraient notamment porter sur les points suivants:
4. i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
5. ii) accorder le droit d’association aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
6. iii) s’assurer que les travailleurs du service public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des accords collectifs, et que les travailleurs pour qui ces droits peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
7. iv) s’assurer que les travailleurs du service public qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne soient pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales;
8. v) portée des négociations dans la fonction publique.
9. b) Le comité demande au gouvernement de lui communiquer le texte du projet de loi de réforme administrative lorsqu’il aura été rédigé.
10. c) Le comité demande au gouvernement de lui communiquer le jugement définitif dans l’affaire Oouda-cho une fois qu’il aura été rendu.
11. d) Le comité demande au gouvernement et aux plaignants de continuer à le tenir informé des incidences de la réorganisation sur les droits de négociation collective des travailleurs mutés dans des institutions administratives indépendantes (IAIs).
12. e) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation sur tous les points qui précèdent.
13. f) Le comité rappelle au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, faire appel à l’assistance technique du BIT.
14. B. Informations complémentaires
15. fournies par les plaignants
16. 1172. Dans une communication en date du 31 mars 2006, la JTUC-RENGO déclare que, lors d’une réunion du cabinet tenue le 10 mars 2006, le gouvernement japonais a approuvé le projet de loi de réforme administrative et l’a immédiatement soumis à la Diète. Selon la JTUCRENGO, le projet de loi contient les dispositions suivantes: 1) la part des dépenses totales de personnel pour les fonctionnaires nationaux dans le PIB au cours de l’exercice budgétaire 2015 et des années ultérieures sera ramenée dans toute la mesure possible à la moitié du taux atteint au cours de l’exercice budgétaire 2005; 2) pendant les cinq prochaines années, le nombre des fonctionnaires nationaux sera réduit de plus de 5 pour cent; 3) des mécanismes seront mis au point pour permettre des transferts de personnel entre ministères et institutions gouvernementales, ainsi que la formation des fonctionnaires de l’Etat; 4) les dépenses totales de personnel pour le personnel des institutions administratives indépendantes seront réduites de plus de 5 pour cent pendant les cinq années qui commencent avec l’exercice budgétaire 2006; 5) les autorités locales seront appelées à réduire leur personnel de 4,6 pour cent ou plus (dans une communication en date du 5 juin 2006, la JTUC-RENGO joint copie des articles 42 et 43 du projet de loi de réforme administrative, qui traitent de ces questions. Elle joint également copie de l’article 51, qui prévoit que le gouvernement prendra les mesures nécessaires en ce qui concerne le système de rémunération des fonctionnaires de l’Etat et des salariés qui exercent des fonctions spéciales et des travailleurs de l’administration générale qui ne sont pas couverts par les dispositions de la loi concernant les salaires des services gouvernementaux ordinaires).
17. 1173. Par ailleurs, selon la JTUC-RENGO, le Bureau de la promotion de la réforme administrative a approuvé, le 31 mars 2006, «le cadre des transferts de personnel et des attributions de fonctionnaires lié à la réforme des dépenses totales de personnel», confirmant par là même la création du «Bureau central de l’ajustement de l’emploi pour les fonctionnaires nationaux» au niveau ministériel.
18. 1174. La JTUC-RENGO ajoute que la deuxième consultation entre le gouvernement et les travailleurs portant sur les réformes de la fonction publique a eu lieu le 20 mars 2006 (avec la participation du secrétaire général de la JTUC-RENGO, de deux présidents de l’Alliance des syndicats des travailleurs des services publics (APU), du ministre chargé de la Réforme législative, du ministre des Affaires intérieures et de la Communication, et du ministre de la Santé, du Travail et des Affaires sociales).
19. 1175. Sur la base de ces consultations, les deux parties ont décidé et confirmé ce qui suit au sujet des réformes de la fonction publique et des droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires: 1) les deux parties ont convenu de mettre sur pied un kento no ba (le conseil d’examen) qui serait chargé de déterminer les catégories de fonctionnaires auxquelles les droits syndicaux fondamentaux seraient reconnus. Ce conseil discutera la question des droits syndicaux fondamentaux en s’appuyant sur un examen exhaustif de la question de l’étendue à donner à la fonction publique et de ce que la fonction publique et les fonctionnaires devraient être; 2) s’agissant du mode de gestion de ce conseil et de sa date de création, les deux parties se consulteront dans le but d’assurer à la consultation entre le gouvernement et les travailleurs, qui doit avoir lieu immédiatement après les congés de mai 2006, des résultats constructifs.
