Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 349, Mars 2008

514. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Sindicatos de Burundi (COSYBU) de fecha de 26 de enero de 2007.

1. 514. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Sindicatos de Burundi (COSYBU) de fecha de 26 de enero de 2007.
2. 515. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación recibida el 11 de junio de 2007.
3. 516. Burundi ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 517. En su comunicación de fecha de 27 de enero de 2007, la Confederación de Sindicatos de Burundi (COSYBU) denuncia la situación de conflicto colectivo que enfrenta a una organización afiliada, el Sindicato de Trabajadores de la Universidad de Burundi (STUB), con la dirección de la Universidad. La organización querellante subraya también la actitud negativa de las autoridades de tutela, que no contribuye a la solución del conflicto.
2. 518. Según la COSYBU, la causa de la controversia es la diferencia entre el trato salarial dispensado al personal docente y el que recibe el personal no docente de la Universidad de Burundi. La COSYBU señala que aunque que estas dos categorías de trabajadores cuentan con atribuciones específicas, siempre han colaborado de forma armoniosa y complementaria, no pudiendo una funcionar adecuadamente sin la otra. Desde el año 2000, las dos categorías de personal de la Universidad se rigen por estatutos específicos pero armonizados, a excepción de algunos artículos propios de cada categoría.
3. 519. En 2003, de conformidad con los estatutos, se concedió un aumento salarial de entre un 30 y un 70 por ciento al personal docente de la Universidad. El personal no docente, que no se benefició de ninguna medida parecida, consideró dicho olvido como un tratamiento discriminatorio y organizó una huelga para reivindicar un aumento de sus salarios. Con dicha huelga, que duró cuatro meses, se consiguió un aumento, aprobado por el Gobierno, del 25 por ciento en los salarios del personal no docente de la Universidad. A juicio de la COSYBU, este conflicto es la causa del mal ambiente existente en la comunidad universitaria.
4. 520. Más recientemente, en octubre de 2006, se decidió un aumento del 80 por ciento en los salarios del personal docente de la Universidad. Una vez más, este aumento salarial no se aplicó al personal no docente. En consecuencia, el personal no docente organizó una huelga para protestar contra un trato que consideraban discriminatorio. La COSYBU denuncia una serie de violaciones del derecho de huelga por parte de la dirección de la Universidad y de las autoridades de tutela durante dicho movimiento.
5. 521. Por lo que respecta a la coacción hacia las personas, la COSYBU alega que, el 14 de diciembre de 2006, cinco miembros del comité ejecutivo del STUB, incluido su vicepresidente, fueron interpelados y encarcelados por la policía a petición de la dirección de la Universidad. Dichos sindicalistas no fueron puestos en libertad hasta cinco días después, sin que se les hubiese facilitado ninguna explicación sobre los motivos de su detención. El 28 de diciembre, tres bibliotecarios, incluido su responsable, fueron objeto de intimidación y acoso verbales por parte del rector de la Universidad. A dichas personas se les ordenó, mediante un correo administrativo cuya copia figura adjunta a la queja, que mantuviesen la biblioteca abierta a pesar de la huelga. El 9 de enero de 2007, tres empleados que trabajaban al servicio de los estudiantes también fueron intimidados por el rector de la Universidad, sin éxito, para que se reincorporasen a su trabajo.
6. 522. Por otra parte, la dirección de la Universidad contrató a diez encargados para sustituir al personal en huelga de la biblioteca central.
7. 523. La organización querellante precisa que, desde el inicio del conflicto, el STUB no ha cesado de reclamar una solución negociada de las diferencias. El 29 de diciembre de 2006 el Inspector General del Trabajo y la Seguridad Social convocó un cambio de impresiones entre el STUB y el rectorado de la Universidad. Como resultado de dicho encuentro, ambas partes firmaron un acta de falta de conciliación que fue transmitida al Ministerio de la Función Pública, el Trabajo y la Seguridad Social. El Inspector General del Trabajo y la Seguridad Social acompañó el acta de la recomendación de constituir un consejo de interlocutores sociales de arbitraje, de conformidad con los textos jurídicos en vigor relativos a la solución de conflictos laborales colectivos (artículo 198 del Código del Trabajo). Ahora bien, según la COSYBU, el Ministerio no dio curso a la recomendación, aconsejando únicamente el recurso a los tribunales judiciales para la solución del conflicto.
