Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 340, Mars 2006

1. 274. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) y la Asociación de Trabajadores de la Educación de Neuquén (ATEN) de 31 de enero de 2005.
2. 275. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 28 de octubre de 2005.
3. 276. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 277. En su comunicación de 31 de enero de 2005, la Asociación de Trabajadores de la Educación de Neuquén (ATEN) y la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) objetan las resoluciones núms. 1550 de fecha 27 de julio de 1999 y 163 de fecha 1.º de marzo de 2002 dictadas por el Consejo Provincial de Educación (CPE) dependiente del Poder Ejecutivo del Estado de la provincia de Neuquén por las cuales se impide el ejercicio del derecho de huelga a los docentes de la citada provincia, así como otras resoluciones de diciembre de 2004 dictadas por el citado organismo provincial, por las que se impusieron a los directores de establecimientos educativos 30 días de suspensión, como consecuencia de la normativa antedicha que desconoce el aludido derecho de huelga.
2. 278. Los querellantes consideran que la resolución núm. 163 a la que se ha hecho mención pretende obligar a trabajar a los directores de los establecimientos educativos negándole su derecho a protestar en el marco de una huelga y al mismo tiempo les exige que éstos confeccionen «listas» de los trabajadores de la educación que se adhieran a las medidas de acción directa dispuesta por la organización sindical.
3. 279. Las resoluciones denunciadas constituyen una clara intimidación y cercenamiento al libre ejercicio del derecho de huelga. El control de la ausencia del trabajador ya existe y no se necesita ninguna medida especial. Lo que se pretende es instrumentar un sistema para el control del «huelguista», lo cual no tiene otra función más que la intimidación por cuanto si es para descontarle el día basta con conocer la ausencia sin aviso o sin justificar. Aquí sólo se quiere conocer quién ejerce o no su derecho, para generar temor a perder el empleo o a ser perseguido, tal como lamentablemente ocurriera con posterioridad con la sanción de 30 días de suspensión aplicada a los directores con las resoluciones de fecha 21 de diciembre de 2004 que se han mencionado. Finalmente los querellantes manifiestan que la educación no es un servicio esencial sino un derecho social que debe garantizar el Estado.
4. B. Respuesta del Gobierno
5. 280. En su comunicación de 28 de octubre de 2005, el Gobierno recuerda que los querellantes objetan el contenido de dos resoluciones dictadas por el Poder Ejecutivo del Estado de la provincia de Neuquén por considerar que las mismas representaban una violación contra el derecho de huelga, al pretender tomar conocimiento sobre el presentismo y ausentismo durante las jornadas de protesta convocadas por el gremio de la educación de la provincia. Según el Gobierno, es importante aclarar que las obligaciones impuestas por las resoluciones cuestionadas sólo incluyen a los directores de los establecimientos educativos, respecto a los cuales se establece que deberán garantizar la apertura y cierre de los mismos en sus horarios habituales mientras dure la medida de fuerza.
6. 281. Añade el Gobierno, que antes de detenerse en la consideración de los hechos alegados, se deja constancia que en virtud del régimen federal de Gobierno, los gobiernos provinciales gozan de autonomía para legislar y actuar respecto a sus propias administraciones. En virtud de ello, el Gobierno nacional puso en conocimiento de las autoridades de la provincia de Neuquén los agravios de los querellantes, a los efectos de que se realicen las observaciones que estimasen corresponder. En este contexto, el Gobierno informa que las resoluciones cuestionadas fueron dictadas por el Consejo Provincial de Educación (CPE), siendo este un organismo tripartito, donde el sector docente se encuentra debidamente representado. Ello así, por cuanto la ley núm. 242 de la provincia de Neuquén que crea este organismo establece como máxima autoridad del mismo a un cuerpo colegiado compuesto por cinco vocales y un presidente que representan a los tres estamentos involucrados, el Poder Ejecutivo provincial, los docentes y la comunidad.
7. 282. El Gobierno señala que debe destacarse que los directores de escuela poseen un rango superior al cuerpo docente, siendo depositarios de cierta parte de la autoridad pública, debiendo preservar en función del cargo que se ocupa la prestación del servicio público de que se trate. En tal sentido se ha manifestado la autoridad judicial: «si bien el artículo 14 de la Constitución Nacional reconoce el derecho de huelga a todos los gremios, están excluidos de este derecho los funcionarios depositarios de cierta parte de la autoridad pública, es decir los funcionarios y empleados de autoridad».