20. 1176. Lors de cette réunion, la JTUC-RENGO a également demandé au gouvernement de charger le Premier ministre d’assumer la direction et la responsabilité du Bureau central de l’ajustement de l’emploi, qui doit envisager une réforme des dépenses totales engagées pour les fonctionnaires. Selon la JTUC-RENGO, le gouvernement a répondu que, «Pour ce qui est de la composition du Bureau central de l’ajustement de l’emploi pour les fonctionnaires nationaux, le gouvernement pense à une organisation dont le gouvernement tout entier assumerait la responsabilité. Compte tenu également de vos demandes, le gouvernement continuera de réfléchir aux mesures à prendre pour créer une organisation efficace.»
21. 1177. La JTUC-RENGO et le RENGO-PSLC apprécient la position du gouvernement, qui permet d’aller de l’avant, en manifestant clairement son intention de créer un kento no ba qui sera chargé d’examiner la question des catégories de fonctionnaires auxquelles les droits syndicaux fondamentaux seront reconnus, et les deux parties ont convenu d’utiliser ce conseil pour discuter de questions aussi fondamentales que la forme à donner aux services publics et ce que devraient être ces services et les fonctionnaires. Toutefois, la situation est loin d’être satisfaisante, car il n’est pas exclu que le gouvernement engage des discussions sans partir du principe d’une reconnaissance des droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires, et qu’il envisage d’examiner ces questions sans un calendrier précis. Selon la JTUC-RENGO et le RENGO-PSLC, le gouvernement japonais devrait aller de l’avant et, conformément à l’intention des recommandations de l’OIT, prendre des mesures précises pour que les fonctionnaires jouissent des droits syndicaux fondamentaux avec un degré de liberté plus grand. La JTUC-RENGO a indiqué qu’elle intensifierait ses efforts de lobbying auprès du gouvernement afin que la création du kento no ba se fonde sur le principe d’une reconnaissance des droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires.
22. 1178. Dans une communication en date du 5 juin 2006, la JTUC-RENGO déclare que le projet de loi de réforme administrative a été adopté par la Diète le 26 mai 2006, et a joint à sa communication les articles 42, 43 et 51 de ce projet de loi.
23. 1179. Dans une communication en date du 3 juillet 2006, la JTUC-RENGO informe le comité que la troisième consultation entre le gouvernement et les travailleurs portant sur les réformes de la fonction publique s’est tenue le 29 mai 2006. Selon la JTUC-RENGO, les deux parties ont décidé et confirmé la création d’un kento no ba qui sera chargé d’examiner la question des catégories de fonctionnaires auxquelles les droits syndicaux fondamentaux seront reconnus, comme convenu lors de la consultation entre le gouvernement et les travailleurs du mois de mars; les parties souhaitent que la création de ce conseil repose sur une ordonnance du gouvernement portant application de la loi de réforme administrative; ce conseil devrait examiner la question de l’étendue à donner au travail du service public pour avoir un gouvernement simple et efficace, des structures de classification et des descriptions de postes qui conviendraient aux travailleurs du service public et, à partir de ces questions, de la manière d’organiser les relations professionnelles, y compris la question des droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires, et formuler des conclusions sur ces questions. Le conseil devrait être composé d’environ dix à quinze personnes d’un niveau d’éducation élevé. Enfin, il faudrait prendre les mesures nécessaires et créer sans tarder le kento no ba. La première réunion devrait se tenir environ un mois après sa création. Par ailleurs, les consultations gouvernement-travailleurs entre la JTUC-RENGO et le gouvernement devraient se poursuivre et porter sur la réforme de la fonction publique.
24. 1180. Dans une communication en date du 5 septembre 2006, la JTUC-RENGO fait savoir que la première réunion du kento no ba s’est tenue le 27 juillet 2006, comme convenu le 29 mai 2006 lors de la troisième consultation entre le gouvernement et les syndicats. Ce conseil a été baptisé officiellement «Comité spécial d’examen du Bureau de la promotion de la réforme administrative».
25. 1181. La JTUC-RENGO indique que ce comité spécial d’examen a été créé par le Bureau de la promotion de la réforme administrative en vertu d’une ordonnance portant application de la loi de réforme administrative. Son mandat est de cinq ans et il comprend 17 membres qui représentent des syndicats, des universitaires, des employeurs et les mass media. Le professeur Takeshi Sasaki, de l’université de Gakushuin, a été élu président. Il compte trois représentants des syndicats, à savoir le secrétaire général de RENGO, M. Nobuaki Koga, le président de l’Alliance des syndicats des travailleurs des services publics (APU), M. Kenji Okabe, et le président du groupe de travail de l’APU sur la réforme de la fonction publique, M. Kenzo Maruyama.