8. 524. Por otra parte, la organización querellante deplora el rechazo por parte del Ministerio de la Educación Nacional y la Cultura, del que depende la Universidad, de un informe presentado por la Comisión Mixta de Negociación que había constituido para resolver el conflicto. Este rechazo constituye una violación del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Según la COSYBU, el contenido del informe podía contribuir a la solución del conflicto.
9. 525. La COSYBU expresa su preocupación por la situación, debido a la frecuencia con que en la Universidad se convocan huelgas organizadas por los estudiantes, el personal docente o el personal no docente, que impiden su buen funcionamiento. La organización querellante se declara consciente de la necesidad de «conjugar lo socialmente deseable con lo económicamente posible» pero observa que la negativa a dialogar de las autoridades no hace sino envenenar la situación.

B. Respuesta del Gobierno

1. 526. En una comunicación de fecha de 12 de marzo de 2007, recibida el 11 de junio de 2007, el Gobierno desea aportar ciertas aclaraciones sobre el conflicto.
2. 527. En primer lugar, el Gobierno señala que el conflicto no se basa en el trato discriminatorio del personal no docente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6 del Código del Trabajo o en el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). En este caso concreto, el Gobierno revisó el baremo de salarios del personal docente de la Universidad para invertir el éxodo de este personal hacia otras instituciones que ofrecían remuneraciones más elevadas. El personal no docente se rige por un estatuto distinto y no puede alegar discriminación. Aunque se integrase la noción de trabajo de igual valor, el Gobierno considera que no se trata de comparar el trabajo de un profesor de universidad con el de un cuadro de la administración de la misma entidad.
3. 528. El Gobierno indica que, en la solución del conflicto, ha conferido prioridad al diálogo, prueba de ello son los distintos encuentros celebrados entre la organización querellante, los representantes del STUB y el Ministro de la Función Pública, el Trabajo y la Seguridad Social. Asimismo, el Inspector General del Trabajo recibió a las partes y les confirmó que no se trataba de un problema de discriminación. El Gobierno señala pues que no se le puede acusar de no alentar el diálogo social para encontrar una solución pacífica al conflicto.
4. 529. Con respecto a los casos de interpelación y de detención, el Gobierno indica, a título preliminar, que dado que desde sus filas no se preconiza el empleo de la fuerza o de otros medios de coacción para resolver un conflicto laboral, pide a los sindicatos que actúen de igual modo. A este respecto, señala que los sindicalistas fueron detenidos con fines preventivos, ya que algunos huelguistas eran objeto de sospechas y fueron detenidos a raíz de la investigación sobre la destrucción de material de trabajo y de los restaurantes universitarios durante la huelga.
5. 530. Con respecto al caso del personal que trabaja en las bibliotecas, las cocinas y los restaurantes universitarios, el Gobierno recuerda que la ley prevé, a título general, que en caso de huelga el empleador, de acuerdo con los representantes sindicales, debe organizar la prevalencia de unos servicios mínimos. Según el Gobierno, no podían interrumpirse los servicios habituales de restauración y biblioteca necesarios para los estudiantes que seguían asistiendo a los cursos. Al no haberse garantizado dichos servicios durante la huelga, la dirección de la Universidad se vio obligada a reintegrar a algunos empleados con contratos por día para asegurar las necesidades vitales de los estudiantes y a contratar a trabajadores temporeros para permitir el acceso a la biblioteca central.
6. 531. El Gobierno añade que algunos miembros del personal que no se habían sumado a la huelga fueron maltratados y encerrados. Al tiempo que recuerda que este tipo de comportamiento por parte de los huelguistas está castigado por la ley, el Gobierno se declara dispuesto para formar a sus mandatarios en el respeto de la ley para que, en caso de conflicto colectivo, nadie pueda ser objeto de coacción.
7. 532. El Gobierno indica que no considera oportuno recurrir al arbitraje, ya que, de todos modos, no se podrían satisfacer las reivindicaciones salariales del personal por no contar con los recursos financieros necesarios. Añade que entra en las competencias del Ministro de la Función Pública, el Trabajo y la Seguridad Social el negarse a recurrir al arbitraje, y que la recomendación hecha a la organización querellante de recurrir a los tribunales no viola ni la legislación nacional ni ningún convenio internacional ratificado por Burundi, ya que el Código del Trabajo prevé alternativamente dos vías de salida de la huelga, el arbitraje y el procedimiento judicial.