8. 283. En el caso de los directores de los establecimientos educativos, a la función docente se añaden funciones de otra índole, entre las que se encuentra la vigilancia y el control de los alumnos que concurren al establecimiento y la dirección del personal, entre otras. La disposición del artículo 5, inciso a) del Estatuto Docente, ley núm. 14473, aprobada por ley provincial núm. 956/76, es amplia y expresa que los docentes deben desempeñar digna, eficaz y lealmente las funciones inherentes a su cargo. Para los directores éstas incluyen no sólo la dirección de la enseñanza sino también la dirección, supervisión y vigilancia de los alumnos, funciones delegadas por el Estado, último responsable por los daños causados en el incumplimiento de tales obligaciones.
9. 284. El Gobierno manifiesta que, el Estado ha delegado en los directores ciertas funciones trascendentes, en virtud de las cuales tienen la responsabilidad de coadyuvar a evitar la coalición de derechos que se producen en caso de no cumplir con sus obligaciones, tal como sucede cuando el derecho de huelga se enfrenta a los derechos del niño en general. Es importante insistir en el hecho de que la obligación impuesta por las resoluciones objetadas por los querellantes no incluye a la totalidad del personal docente, sino sólo al cuerpo directivo sobre quien pesa funciones de autoridad en representación del Estado. Respecto al alcance del derecho a huelga en relación a quienes ejerzan funciones de esta índole, el Comité ha considerado que «... el reconocimiento del principio de libertad sindical a los funcionarios públicos no implica necesariamente el derecho de huelga» y que «el derecho de huelga puede limitarse a prohibirse en la función pública, sólo en el caso de los funcionarios que ejerzan funciones de autoridad a nombre del Estado».
10. 285. Añade el Gobierno que, al tomar conocimiento de las medidas de protesta programadas por el gremio de la educación de la provincia, el Consejo solicitó a los distritos regionales la información necesaria para garantizar el desarrollo mínimo de las actividades docentes, teniendo en cuenta que las mismas no sólo garantizan el derecho a la educación de los alumnos sino que también incluyen los servicios de comedores escolares, y en tal sentido deben ser consideradas servicios esenciales. Teniendo en cuenta la particular función que la escuela desempeña en Argentina en relación a la prestación alimentaria, el Comité de Libertad Sindical ha reconocido el carácter de servicio esencial de la misma. Tal cuestión social encuentra también sustento normativo en la provincia de Neuquén al establecer la ley núm. 242/61 la obligatoriedad del Estado de proveer servicios de comedores escolares a los alumnos en edad escolar receptado en su artículo 29, capítulo VIII. De la misma manera el decreto núm. 0572/62, reglamentario de la ley núm. 242, establece: artículo 29 (reglamentario): «El Consejo Provincial de Educación deberá organizar todos los servicios para una integral asistencia social, económica, física y psicopedagógica del educando.»
11. 286. A partir de la obligación impuesta a los directores de escuela, y en virtud a las responsabilidades inherentes al cargo que éstos ejercen, el Estado ha procurado, por un lado, que los docentes y auxiliares de servicio del establecimiento que no han adherido a las medidas de fuerza puedan ejercitar también su derecho constitucional a trabajar, garantizando el derecho de los alumnos a aprender, y por el otro, asegurar el alimento diario de los alumnos en edad escolar. Al respecto es importante señalar que el cierre del establecimiento en virtud de la medida de acción directa, impide el acceso del personal docente que no adhiere a la medida de fuerza y del personal no docente a quien compete las funciones propias del comedor escolar. Cabe destacar que este último pertenece a otro convenio colectivo de trabajo no alcanzado por la medida de fuerza que motiva la presente. El riesgo y peligro que supone el cierre de establecimientos públicos en la provincia de Neuquén, con las características que los mismos poseen, no resulta arbitrario, sino por el contrario recelosa del resguardo de derechos fundamentales.
12. 287. Añade el Gobierno que la obligación del Estado en materia alimentaria y asistencia infantil obtiene jerarquía constitucional a partir de la reforma del año 1994 que incorpora a la Convención sobre los Derechos del Niño al texto de la Constitución Nacional. En igual sentido, el artículo 257 de la Constitución de la provincia de Neuquén establece «las leyes que organicen y reglamenten la educación deberán procurar facilitar, en lo posible, a los que carezcan de recursos, ropa, útiles, meriendas y demás medios necesarios para que puedan cumplir la obligación escolar». La disposición constitucional señalada encuentra su fundamento en el rol desempeñado por las escuelas en el proceso de integración social de la provincia de Neuquén. Las graves carencias alimentarias que afectan a la población infantil han llevado al Gobierno a convertir a los comedores escolares una efectiva herramienta para garantizar asistencia sanitaria y alimentaria de los alumnos constituyendo la fuente principal de alimentación de niños carenciados en edad escolar. Tal es así que muchas familias colocan esta función asistencial de las escuelas por encima de su tradicional finalidad educativa.