26. 1182. La première réunion a été marquée par un échange de vues au sujet du programme et du plan de travail. Le Bureau de la promotion de la réforme administrative, qui sert de secrétariat au comité, a proposé que le comité discute des questions suivantes: i) l’étendue à donner au travail du service public pour avoir un gouvernement simple et efficace; ii) la structure de classification et les descriptions de postes qui conviendraient aux travailleurs du service public; et iii) à partir de ces discussions, la manière d’organiser les relations professionnelles, y compris la question des droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires. Le comité devrait discuter également de questions spécifiques, à savoir: comment l’étendue du travail du service public et de la fonction publique a été définie au Japon; l’étendue du travail du service public au Japon aujourd’hui; l’étendue à donner au travail du service public pour avoir un gouvernement simple et efficace (en mettant l’accent sur une extension des domaines d’activité du secteur privé, les attitudes des citoyens, le changement de la demande de services administratifs, l’usage de l’autorité administrative, la rentabilité, l’efficience, la planification des activités et leur mise en œuvre, etc.); la structure de classification qui conviendrait aux travailleurs du service public dans le cadre d’un gouvernement simple et efficace; une comparaison internationale des systèmes de personnel de la fonction publique et les législations s’y rapportant; les conditions d’emploi des fonctionnaires (y compris le devoir de confidentialité, la garantie du statut, les restrictions apportées aux activités politiques); le système à utiliser pour déterminer les conditions de travail; le système de communication à adopter entre les travailleurs et la direction, y compris la question des droits syndicaux fondamentaux; le système qui conviendrait aux organisations de travailleurs. En ce qui concerne le plan de travail, le comité a déclaré que ses réunions devraient avoir lieu une fois par mois en principe et qu’un rapport (ou un rapport intérimaire) devrait être établi au moment voulu ou à un stade intermédiaire du processus de consultation. Il doit être tenu compte du fait que le mandat du Bureau de la promotion de la réforme administrative est de seulement cinq ans.
27. 1183. Lorsqu’un représentant des travailleurs a insisté pour que les normes internationales du travail soient incluses dans l’ordre du jour, le secrétariat a déclaré que les questions liées à l’OIT ne seront pas exclues. Le représentant des travailleurs a également proposé qu’un rapport intérimaire soit établi dans un an et qu’un rapport final soit établi dans un an et demi, mais le comité n’a pas pu se mettre d’accord sur cette question. Le comité a confirmé que sa prochaine réunion se tiendrait le 13 septembre 2006.
28. 1184. Dans une communication en date du 16 mai 2007, la JTUC-RENGO déclare que le 24 avril 2007 s’est tenue la neuvième réunion du comité spécial d’examen qui a adopté à cette occasion la note révisée sur l’examen du comité spécial d’examen. Selon cette note, «la question de la relation travailleur-employeur dans le secteur public, y compris les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires, devrait être réexaminée avec une réforme en vue». Cette note a également prévu la mise en place d’un groupe de simulation d’examen (composé de cinq universitaires) qui sera chargé d’examiner le système réel et les questions liées aux droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires. Plus précisément, selon la note transmise par l’organisation plaignante:
29. – Concernant le droit d’association, le groupe d’examen étudiera la question de savoir s’il est nécessaire de prévoir des restrictions, ainsi que l’impact que pourrait avoir ce droit s’il est accordé.
30. – Concernant le droit de négociation collective et le droit de conclure des accords collectifs, le groupe d’examen étudiera la question des catégories de fonctionnaires auxquelles ces droits seront reconnus, les questions qui devront faire l’objet d’un accord collectif, les parties aux négociations, l’effectivité des accords collectifs, les modes de règlement des négociations qui n’ont pas abouti, et un certain nombre de mécanismes à mettre en place éventuellement, y compris celui du Bureau national du personnel et des commissions locales du personnel lorsque ces droits sont accordés aux fonctionnaires.
31. – Concernant le droit de grève, le groupe d’examen étudiera l’impact que peut avoir ce droit sur la vie des gens et dans d’autres domaines s’il est accordé aux fonctionnaires.
32. 1185. La JTUC-RENGO ajoute que le Premier ministre a également déclaré devant la Diète, le 15 mai 2007, que la question de la relation travailleur-employeur dans le secteur public, y compris les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires, devrait être réexaminée en vue d’une réforme.
33. 1186. Dans sa communication en date du 3 décembre 2007, la JTUC-RENGO transmet un rapport du comité spécial d’examen présenté au ministre d’Etat pour la réforme de la réglementation et de l’administration, la relance régionale et le gouvernement régional, le 19 octobre 2007, accompagné des commentaires s’y rapportant. La JTUC-RENGO note avec satisfaction que le rapport souligne clairement que pour établir des relations de travail autonomes il faut étendre la catégorie de fonctionnaires à laquelle le droit de conclure des accords collectifs devrait être reconnu. Le rapport demande par ailleurs une modification du système existant de façon à ce que les travailleurs et les employeurs puissent déterminer de manière autonome les conditions de travail et que, pour certains fonctionnaires «non opérationnels» (cols blancs), le droit de conclure des accords collectifs soit reconnu. Le rapport demande également la suppression du système des recommandations faites par un organe indépendant.