8. 533. Por último, respecto de la comisión mixta constituida por el Ministro de la Educación Nacional y la Cultura con el cometido de formular propuestas relativas al aumento de los baremos salariales y de las indemnizaciones del personal no docente de la Universidad, el Gobierno considera que el objetivo de los informes de las comisiones técnicas es aportar información sobre la situación a los encargados de tomar las decisiones, pero que no se trata de convenios, como pretende la organización querellante. La negativa del Gobierno a seguir las propuestas formuladas por esta comisión no constituye pues violación del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

C. Conclusiones del Comité

1. 534. El Comité observa que el presente caso se refiere a un conflicto colectivo en la Universidad de Burundi entre el personal no docente — representado por el STUB, organización representativa afiliada a la COSYBU — y el rectorado de la Universidad; los actos de violación del derecho de huelga cometidos por la dirección de la Universidad y el cuerpo de policía durante el movimiento, y la violación de los principios de libertad sindical y del derecho de negociación colectiva por parte del Gobierno, tanto por su negativa a dar curso a las recomendaciones de una comisión técnica mixta constituida para resolver el conflicto como por su negativa a someter el conflicto al arbitraje, como prevé la legislación nacional en caso de fracaso del procedimiento previo de conciliación.
2. 535. El Comité toma nota de que, según la organización querellante, miembros del comité ejecutivo del STUB, incluido su vicepresidente, fueron interpelados el 14 de diciembre durante la huelga, y encarcelados. No fueron liberados hasta transcurridos cinco días de la detención, sin que se les hubiese facilitado explicación alguna sobre los motivos de su detención. El Comité observa que, en su respuesta, el Gobierno se limita a señalar que algunos huelguistas habían sido objeto de sospechas y fueron detenidos a raíz de la investigación sobre la destrucción de material de trabajo y de los restaurantes universitarios durante la huelga. El Gobierno añade, refiriéndose a los sindicatos, que no deberían hacer uso de la fuerza o de otros medios de coacción para resolver un conflicto laboral. El Comité recuerda al respecto que mientras que los sindicatos deben respetar las disposiciones legales destinadas a mantener el orden público, las autoridades públicas deben abstenerse de cualquier injerencia que menoscabe el derecho de los sindicatos a organizar y celebrar sus reuniones con plena libertad [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 147]. En relación con el arresto y la detención de dirigentes sindicales que el Gobierno no parece negar, el Comité desea recordar que la detención de dirigentes sindicales con fines preventivos basada en el hecho de que se puedan cometer delitos con motivo de una huelga, implica un grave peligro de violación de los derechos sindicales. Asimismo, la detención de sindicalistas contra los que ulteriormente no se formula cargo alguno comporta restricciones a la libertad sindical, y los gobiernos deberían adoptar disposiciones a fin de que se dicten instrucciones apropiadas para eliminar el riesgo que entrañan tales detenciones para las actividades sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafos 70 y 77]. Habida cuenta de los elementos de información facilitados, el Comité expresa su preocupación por las circunstancias en las que se produjeron dichos arrestos, en particular por el hecho de que parecen motivados únicamente por presunciones. El Comité pide al Gobierno que realice una investigación independiente sobre las circunstancias de los arrestos de sindicalistas y su detención y, si se revelase que su detención no estuvo justificada, se sancione a los responsables como medida disuasoria ante todo acoso o nueva detención abusiva de sindicalistas en el ejercicio de actividades legítimas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de los resultados de la investigación.
3. 536. El Comité toma nota de los alegatos de la COSYBU según los cuales algunos trabajadores han sido objeto de intimidación y de amenazas por parte de la dirección de la Universidad para reincorporarse al trabajo. Toma nota asimismo de la indicación según la cual la dirección de la Universidad contrató a diez encargados para la biblioteca central destinados a sustituir al personal en huelga. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno, en la que se indica que dicha contratación estaba justificada por la necesidad de garantizar a los estudiantes la continuidad de los servicios habituales de restauración y de biblioteca. El Gobierno añade que, al no haberse garantizado los servicios mínimos durante la huelga, la dirección de la Universidad se vio obligada a reintegrar a algunos empleados con contratos por día para asegurar las necesidades vitales de los estudiantes y a contratar a trabajadores temporeros para permitir el acceso a la biblioteca central
4. 537. El Comité toma nota de que, en este caso concreto, el Gobierno se refiere a disposiciones legislativas que prevén la determinación de unos servicios mínimos en caso de huelga. Dichas disposiciones estipulan que deben garantizarse unos servicios mínimos para asegurar la seguridad y el mantenimiento de los equipos e instalaciones a fin de que, una vez finalizada la huelga, el trabajo pueda reanudarse con normalidad (artículo 217 del Código del Trabajo). Asimismo, dichas disposiciones prevén consultas con el órgano sindical en la designación de los trabajadores encargados de garantizar dichos servicios mínimos (artículo 218 del Código del Trabajo).
