Rapport intérimaire - Rapport No. 357, Juin 2010

1. 709. Le comité a examiné ces cas lors de ses réunions de novembre 2002, juin 2003, mars 2006, juin 2008 et juin 2009, au cours desquelles il a présenté des rapports intérimaires qui ont été approuvés par le Conseil d’administration à ses 285e, 287e, 295e, 302e et 305e sessions. [Voir 329e rapport, paragr. 567 à 652; 331e rapport, paragr. 516 à 558; 340e rapport, paragr. 925 à 999; 350e rapport, paragr. 1167 à 1221; et 354e rapport, paragr. 951 à 992.]
2. 710. La Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) (cas no 2177) a présenté des informations complémentaires dans une communication en date du 13 janvier 2010.
3. 711. Le gouvernement a présenté ses observations dans une communication en date du 15 avril 2010.
4. 712. Le Japon a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 713. A sa réunion de juin 2009, le comité a formulé les recommandations suivantes:
   • a) Notant avec préoccupation l’allégation selon laquelle certaines propositions de réorganisation ont semble-t-il été formulées unilatéralement en vue de la révision du système de rémunération de la fonction publique, et cela avant que la question des droits fondamentaux des fonctionnaires ait été réglée et sans qu’aient été prévues des garanties compensatoires appropriées, le comité veut croire que le gouvernement engagera des consultations franches et complètes avec l’ensemble des organisations de travailleurs concernées, en vue de déterminer des conditions mutuellement acceptables en ce qui concerne la procédure de révision du système de rémunération de la fonction publique et rappelant la nécessité de prévoir des mécanismes compensatoires.
   • b) Tout en se félicitant que des discussions tripartites institutionnalisées aient pu avoir lieu dans le cadre du comité d’examen et de la création du groupe consultatif indépendant, le comité réitère fermement les recommandations qu’il a déjà adressées au gouvernement et l’invite à continuer à prendre des mesures pour la promotion d’un mécanisme de dialogue social en vue d’examiner effectivement et sans délai les mesures nécessaires pour la mise en œuvre des principes de liberté syndicale contenus dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants:
   • i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
   • ii) accorder le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
   • iii) s’assurer que les travailleurs du service public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des accords collectifs, et que les travailleurs pour qui les droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
   • iv) s’assurer que les travailleurs des services publics qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne soient pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales;
   • v) la portée des négociations dans la fonction publique.
     • Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation sur toutes les questions mentionnées ci-dessus.
   • c) Le comité attend du gouvernement qu’il prenne en considération la nécessité d’accorder un traitement équitable à toutes les organisations représentatives, en vue de rétablir la confiance de tous les travailleurs dans l’équité de la composition des conseils qui exercent des fonctions extrêmement importantes du point de vue des relations professionnelles lorsqu’il sera question d’adjoindre de nouveaux membres au comité d’examen. Il demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • d) Le comité rappelle de nouveau au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, bénéficier de l’assistance technique du BIT.
   • e) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.

B. Informations complémentaires communiquées par l’organisation plaignante

1. 714. Dans sa communication en date du 13 janvier 2010, la JTUC-RENGO indique qu’une réunion a eu lieu le 16 octobre 2009 entre M. Ulf Edström, porte-parole du groupe des travailleurs du Comité de la liberté syndicale du BIT, et M. Yoshito Sengoku, ministre chargé de la réforme de la fonction publique. Lors de cette réunion, M. Sengoku a déclaré que le gouvernement rétablirait les droits syndicaux fondamentaux des travailleurs du service public, conformément au manifeste du Parti démocratique du Japon (DPJ) au pouvoir. En réponse à la demande de M. Edström que le comité soit tenu informé dès que possible de la politique du nouveau gouvernement sur le rétablissement des droits syndicaux fondamentaux dans le service public, le ministre aurait répondu que la date et le contenu de ce rapport seraient coordonnés avec tous les ministères concernés, ajoutant que, selon lui, il n’y avait pas lieu d’être fier du fait que, pendant plus de quarante ans, le Japon n’avait pas respecté les normes internationales à cet égard et qu’il souhaitait vraiment combler ce retard.