34. 1187. Toutefois, selon la JTUC-RENGO, il est dommage que le rapport ait demandé que la décision qui sera prise soit mûrement réfléchie, en tenant compte du coût que pourrait entraîner l’octroi des droits fondamentaux, car le gouvernement pourrait utiliser cela comme prétexte pour reporter la date de la réforme.
35. 1188. Concernant le droit d’association des sapeurs-pompiers, le droit de grève des travailleurs du service public et le système de consultation entre travailleurs et employeurs, la JTUC-RENGO regrette que le rapport se borne à énumérer les vues exprimées, qu’elles soient positives ou négatives. Même si le rapport donne quelques indications pour ce qui est de savoir s’il faut ou non accorder le droit de conclure des accords collectifs, plusieurs questions importantes qui devraient être résolues conformément aux recommandations du Comité de la liberté syndicale demeurent sans réponse. Par conséquent, la JTUC-RENGO juge nécessaire d’avoir des discussions plus approfondies et détaillées sur la question de l’octroi du droit de grève, qui est censé faciliter le bon fonctionnement du droit d’association et du droit de négociation collective.
36. 1189. La JTUC-RENGO indique que le rapport susmentionné doit être incorporé, tout comme les conclusions du Conseil consultatif du Premier ministre sur la réforme globale de la fonction publique (à paraître vers janvier 2008), dans le projet de loi fondamentale de réforme de la fonction publique à soumettre à la Diète par le gouvernement à sa prochaine session ordinaire, qui doit s’ouvrir en janvier 2008.
37. 1190. Dans une communication en date du 11 avril 2008, la JTUC-RENGO informe le comité que le gouvernement a adopté le projet de loi portant réforme de la fonction publique lors de la réunion du cabinet du 4 avril 2008 et l’a soumis à la Diète. Selon le projet de loi, «les droits sociaux fondamentaux des employés de la fonction publique devrait être examinés en tenant compte du fait qu’il est nécessaire et essentiel de présenter une perspective globale, incluant les avantages et les coûts qui accompagneront l’extension du champ des employés publics qui bénéficieront du droit de conclure des conventions collectives, ceci de manière à avoir une meilleure compréhension de la question». L’organisation plaignante considère que ce projet de loi adopte une position opposée au rapport du Comité spécial d’examen du 19 octobre 2007 qui soulignait que le droit de conclure des accords collectifs devrait être étendu aux fonctionnaires «non opérationnels» (cols blancs) ainsi qu’au rapport du Conseil consultatif du Premier ministre sur la réforme globale de la fonction publique du 5 février 2008, qui indique clairement que ledit conseil «respecte le contenu du rapport du Comité spécial d’examen».
38. 1191. L’organisation plaignante indique que, s’agissant des droits fondamentaux du travail des travailleurs du service public, elle fera tous les efforts possibles pour que le projet de loi respecte les conclusions des deux rapports suscités. Dans le même temps, elle renforcera sa campagne pour des droits syndicaux fondamentaux conformément aux recommandations de l’OIT pour parvenir à une fonction publique démocratique. La JTUC-RENGO prie l’OIT de continuer de suivre les progrès réalisés dans ce cas et de demander instamment au gouvernement japonais de mener la réforme en conformité avec les principes de la liberté syndicale.
39. C. Réponses du gouvernement
40. 1192. Dans sa communication en date du 24 mai 2006, le gouvernement a fourni au comité des informations complémentaires concernant: 1) la réunion ministérielle entre le gouvernement et les représentants des travailleurs; et 2) la description de la réforme de la fonction publique et des droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires dans la loi de réforme administrative qui a été proposée.
41. 1193. En ce qui concerne les réunions ministérielles, le gouvernement déclare qu’il y a eu une réunion avec la JTUC-RENGO les 16 janvier et 20 mars 2006. Au cours de cette dernière réunion, il a été procédé à un échange de vues sur un large éventail de sujets, y compris les idées et questions de base touchant à la réforme de la fonction publique et des dépenses totales de personnel. Il a été convenu de créer un conseil d’examen qui serait chargé de traiter la question des catégories de fonctionnaires auxquelles les droits syndicaux fondamentaux devraient être reconnus, et de la forme que prendraient ces droits, sur la base d’un examen exhaustif de la question de l’étendue à donner aux affaires gouvernementales et à la fonction publique. La nature du conseil d’examen et sa date de sa création feront l’objet d’une coordination et d’une mise au point lors d’une réunion entre le gouvernement et les syndicats qui aura lieu après les congés du mois de mai.