5. 538. El Comité recuerda que siempre ha reconocido el derecho de huelga como uno de los medios fundamentales de que deben disponer los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales. Por consiguiente, el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería poder ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (servicios esenciales en el sentido estricto del término); 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia trascendental. Asimismo, en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen deberían poder participar no sólo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas. En efecto, ello no sólo permite un ponderado intercambio de puntos de vista sobre lo que en una situación concreta puede considerarse como servicios mínimos limitados a lo estrictamente indispensable, sino que también contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales en el sentido de que una acción de huelga se ha visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente. Por último, en la medida en que la huelga es legal, la contratación de trabajadores para romper una huelga en un sector, al que no cabría considerarse como un sector esencial en el sentido estricto del término para que pudiera prohibirse la huelga, constituye una grave violación de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafos 606, 612 y 632]. A falta de información sobre un acuerdo existente entre el empleador y el STUB sobre la determinación de los servicios mínimos que deben garantizarse en caso de huelga, el Comité considera que la contratación y el reintegro de trabajadores por parte de la dirección de la Universidad de Burundi para garantizar la continuidad de los servicios habituales de restauración y de biblioteca afectan gravemente al libre ejercicio de los derechos sindicales del personal no docente de la Universidad, en particular su derecho de huelga. El Comité espera firmemente que, en el futuro, el Gobierno garantice el pleno respeto de los principios relativos al ejercicio del derecho de huelga que ha recordado más arriba.
6. 539. Por otra parte, el Comité considera que el artículo 218 del Código del Trabajo, que prevé que la designación de trabajadores encargados del funcionamiento de los servicios y actividades citados corresponde al empleador, previa consulta con el órgano sindical, o, en ausencia de este último, con el comité de empresa, contraviene los principios que ha tenido que recordar, según los cuales la legislación debería prever, en la determinación de unos servicios mínimos, que en caso de divergencia entre el empleador y la organización representativa de los trabajadores, la cuestión debería resolverla un órgano independiente [véase caso núm. 1679, 292.º informe, párrafo 93]. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que modifique el artículo 218 del Código del Trabajo de modo que garantice el pleno respeto de dicho principio, y que le mantenga informado de todas las medidas que se adopten al respecto.
7. 540. El Comité toma nota asimismo de la indicación del Gobierno según la cual, la dirección de la Universidad ha informado de actos de violencia cometidos contra trabajadores no huelguistas, algunos de los cuales fueron secuestrados. Si por medio de la investigación independiente se verifica que dichos hechos tuvieron lugar, el Comité desea recordar que el ejercicio del derecho de huelga debe respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas cuando la legislación así lo dispone, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma. Del mismo modo, los principios de la libertad sindical no protegen extralimitaciones en el ejercicio del derecho de huelga que consistan en acciones de carácter delictivo [véase Recopilación, op. cit., párrafos 652 y 667].
8. 541. El Comité toma nota del alegato según el cual el Ministerio de la Función Pública, el Trabajo y la Seguridad Social se opone a someter la cuestión a un consejo de interlocutores sociales de arbitraje, y recomienda en su lugar un recurso judicial. Según la correspondencia mantenida entre las autoridades, la COSYBU y el STUB, cuya copia figura en anexo a la queja, se desprende que el STUB, en su correo de fecha de 25 de octubre de 2006, pidió al Ministerio de la Función Pública, el Trabajo y la Seguridad Social la constitución de un consejo de interlocutores sociales de arbitraje. El Ministerio, en su respuesta de fecha de 2 de noviembre de 2006, rechazó dar curso a la petición, alegando que no existía conflicto entre el personal no docente de la Universidad de Burundi y su empleador. El STUB, tras suspender la huelga que debía tener lugar del 13 de noviembre al 3 de diciembre para no obstaculizar el buen funcionamiento de las negociaciones, volvió a solicitar la constitución de un consejo de interlocutores sociales de arbitraje el 4 de diciembre de 2006. El Inspector General del Trabajo y la Seguridad Social convocó a las partes del conflicto a un cambio de impresiones el 19 de diciembre de 2006. Al final, dicho cambio de impresiones se celebró el 29 de diciembre de 2006 y tras el mismo las dos