13. 288. Según el Gobierno, los datos señalados expresan que la intención del dictado de las resoluciones cuestionadas no estuvo orientada a limitar el derecho de huelga de los docentes, sino fundamentalmente a garantizar «el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud», garantizando «en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño», de acuerdo a las obligaciones derivadas de nuestra Constitución Nacional.
14. 289. El Gobierno señala por otra parte, que el artículo 14 de la Constitución Nacional como así también los tratados internacionales incorporados en su texto protegen el derecho a enseñar y aprender. Siendo la educación un derecho fundamental del individuo proyectado como herramienta para el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad en su conjunto, no puede negarse su carácter de derecho primordial del individuo. La extensión indeterminada en el tiempo de las huelgas docentes incide necesariamente en el objetivo principal de la educación, dificultando la concreción de las metas pedagógicas que otorguen los conocimientos básicos de la formación requerida. Las resoluciones cuestionadas han tenido por objeto garantizar el cumplimiento del mandato constitucional que en tal sentido obliga al Consejo Provincial de Educación. De acuerdo a las funciones señaladas en apartados precedentes, este organismo es responsable de la adopción de las medidas que aseguren la regularidad de los servicios educativos, entre las que deberían considerarse la reglamentación razonable respecto al funcionamiento de los establecimientos educativos durante la implementación de una medida de fuerza.

C. Conclusiones del Comité

1. 290. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan que las resoluciones núms. 1550 de 1999 y 163 de 2002 dictadas por el Consejo Provincial de Educación de la provincia de Neuquén impiden el ejercicio del derecho de huelga de los directores de los establecimientos educativos de la provincia al disponer que deben concurrir al establecimiento durante las jornadas de protestas y al mismo tiempo les exige que confeccionen una lista de los miembros del personal que se adhieren a un paro. Asimismo, las organizaciones querellantes alegan que en aplicación de las resoluciones mencionadas se impusieron en 2004 sanciones de treinta días de suspensión, apercibimientos y amonestaciones a numerosos directores de establecimientos escolares.
2. 291. A este respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) las resoluciones cuestionadas fueron dictadas por el Consejo Provincial de Educación (CPE), siendo este un organismo tripartito, donde el sector docente se encuentra debidamente representado; 2) los directores de escuela poseen un rango superior al cuerpo docente, siendo depositarios de cierta parte de la autoridad pública, debiendo preservar en función del cargo que se ocupa la prestación del servicio público de que se trate; 3) es importante insistir en el hecho de que la obligación impuesta por las resoluciones objetadas por los querellantes no incluye a la totalidad del personal docente, sino sólo al cuerpo directivo sobre quien pesa funciones de autoridad en representación del Estado; 4) al tomar conocimiento de las medidas de protesta programadas por el gremio de la educación de la provincia, el Consejo Provincial de Educación solicitó a los distritos regionales la información necesaria para garantizar el desarrollo mínimo de las actividades docentes, teniendo en cuenta que las mismas no sólo garantizan el derecho a la educación de los alumnos sino que también incluyen los servicios de comedores escolares, y en tal sentido deben ser consideradas servicios esenciales; y 5) la intención del Gobierno a partir del dictado de las resoluciones cuestionadas no estuvo orientada a limitar el derecho de huelga de los docentes, sino fundamentalmente a garantizar el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud, garantizando en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño, de acuerdo a las obligaciones derivadas de la Constitución Nacional.
3. 292. No obstante estas declaraciones del Gobierno sobre las resoluciones objetadas por las organizaciones querellantes, el Comité observa que de la documentación que adjunta a su respuesta consta que el Consejo Provincial de Educación de la provincia de Neuquén dictó una nueva resolución (expediente núm. 2503-37259/02) que declara inexistente la resolución núm. 163 de 2002, excluye de la resolución núm. 1550 de 1999 la obligación de informar sobre la adhesión a los paros y reconoce en las jornadas de protesta de cualquier naturaleza que fueren, a los directores de los establecimientos o a quienes estuvieren a cargo, el libre ejercicio del derecho a huelga sin carga de ninguna naturaleza (véase en anexo el texto completo de la nueva resolución). El Comité toma nota con interés de la nueva resolución del Consejo Provincial de Educación y pide al Gobierno que le informe sobre la aplicación de esta resolución.