42. 1194. En ce qui concerne la réforme de la fonction publique et les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires dans le projet de loi de réforme administrative, le gouvernement déclare que, afin d’établir une politique de base sur des points importants de la réforme administrative, il a pris le 10 mars 2006 la décision de proposer le projet de loi de réforme administrative, qui vise à simplifier le fonctionnement du gouvernement et à le rendre plus efficace, et qu’il l’a soumis à la Diète. Le projet de loi qui est à l’examen précise que la réforme de la fonction publique et les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires seront examinés en partant de plusieurs points de vue différents, et en tenant pleinement compte des opinions de la nation tout entière. Le gouvernement demande à l’OIT de croire à la sincérité de ses efforts dans ce domaine.
43. 1195. Dans une communication en date du 25 août 2006, le gouvernement informe le comité de la réunion entre le gouvernement et les représentants des travailleurs qui s’est tenue le 29 mai 2006 et déclare que les participants sont parvenus à un accord sur les points suivants: 1) le conseil d’examen sera créé par une ordonnance portant application de la loi de réforme administrative; et 2) le conseil d’examen examinera la question de l’étendue à donner aux affaires de l’Etat et de la classification du personnel commis aux affaires de l’Etat et de ce que devraient être ces affaires et ce personnel, et formulera des conclusions sur ces questions. A partir des discussions, un examen plus approfondi de la relation travailleur-employeur dans le secteur public, y compris les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires, sera effectué et des conclusions seront formulées.
44. 1196. Le gouvernement informe également le comité de la tenue de la première réunion du Comité spécial d’examen du Bureau de la promotion de la réforme administrative, qui a été créé par une ordonnance du 23 juin 2006 portant application de la loi de réforme administrative. Ce comité comprend 17 membres et il a tenu sa première réunion le 27 juillet 2006. A cette première réunion, le docteur Takeshi Sasaki, professeur à la faculté de droit de l’université de Gakushuin, a été élu président, et il a été confirmé que les réunions se tiendraient environ une fois par mois et qu’une conclusion serait formulée en temps voulu.
45. 1197. Dans sa communication du 17 janvier 2007, le gouvernement fournit des informations complémentaires sur l’état d’avancement de la réforme de la fonction publique. A la suite de sa première réunion en juillet 2006, le Comité spécial d’examen du Bureau de la promotion de la réforme administrative s’est réuni de nouveau en septembre, octobre, novembre et décembre. Les questions qui ont été examinées lors de ces réunions sont: l’étendue des affaires de l’Etat dans le cadre d’un gouvernement simple et efficace; la classification du personnel commis aux affaires de l’Etat; ce que devraient être ces affaires gouvernementales et ce personnel; et, à partir de ces discussions, la relation travailleur-employeur dans le secteur public, y compris les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires.
46. 1198. Lors de sa réunion de décembre, le comité a décidé de créer des sous-comités pour mener des discussions approfondies avec une trentaine de groupes, comme les organisations de travailleurs et des services du personnel, en janvier et au début de février 2007. Il a également examiné des points tels que la relation travailleur-employeur, y compris les droits syndicaux fondamentaux, qui feront l’objet d’un examen plus approfondi lors des futures réunions de février ou plus tard.
47. 1199. Etant donné l’intérêt croissant que l’opinion publique porte aujourd’hui aux fonctionnaires de l’Etat, le gouvernement considère la réforme de la fonction publique comme une question importante à traiter sans tarder, et reconnaît qu’il est nécessaire d’accélérer la coordination de la réforme avec les parties concernées, y compris les organisations de travailleurs. Le gouvernement est en train de faire des efforts positifs pour discuter avec les parties concernées, en se concentrant sur les questions examinées par le comité.
48. 1200. Concernant le cas de Oouda-cho, le gouvernement indique que, dans sa sentence du 27 octobre 2006, la Cour suprême a rejeté le recours formé en dernière instance par la Commission de justice de la ville de Uda, ce recours ne reposant sur aucun des motifs prévus par les dispositions des paragraphes 1 et 2 de l’article 312 du Code de procédure civile. En outre, la Cour suprême a rejeté la demande d’acceptation d’un recours formé en dernière instance par cette même commission, cette demande n’ayant pas été reconnue comme acceptable aux termes des dispositions de l’alinéa premier de l’article 318 du Code de procédure civile. Par conséquent, la décision de la Haute Cour d’Osaka est définitive et contraignante. Le gouvernement joint en annexe le texte de cette décision.