partes firmaron un acta de falta de conciliación. De conformidad con la legislación en vigor, en particular el artículo 198 del Código del Trabajo, en cuyos términos «en caso de fracaso total o parcial, o en caso de carencia constatada en las formas previstas en el artículo 191, el Inspector del Trabajo establece un informe sobre la situación del desacuerdo, precisando en particular los puntos en los que persisten las diferencias. Dicho informe, acompañado de todos los documentos e informaciones útiles, se transmite sin dilación al Ministro a quién corresponde, que a su vez crea el consejo de interlocutores sociales de arbitraje»; el Inspector General del Trabajo y la Seguridad Social transmitió al Ministerio de la Función Pública, el Trabajo y la Seguridad Social el acta en cuestión acompañada de una recomendación de recurso al arbitraje. A pesar de una nueva demanda presentada por el STUB el 19 de enero de 2007, el Ministro de la Función Pública, el Trabajo y la Seguridad Social no dio curso a las recomendaciones relativas al recurso al arbitraje. El Ministro se basó en el artículo 36 del Código del Trabajo, que dispone que «ninguna de las partes del contrato puede imponer unilateralmente modificaciones al contrato en curso. Las modificaciones se hacen con el acuerdo de las partes…», pidió que la cuestión fuera tratada por la vía de la negociación colectiva en virtud del artículo 228 del Código del Trabajo. A este respecto, propuso la constitución de una comisión técnica interna compuesta por representantes del STUB y del empleador con el cometido de hacer propuestas concretas, realistas y consensuales al Gobierno. No obstante, puso como condición a la negociación la suspensión de la huelga y la reanudación del trabajo. En una respuesta de fecha de 23 de enero de 2007, el STUB precisó que la reivindicación salarial ya había sido objeto de negociaciones en el seno de una comisión mixta creada el 18 de agosto de 2006 por el Ministerio de la Educación Nacional y la Cultura, que posteriormente rechazó las recomendaciones contenidas en el informe de la mencionada comisión, razón por la que se desató el conflicto. El STUB indicó que la propuesta hecha por el Ministro de crear una comisión técnica interna no es más que un trámite dilatorio para no constituir un consejo de interlocutores sociales de arbitraje, recurso previsto por la ley. En una comunicación de 25 de enero de 2007, el Ministro reiteró su negativa a crear un consejo de interlocutores sociales de arbitraje y recomendó al STUB que recurra a los mecanismos legales competentes para llegar a un acuerdo.
9. 542. El Comité observa que, en su respuesta, el Gobierno se refiere al artículo 221 del Código del Trabajo para señalar las vías de salida de la huelga que prevé la ley, a saber, el laudo arbitral o la resolución judicial. No obstante, el Comité señala que las partes sólo pueden someter el caso al tribunal del trabajo en los términos previstos por el articulo 202 del Código del Trabajo si previamente fracasa la conciliación a nivel del ministro a quien corresponda, y ello únicamente cuando se haya confirmado la falta de conciliación en relación con el laudo emitido por el consejo de interlocutores sociales de arbitraje (artículos 198 a 201 del Código del Trabajo). Por lo tanto, al Comité le preocupa profundamente la recomendación que el Gobierno ha dirigido al STUB de recurrir a los tribunales judiciales no habiéndose agotado aún el procedimiento de arbitraje previsto por el Código, puesto que no se ha dado curso alguno a las recomendaciones del Inspector General del Trabajo. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que constituya sin demora un consejo de arbitraje de conformidad con lo que estipula el artículo 198 del Código del Trabajo y que lo mantenga informado de las medidas que se tomen al respecto.
10. 543. El Comité observa que, según la información facilitada por la organización querellante y confirmada por el Gobierno en su respuesta, en agosto de 2006 se iniciaron, por iniciativa del Gobierno, negociaciones en el marco de una comisión mixta (compuesta por representantes de los trabajadores y del empleador) sobre el tratamiento de los salarios. Dicha comisión formuló un informe con recomendaciones fruto de la negociación entre las partes. El Comité no puede sino lamentar que el Gobierno no haya dado curso a las recomendaciones de la mencionada comisión, constituida por el mismo y cuya creación y labor han podido crear expectativas entre los trabajadores y sus representantes. El Comité observa que esta actitud, que parece ser la causa del conflicto, no contribuye a mantener una relación de confianza entre las partes ni a promover o desarrollar relaciones profesionales armoniosas.
11. 544. El Comité recomienda al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para alentar la reanudación del proceso de negociación entre el personal no docente de la Universidad de Burundi o sus representantes y la dirección de la Universidad sobre la cuestión de los salarios y otros asuntos relacionados, y que le mantenga informado al respecto.