2. 715. S’agissant du droit syndical du personnel de lutte contre les incendies, l’organisation plaignante précise qu’à l’occasion d’un congrès régulier du Syndicat pan-japonais des travailleurs préfectoraux et municipaux (JICHIRO), le 28 octobre 2009, M. Kazuhiro Haraguchi, ministre des Affaires internes et des Communications, a déclaré que la situation à laquelle le BIT a plusieurs fois demandé de remédier devait être réglée, et qu’il avait donné des instructions pour que cette question soit examinée afin de mettre en œuvre ces recommandations. M. Haraguchi a reconnu que les modalités du droit syndical pour les sapeurs-pompiers restent problématiques, ajoutant cependant qu’il importe d’avancer dans la bonne direction en tenant compte des opinions exprimées par les acteurs concernés, tout en gagnant une meilleure compréhension du public. L’organisation plaignante estime que les déclarations du ministre témoignent d’un plus grand engagement du gouvernement sur cette question.
3. 716. Suite à la déclaration du ministre, un groupe doit être établi au sein du ministère pour réexaminer la question du droit syndical des sapeurs-pompiers, dont les travaux doivent débuter en janvier 2010. Ce groupe, qui comprend des représentants du Conseil national des sapeurs-pompiers et des travailleurs ambulanciers japonais (ZENSHOKYO), du JICHIRO et de l’organisation plaignante, doit remettre son rapport entre août et septembre 2010; à cet égard, l’organisation plaignante précise que cette question devrait être traitée dans le cadre de la réforme globale des droits syndicaux fondamentaux des employés publics.
4. 717. L’organisation plaignante indique qu’à l’occasion d’une séance informelle tenue après une réunion du cabinet le 15 décembre 2009 le Premier ministre a suggéré de développer un système d’élaboration des politiques émanant du pouvoir politique et non plus de l’administration. Plus précisément, il a donné instruction d’engager rapidement les discussions sur la «réforme de la fonction publique» en: 1) conférant un statut juridique au Service chargé de la politique nationale et au Service responsable de la revitalisation du gouvernement; 2) augmentant le nombre de vice-ministres et de sous-secrétaires parlementaires dans chaque ministère et en créant des postes politiques, que les membres de la Diète pourront occuper simultanément; 3) créant un bureau du cabinet chargé des questions de personnel de façon à regrouper la gestion des questions de personnel des hauts fonctionnaires sous la seule responsabilité du cabinet; et 4) engageant rapidement des discussions sur la «nouvelle réforme de la fonction publique», par exemple étudier les droits syndicaux fondamentaux des employés publics et promouvoir un environnement dans lequel ces travailleurs peuvent être employés et accomplir leurs tâches officielles jusqu’à l’âge légal de la retraite. Il a aussi donné des instructions pour que soient présentés à la session ordinaire de la Diète en 2010 un projet de loi visant à établir une procédure pertinente de prise de décisions de nature politique, ainsi qu’un projet de loi portant réforme du système de la fonction publique, y compris l’établissement du bureau du cabinet chargé des questions de personnel. Selon l’organisation plaignante, le Premier ministre n’a malheureusement pas fourni d’informations précises quant à l’échéancier et à la substance des réformes concernant les droits syndicaux fondamentaux dans la fonction publique.