49. 1201. Dans sa communication en date du 11 mai 2007, le gouvernement indique que, lors de la neuvième session du comité spécial d’examen, tenue le 24 avril 2007, la note révisée sur l’examen du comité spécial d’examen, élaborée par le président du comité, a été approuvée. Cette note souligne, en ce qui concerne la fonction publique, que de nombreux aspects devront faire l’objet d’une réforme dans une perspective publique. La question de la relation travailleur-employeur dans le secteur public, y compris les droits syndicaux fondamentaux des travailleurs du secteur public, devrait être réexaminée avec une réforme en vue. Cette note prévoit également la création d’un groupe de simulation d’examen qui serait chargé d’examiner le système réel et les questions liées aux droits syndicaux fondamentaux des travailleurs du secteur public.
50. 1202. Le gouvernement considère la réforme de la fonction publique comme une question importante à traiter sans tarder. Par conséquent, il a soumis à la Diète le 25 avril 2007 un projet de loi qui vise à réglementer le réemploi après un départ à la retraite et la mise en place d’un système de traitement du personnel fondé sur les capacités et les performances pour les fonctionnaires de l’Etat. Il a également pris une décision concernant la réforme de la fonction publique par laquelle il s’engage à poursuivre l’examen des droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires sur la base des débats du comité spécial d’examen.
51. 1203. Dans une communication en date du 25 avril 2008, le gouvernement informe le comité que le Comité spécial d’examen a finalisé son rapport sur les droits du travail fondamentaux des travailleurs du service public le 19 octobre 2007. Selon ce rapport:
52. 1) Le droit de conclure des accords collectifs devrait être accordé à certaines catégories de travailleurs du service public non industriel et le système dans lequel les institutions tierces recommandent les conditions de travail des travailleurs du service public devrait être aboli en même temps. Cela permettra à l’employeur de déterminer de manière proactive, en temps opportun et de manière flexible, les conditions de travail en tenant compte des avis des travailleurs.
53. 2) Si les coûts qui accompagnent l’extension de la sphère des droits du travail fondamentaux des travailleurs du service public, comme l’augmentation des coûts par la négociation collective, sont bien plus élevés que les bénéfices tirés de l’extension, cela ne serait pas accepté par la population. En conséquence, la décision de cette extension devrait être prise avec prudence en tenant compte de ces coûts.
54. 3) Avant de s’engager dans une réforme, il est essentiel de montrer à la population pour sa bonne compréhension tout le tableau de la réforme des droits sociaux des travailleurs du service public.
55. De plus, ce rapport apporte des arguments pour l’octroi du droit de grève aux travailleurs du service public et pour la reconnaissance du droit d’organisation aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire.
56. 1204. En juillet 2007, le gouvernement a mis sur pied un Groupe consultatif sur la réforme globale de la fonction publique, qui était composé d’intellectuels incluant un représentant des syndicats. Le groupe consultatif a discuté de la réforme de la fonction publique en vue d’accroître les capacités des travailleurs du service public pour les inciter à partager le point de vue de la population et à remplir leurs tâches avec fierté et responsabilité. Le groupe consultatif a soumis un rapport final au Premier ministre le 5 février 2008 dans lequel il indiquait que le rapport du Comité spécial d’examen devrait être respecté.
57. 1205. Le 4 avril 2008, sur la base du rapport du groupe consultatif, le gouvernement a élaboré un projet de loi qui définit les principes fondamentaux de la réforme de la fonction publique et la politique correspondante. Il a ensuite soumis cette loi portant réforme de la fonction publique à la Diète. Ce projet de loi contient un nombre important de points en relation avec la réforme de la fonction publique, comme les principes fondamentaux de la réforme de la fonction publique, le rôle des travailleurs du service public dans le système parlementaire japonais, la diversité de la fonction publique et la constitution du Bureau du personnel du cabinet. Selon le projet de loi, en ce qui concerne les droits sociaux fondamentaux des travailleurs du service public, le gouvernement devrait, pour permettre à la population de comprendre et dans la mesure où les catégories de travailleurs du service public susceptibles de conclure des accords collectifs seraient étendues, dresser une image complète de la réforme, y compris les coûts et les avantages (art. 12). Dans ce sens, une disposition supplémentaire (art. 2) prévoit que le gouvernement devrait examiner les droits des travailleurs du service public au niveau local en même temps et en rapport avec l’examen des droits des travailleurs du service public national. Le gouvernement espère que le projet de loi sera discuté et adopté dans un proche avenir pour promouvoir rapidement la réforme de la fonction publique.