Z. Anexo

• Resolución
• Expediente núm. 2503-37259/02
• Consejo Provincial de Educación de la provincia de Neuquén
• Visto:
• La resolución núm. 0163/02; y
• Considerando:
• Que en materia de remuneraciones, en concordancia con la normativa vigente, la doctrina moderna y la jurisprudencia, se afirma que en la relación de empleo público las partes deben cumplir íntegra y normalmente las prestaciones;
• Que las leyes aseguran condiciones dignas y equitativas de labor según lo expresa la Constitución Nacional, las que no se han cumplido por este Consejo Provincial de Educación, dado el estado de los establecimientos;
• Que se registra un incumplimiento del Poder Ejecutivo Provincial con relación al pago en tiempo y forma de los haberes de los empleados públicos;
• Que se han aplicado políticas educativas sin el consenso necesario y exigido por la Constitución Provincial, que delega tales responsabilidades en un Cuerpo Colegiado con representación docente y de la comunidad educativa;
• Que tales situaciones provocan acciones de rechazo de parte de los trabajadores que se manifiestan a través de la huelga, como expresión de ese desacuerdo; como medida de protesta legítima y legalmente amparada por el artículo 14 bis y específicamente por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y Pacto de San José de Costa Rica, artículo 75, inc. 22) ambos de la Constitución Nacional;
• Que la resolución núm. 163/02 aprueba formularios de Declaración Jurada de asistencia y ausencia para informar el presentismo y ausentismo en las jornadas de protesta;
• Que deposita en los directores de los establecimientos la responsabilidad de la confección de las mencionadas declaraciones juradas;
• Que el trabajador obligado por la norma ocupa un cargo escalafonario según lo indicado por los artículos 8, 67, 101, 122, 150 de la ley núm. 14473;
• Que según la ley mencionada los trabajadores alcanzan dichos cargos cumpliendo con requisitos de antigüedad, título, antecedentes valorables, y en muchos casos mediando un concurso no sólo de antecedentes sino también de oposición;
• Que por lo tanto el Director es un trabajador que decide voluntariamente su afiliación y/o participación en las medidas convocadas por la organización gremial;
• Que en todo caso es una decisión del empleador que no puede delegar en empleado alguno sin constituir práctica desleal contraria a la Ley de Asociaciones Profesionales;
• Que la obligación de proporcionar tal información violenta severamente los derechos constitucionales enunciados;
• Que se considera muy grave el vicio del que adolece la norma por incumplir deberes impuestos por normas constitucionales y legales;
• Que conforme expresa la Ley de Procedimientos Administrativos en el artículo 64, en virtud de lo establecido en los artículos 60 y 63, se faculta al órgano competente a calificar los vicios de acuerdo a la antijuridicidad de la trasgresión al derecho vigente;
• Que corresponde determinar su inexistencia en virtud de lo dispuesto por el artículo 70, con los efectos del artículo 71 de la misma norma legal;
• Que es necesario dictar la norma legal pertinente;
• Por ello;
• El Consejo Provincial de Educación de Neuquén
• Resuelve
  1. 1) Determinar la inexistencia de la resolución núm. 163/02.
  2. 2) Excluir del anexo IV – Nomenclador de Novedades del Personal – resolución núm. 1550/99, el Código 2107 – Adhesión a paro.
  3. 3) Reconocer en las jornadas de protesta de cualquier naturaleza que fueren, a los Directores de los establecimientos o a quienes estuvieren a cargo, el libre ejercicio del derecho a huelga sin carga de ninguna naturaleza.
  4. 4) Establecer que a través de la Dirección General de Despacho se realizarán las comunicaciones de prácticas.
  5. 5) Registrar, dar a conocer a Vocalías; a la Dirección Provincial de Administración; Dirección General de Recursos Humanos; Juntas de Clasificación; Dirección General de Enseñanza Primaria; Dirección General de Enseñanza Inicial; Dirección de Atención a Alumnos con Necesidades Especiales; Dirección General de Enseñanza Media; Dirección General de Enseñanza Superior; Dirección General de Enseñanza Técnica, Agropecuaria y de Formación Profesional y Direcciones de Distritos Regionales Zonas I a VIII; y Girar el presente Expediente a la Dirección General de Despacho a los fines establecidos en el artículo 4). Cumplido. Archivar.