5. 718. L’organisation plaignante indique que, le 15 décembre 2009, le Comité d’examen du système de relations professionnelles (ci-après le Comité d’examen) a présenté un rapport au ministre responsable de la réforme de la fonction publique. Selon l’organisation plaignante, le rapport indique qu’il est nécessaire d’élaborer des dispositions institutionnelles fondées sur le principe voulant que les travailleurs du service public ont le droit de conclure des conventions. Toutefois, le rapport ne contient aucune conclusion quant à la conception globale du système autonome de relations professionnelles. Il indique seulement certaines «options possibles» parmi les modèles spécifiques ci-après: 1) un modèle inspiré de la structure instituée par la loi sur le travail applicable au secteur privé, qui privilégie les ententes entre les syndicats et la direction; 2) un modèle qui respecte les ententes entre les syndicats et la direction, fondé sur les principes fondamentaux du système existant dans la fonction publique; et 3) un modèle qui met l’accent sur la participation de la Diète et tient compte des spécificités des fonctions des employés publics. D’après l’organisation plaignante, le Comité d’examen a précisé qu’il n’avait pas l’intention de recommander l’un ou l’autre de ces trois modèles et qu’il n’excluait aucune autre option; il appartiendra donc au gouvernement de décider de la forme que prendra le nouveau système. Enfin, l’organisation plaignante déclare que le gouvernement ne s’est toujours pas engagé à appliquer les recommandations énoncées dans le cas no 2177.

C. Réponse du gouvernement

1. 719. Dans sa communication en date du 15 avril 2010, le gouvernement fait observer qu’à la suite des élections du 30 août 2009 à la Chambre des représentants un nouveau gouvernement, composé essentiellement du DPJ, est au pouvoir. Ce dernier a promis, dans le cadre de son programme électoral, de réformer en profondeur le système national de la fonction publique, et notamment de rétablir les droits syndicaux fondamentaux. M. Yoshito Sengoku a été nommé ministre de la Réforme de la fonction publique. Compte tenu de ses engagements, le nouveau gouvernement prendra les mesures voulues pour examiner les droits syndicaux fondamentaux des travailleurs du service public et réformer en profondeur le système national de la fonction publique.
2. 720. Le gouvernement explique que, le 15 décembre 2009, le Comité d’examen a remis au ministre responsable de la réforme de la fonction publique un rapport intitulé «Vers un système autonome de relations professionnelles». Ce rapport a été établi sur la base des conclusions d’une étude portant sur les systèmes où les travailleurs du service public du secteur non opérationnel ont le droit de conclure des conventions collectives, ce afin de fournir au gouvernement des orientations utiles pour son étude du nouveau régime de la fonction publique. Le gouvernement joint en annexe un résumé des chapitres du rapport du Comité d’examen.
3. 721. Le 19 février 2010, le gouvernement a présenté à la Diète un «projet d’amendement de la loi nationale sur les travailleurs du service public» qui prévoit l’établissement d’un contrôle centralisé des questions de personnel des travailleurs du service public exécutifs afin d’améliorer la gestion du personnel du cabinet; il prévoit aussi la création, au sein du secrétariat du cabinet, d’un bureau chargé des questions de personnel pour assurer ces fonctions. S’agissant des droits syndicaux, une disposition supplémentaire du projet d’amendement stipule que le gouvernement devrait établir une institution dotée des prérogatives et responsabilités nécessaires pour appliquer un système transparent et autonome de relations professionnelles, aux termes de l’article 12 de la loi sur la réforme de la fonction publique. De ce point de vue, le gouvernement doit examiner les rôles dévolus respectivement au bureau du cabinet chargé des questions de personnel ou à d’autres organes administratifs responsables, et devrait prendre toutes les mesures législatives nécessaires sur la base de ces conclusions, montrant ainsi clairement son intention d’établir une institution dotée des pouvoirs et responsabilités requises pour mettre en œuvre un système autonome de relations professionnelles. Dans l’élaboration du projet d’amendement, le gouvernement a tenu des discussions avec la JTUC-RENGO et son conseil de liaison avec le secteur public (RENGO-PSLC) à différents niveaux; des entretiens ont aussi eu lieu avec la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) ainsi qu’avec le Syndicat national des employés du service public (KOKKOROREN).