58. 1206. Le gouvernement indique que, dans le cadre des mesures suscitées, il a procédé à un échange de vues et assuré la coordination avec les parties prenantes, y compris les organisations de travailleurs, et continuera de promouvoir la réforme, de procéder à des échanges de vues et d’assurer la coordination avec ces organisations. L’approche du gouvernement repose sur l’idée que des échanges de vues francs et une coordination sont nécessaires. A cet égard, le gouvernement se réfère à la composition du Comité spécial d’examen et du groupe consultatif, qui incluaient des membres issus des syndicats et des organisations de travailleurs, et aux nombreuses réunions ministérielles tenues avec les syndicats et les organisations de travailleurs (y compris une réunion avec le Premier ministre, deux réunions avec le ministre chargé de la réforme de la fonction publique et deux réunions avec le ministre de l’Intérieur et des Communications). Le gouvernement indique par ailleurs qu’il fera tout pour que la discussion soit fructueuse et débouche sur une réforme réussie de la fonction publique. Le gouvernement demande à l’OIT de croire à la sincérité de ses efforts dans ce domaine. Il continuera de fournir à l’OIT des informations pertinentes à cet égard en temps voulu.
59. 1207. En ce qui concerne la requête du comité de le tenir informé des incidences de la réorganisation sur les droits de négociation collective des travailleurs mutés dans les institutions administratives indépendantes (IAIs), le gouvernement se réfère à sa précédente communication et indique que la poste du Japon, une entreprise publique, dont les travailleurs étaient des fonctionnaires, a été privatisée en octobre 2007. Cette privatisation a permis d’octroyer aux 223 000 travailleurs les droits sociaux fondamentaux, y compris le droit de grève. Le gouvernement ajoute que, par la transformation des institutions en IAIs, en date du 1er janvier 2008, quelque 444 000 travailleurs (près de 55 pour cent des travailleurs du service public) se sont vu reconnaître des droits sociaux fondamentaux étendus).

D. Conclusions du comité

1. 1208. Le comité rappelle que ces cas, initialement présentés en mars 2002, concernent la réforme de la fonction publique en cours au Japon.
2. 1209. Le comité note que, d’après l’organisation plaignante et d’après les communications du gouvernement, le projet de loi de réforme administrative a été approuvé par le cabinet le 10 mars 2006 et soumis à la Diète, où il a été adopté le 26 mai 2006.
3. 1210. Le comité note également que d’après les communications qui ont été envoyées: 1) une deuxième consultation entre le gouvernement et les travailleurs portant sur les réformes de la fonction publique a eu lieu le 20 mars 2006, et il a été convenu de mener des consultations sur les catégories de fonctionnaires auxquelles les droits syndicaux fondamentaux doivent être reconnus; 2) une troisième consultation entre le gouvernement et les travailleurs portant sur les réformes de la fonction publique a eu lieu le 29 mai 2006, et le mode de fonctionnement du conseil d’examen y a été défini; 3) la première réunion du Comité spécial d’examen du Bureau de la promotion de la réforme administrative a eu lieu le 27 juillet. Ce comité a un mandat de cinq ans et comprend 17 membres qui représentent les syndicats, des universitaires, des employeurs et les mass media; et 4) le 24 avril 2007 a eu lieu la neuvième réunion du comité spécial d’examen, qui a adopté à cette occasion la note révisée sur l’examen du comité spécial d’examen. Cette note souligne que la question de la relation travailleur-employeur dans le secteur public, y compris les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires, devrait être réexaminée avec une réforme en vue. Cette note prévoit également la création d’un groupe de simulation d’examen qui serait chargé d’examiner le système réel et les questions liées aux droits syndicaux fondamentaux accordés aux fonctionnaires.
4. 1211. Par ailleurs, selon le gouvernement, lors de ses réunions de septembre, octobre, novembre et décembre 2006, le comité spécial d’examen a discuté des questions suivantes: l’étendue à donner aux affaires de l’Etat pour avoir un gouvernement simple et efficace; la classification du personnel commis aux affaires de l’Etat; ce que devraient être ces affaires et ce personnel; et, à partir de ces discussions, la relation travailleur-employeur dans le secteur public, y compris les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires. Le gouvernement indique que, lors de sa réunion de décembre, le comité spécial d’examen a décidé de créer des sous-comités pour mener des auditions intensives avec une trentaine de groupes, comme les organisations de travailleurs et des services du personnel en janvier et au début de février 2007. Il a également examiné des points tels que la relation travailleur-employeur, y compris les droits syndicaux fondamentaux.
5. 1212. Le comité prend note du rapport du comité spécial d’examen transmis par la JTUC-RENGO. Il note, à cet égard, que la JTUC-RENGO est satisfaite du rapport dans la mesure où celui-ci souligne que, pour établir des relations travailleur-employeur autonomes, il faut étendre la catégorie de fonctionnaires à laquelle le droit de conclure des accords collectifs devrait être reconnu, qu’il est nécessaire de modifier le système existant de façon à ce que les travailleurs et les employeurs puissent déterminer les conditions de travail, que, pour certains fonctionnaires «non opérationnels» (cols blancs), le droit de conclure des accords collectifs devrait être accordé et que le système des recommandations faites par un organe indépendant devrait être supprimé.