4. 722. S’agissant du droit syndical des sapeurs-pompiers, le gouvernement fait savoir que, suite aux instructions du ministre des Affaires internes et des Communications, un comité sur les droits syndicaux a été mis sur pied au sein de ce ministère. Tenant compte des opinions de toutes les parties concernées, ce comité étudiera le droit syndical des sapeurs-pompiers en vue d’assurer le respect des droits syndicaux fondamentaux, ainsi que la fiabilité des services et la sécurité de la population. Le comité poursuivra ses discussions, visitera des postes d’incendie, tiendra des audiences avec les organisations concernées, et rendra ses conclusions à l’automne 2010. Le gouvernement joint en annexe une liste des membres du comité, composé comme suit: président, M. Junya Ogawa, vice-ministre des Affaires internes et des Communications; et 12 membres, dont quatre universitaires, deux journalistes et trois représentants des travailleurs (M. Hiroshi Okamato, secrétaire général du Syndicat pan-japonais des travailleurs préfectoraux et municipaux; M. Daisuke Sako, directeur général du Conseil national des sapeurs-pompiers et travailleurs ambulanciers japonais; et M. Hiroshi Kimura, directeur du Département de la planification générale, JTUC-RENGO).
5. 723. Selon le gouvernement, la loi sur la réforme de la fonction publique prévoit que des mesures législatives doivent être prises dans les trois années environ après son entrée en vigueur (soit d’ici à juin 2011), sauf en ce qui concerne les points touchant le bureau du cabinet chargé des questions de personnel. Le gouvernement va accélérer l’étude de l’octroi des droits syndicaux fondamentaux et fera de son mieux pour présenter le projet de loi correspondant dans les meilleurs délais. Le gouvernement soutient qu’il a fait tout ce qui était en son pouvoir pour tenir des discussions constructives et parvenir à une réforme fructueuse de la fonction publique, gardant à l’esprit l’idée de base que des échanges francs et approfondis et une coordination avec les organisations intéressées sont nécessaires; cette approche sera maintenue. Le gouvernement entend aussi continuer à se référer aux recommandations du Comité de la liberté syndicale du BIT et le tenir informé en temps voulu de l’évolution de la situation. Enfin, le gouvernement invite le BIT à faire preuve de compréhension par rapport à la situation actuelle, ainsi qu’à la sincérité des efforts déployés sur cette question.

D. Conclusions du comité

1. 724. Le comité rappelle que ces plaintes, initialement présentées en mars 2002, concernent la réforme de la fonction publique actuellement en cours au Japon.
2. 725. Le comité note sur la base des communications présentées que, le 19 février 2010, le gouvernement a soumis à la Diète un «projet d’amendement de la loi nationale sur les travailleurs du service public» qui prévoit l’établissement d’un contrôle centralisé des questions de personnel des travailleurs exécutifs du service public, afin d’améliorer la gestion du personnel du cabinet; ce projet prévoit aussi, au sein du secrétariat du cabinet, la création d’un bureau chargé des questions de personnel pour assurer ces fonctions. Le gouvernement déclare que dans le cadre du processus d’élaboration du projet d’amendement législatif, des discussions ont eu lieu avec plusieurs syndicats – y compris JTUC-RENGO, RENGO-PSLC, ZENROREN et KOKKOROREN –, et que, en ce qui concerne la reconnaissance des droits du travail dans la fonction publique, une disposition supplémentaire du projet d’amendement prévoit que le gouvernement établira une institution dotée des pouvoirs et responsabilités nécessaires pour mettre en place un système transparent et autonome de relations professionnelles, conformément à l’article 12 de la loi sur la réforme de la fonction publique. Sur ce point, le comité note en outre que la JTUC-RENGO mentionne qu’aucune information spécifique n’a été fournie concernant l’échéancier et le contenu de la réforme des droits fondamentaux du travail dans la fonction publique.