6. 1213. Le comité note cependant que, selon la JTUC-RENGO, il est dommage que le rapport ait demandé que la décision qui sera prise soit mûrement réfléchie, en tenant compte du coût que pourrait entraîner l’octroi des droits fondamentaux, car le gouvernement pourrait utiliser cela comme prétexte pour reporter la date de la réforme. La JTUC-RENGO trouve également le rapport peu satisfaisant dans la mesure où, en ce qui concerne le droit d’association des sapeurs-pompiers, le droit de grève des fonctionnaires publics et le système de consultation entre travailleurs et employeurs, il se borne à énumérer les vues exprimées, qu’elles soient positives ou négatives. Même si le rapport donne quelques indications pour ce qui est de savoir s’il faut ou non accorder le droit de conclure des accords collectifs, plusieurs questions importantes qui devraient être résolues conformément aux recommandations du Comité de la liberté syndicale demeurent sans réponse.
7. 1214. Le comité note, selon les dernières communications de l’organisation plaignante et du gouvernement, qu’un projet de loi de réforme de la fonction publique a été adopté par le gouvernement lors d’une réunion du cabinet en date du 4 avril 2008 et que ce projet a été soumis à la Diète. Le comité note que, si le gouvernement considère que le projet de loi suit les rapports du Comité spécial d’examen et du groupe consultatif, l’organisation plaignante considère que le projet de loi constitue un recul.
8. 1215. Le comité note que la JTUC-RENGO considère que le projet de loi devrait au moins suivre les conclusions des deux rapports et juge important d’avoir des discussions approfondies et détaillées sur la question de savoir s’il faut ou non accorder le droit de grève, qui est censé faciliter le bon fonctionnement du droit d’association et du droit de négocier collectivement. Le comité note l’indication donnée par le gouvernement, qui a précisé que son approche reposait sur l’idée que des échanges de vues francs et une coordination sont nécessaires et qu’il fera tout pour que la discussion soit fructueuse et débouche sur une réforme réussie de la fonction publique.
9. 1216. Le comité note que le gouvernement reconnaît l’intérêt croissant porté aujourd’hui par l’opinion publique aux fonctionnaires de l’Etat, considère la réforme de la fonction publique comme une question importante à traiter sans tarder, et reconnaît qu’il est nécessaire d’accélérer la coordination de la réforme avec les parties concernées, y compris les organisations de travailleurs. Le comité note également la déclaration du gouvernement selon laquelle des efforts positifs sont faits pour discuter avec les parties prenantes, en se concentrant sur les questions examinées par le comité spécial d’examen.
10. 1217. Le comité note les progrès réalisés depuis le dernier examen de ce cas et se félicite des discussions institutionnalisées qui ont eu cours entre les parties. Il exprime le ferme espoir que le projet de loi que la Diète adoptera finalement sera suivi de mesures adéquates pour la promotion d’un mécanisme de dialogue social plein en vue d’examiner effectivement et sans délai les mesures nécessaires pour la mise en œuvre des principes de la liberté syndicale contenus dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants: i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires; ii) accorder le droit d’association aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire; iii) s’assurer que les travailleurs du service public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des accords collectifs et que les travailleurs pour qui les droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates; iv) s’assurer que les travailleurs du service public qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne soient pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales; et v) la portée des négociations dans la fonction publique. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation sur tous les points qui précèdent et de lui communiquer tout projet de loi pertinent soumis à la Diète.
11. 1218. S’agissant de l’affaire Oouda-cho, le comité rappelle qu’elle concerne la portée de l’exclusion du personnel de direction, que le plaignant trouve trop large et souvent décidée unilatéralement, ce qui a pour effet de réduire les effectifs potentiels des organisations. Plus précisément, dans le cas de la localité de Oouda-cho (préfecture de Nara), ce type d’interprétation très large aurait paralysé la direction du syndicat, qui a presque été contraint à la dissolution. Le comité prend note, en annexe, du jugement de la Cour suprême rejetant le recours formé par la Commission de justice de la ville de Uda contre la décision de la Haute Cour d’Osaka qui avait révoqué l’annulation de l’enregistrement de l’organisation de travailleurs concernée, rendant ainsi cette révocation définitive et contraignante. Le comité prend note du jugement de la Cour suprême.
12. 1219. Le comité prend note des informations fournies par le gouvernement sur les incidences de la réorganisation sur les droits de négociation collective des travailleurs mutés dans des institutions administratives indépendantes (IAIs).
13. 1220. Enfin, le comité rappelle au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, faire appel à l’assistance technique du Bureau.