3. 726. Le comité note également que, le 15 décembre 2009, le Comité d’examen a publié un rapport intitulé «Vers un système autonome de relations professionnelles», qui compile les conclusions d’une étude portant sur les systèmes octroyant aux employés du secteur public non opérationnel le droit de négocier des conventions collectives, ce afin de fournir des orientations au gouvernement pour l’examen d’un nouveau régime de la fonction publique. Selon la JTUC-RENGO, le rapport déclare qu’il est nécessaire de concevoir des arrangements institutionnels fondés sur une prémisse, soit que les employés du secteur public ont le droit de conclure des conventions collectives, mais ne contient aucune conclusion quant à la conception globale d’un système autonome de relations professionnelles. La JTUC-RENGO souligne que le rapport indique seulement certaines «options possibles» parmi les modèles spécifiques ci-après: 1) un modèle inspiré de la structure instituée par la loi sur le travail applicable au secteur privé, qui privilégie les ententes entre les syndicats et la direction; 2) un modèle qui respecte les ententes entre les syndicats et la direction, basé sur les principes fondamentaux du système existant actuellement dans la fonction publique; et 3) un modèle qui met l’accent sur la participation de la Diète et tient compte des spécificités des fonctions des employés publics.
4. 727. S’agissant des sapeurs-pompiers, le comité note que les autorités ont créé, au sein du ministère des Affaires intérieures et des Communications, un comité chargé d’étudier les droits syndicaux du personnel de lutte contre les incendies, afin de garantir à la fois le respect des droits fondamentaux du travail, la fiabilité de ces services et la sécurité des citoyens. Ce comité, qui comprend des représentants de la JTUC-RENGO et de ZENSHOKYO, tiendra de nouvelles discussions, visitera des postes d’incendie et tiendra des auditions avec les organisations concernées, et rendra ses conclusions à l’automne 2010. Le comité note en outre que, selon la JTUC-RENGO, les déclarations faites en octobre 2009 par le ministre des Affaires intérieures et des Communications lors d’une conférence de JICHIRO reflètent un plus grand engagement du gouvernement en faveur des droits syndicaux des pompiers.
5. 728. Le comité prend note de cette évolution et se félicite avec intérêt que des discussions tripartites institutionnalisées aient eu lieu, et veut croire qu’elles se poursuivront, dans un esprit de dialogue social et dans le cadre du processus de réforme en cours, notamment en ce qui concerne l’élaboration du projet d’amendement de la loi nationale de la fonction publique, et le comité institué au sein du ministère des Affaires intérieures et des Communications pour étudier la question des droits syndicaux des sapeurs-pompiers. Le comité note en outre que le gouvernement affirme avoir fait tout ce qui était en son pouvoir pour tenir des discussions significatives, partant du principe que des échanges de vues francs et approfondis, ainsi que la coordination avec les organisations concernées, sont nécessaires, et que le gouvernement continuera de se référer aux recommandations du comité dans le cadre de la réforme du service civil actuellement en cours. Notant cependant que, selon la JTUC-RENGO, le gouvernement doit encore fournir des informations précises concernant l’échéancier et la substance de la réforme concernant les droits fondamentaux du travail dans la fonction publique, le comité réitère fermement ses recommandations antérieures, invitant le gouvernement à poursuivre ses efforts pour assurer la promotion d’un véritable dialogue social, afin de prendre des mesures efficaces pour mettre rapidement en œuvre les principes de la liberté syndicale, inscrits dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon, et notamment: i) octroyer les droits fondamentaux du travail aux fonctionnaires; ii) octroyer le droit syndical aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire; iii) reconnaître aux employés du secteur public non commis à l’administration de l’Etat le droit de négocier et de conclure des conventions collectives, et garantir que les employés dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates; iv) veiller à ce que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et les dirigeants syndicaux qui exercent légitimement ce droit ne soient pas soumis à de lourdes sanctions civiles ou pénales; et v) la portée des questions négociables dans la fonction publique. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution sur toutes ces questions.
6. 729. Enfin, le comité rappelle à nouveau au gouvernement qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau, s’il le souhaite.