Rapport définitif - Rapport No. 356, Mars 2010

a raíz de una huelga, el cual tiene por objeto menoscabar el derecho de huelga del personal docente

• a raíz de una huelga, el cual tiene por objeto menoscabar el derecho de huelga del personal docente
  289. 289 La queja figura en una comunicación de Internacional de la Educación (IE), el Sindicato de Docentes de Bulgaria (SEB) y el Sindicato Búlgaro Podkrepa, de fecha 15 de febrero de 2009.
  290. 290 El Gobierno envió su respuesta a los alegatos por comunicación de fecha 15 de julio de 2009.
  291. 291 Bulgaria ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 292. En una comunicación de fecha 15 de febrero de 2009, las organizaciones querellantes IE, SEB y Sindicato Búlgaro Podkrepa, denuncian que se ha intentado menoscabar el derecho de los docentes del sector público de recurrir a acciones laborales, mediante la incoación de un proceso contencioso por supuesta discriminación a raíz de la realización de una huelga legítima. Las organizaciones querellantes alegan que las autoridades búlgaras se han amparado en las leyes contra la discriminación para restringir los derechos sindicales de los funcionarios del sector de la educación y negarles el derecho de recurrir a acciones laborales colectivas.
2. 293. Las organizaciones querellantes sostienen que durante septiembre y octubre de 2007, el SEB y el Sindicato Búlgaro Podkrepa organizaron una huelga a gran escala en la que participó el 80 por ciento del personal del sector de la educación pública (más de 110.000 maestros y otro personal docente). Según las organizaciones querellantes, la huelga se inició de manera responsable, tras numerosos intentos de negociación para resolver el problema de los bajos salarios de los docentes búlgaros. Los querellantes señalan que en 2004, cuando se promulgó la Ley de Funcionarios, los docentes habían rechazado la condición jurídica que se les confería, que hubiera supuesto la concesión de ciertos beneficios para ellos, precisamente porque se les denegaba el derecho a la huelga. A su juicio, la huelga de los docentes era plenamente conforme con la legislación búlgara sobre el derecho de huelga. La cuestión de la legalidad de la huelga nunca fue planteada, por cuanto los sindicatos de docentes cumplieron escrupulosamente todas las condiciones necesarias para recurrir al derecho de huelga. Los querellantes agregan que la huelga terminó después de 42 días, tan pronto como los sindicatos estimaron que se había atendido a una parte suficiente de sus demandas.
3. 294. Las organizaciones querellantes indican que, en marzo de 2008, más de cuatro meses después de que terminara la huelga de los docentes, una asociación integrada por seis padres presentó ante la Comisión para la Protección contra la Discriminación en Bulgaria una queja contra los dirigentes de los dos sindicatos de docentes que habían organizado la huelga, concretamente la Sra. Yanka Takeva, presidenta del SEB, y el Sr. Kroum Kroumov, presidente del sindicato Podkrepa. El argumento esgrimido por los querellantes era básicamente que, debido a la huelga, los alumnos de la educación pública habían sido discriminados con respecto a los alumnos de la educación privada. Durante las audiencias del 4 de abril y el 14 mayo de 2008 ante la Comisión, los dos dirigentes sindicales adujeron que el procedimiento de huelga lícita no podía incluirse en el ámbito de aplicación de la Ley de Protección contra la Discriminación, y que no había prueba tangible alguna que demostrara la existencia de la supuesta discriminación porque en la queja no se mencionaba a ninguna persona que hubiera sufrido discriminación. Los sindicatos objetaban también que la queja fuera dirigida contra dos dirigentes sindicales, a los que no se podía responsabilizar por las acciones cometidas por otros. A pesar de los argumentos esgrimidos por los sindicatos la Comisión aceptó la queja.
4. 295. Las organizaciones querellantes denuncian la tentativa de intimidar a los profesores y el abuso de autoridad de las instituciones nacionales. En su opinión, este caso que se somete al Supremo Tribunal Administrativo o, en última instancia, a la Corte Suprema, demuestra que el Gobierno trata de coartar la libertad de los trabajadores para ejercer el derecho reconocido constitucionalmente de declararse en huelga para defender sus intereses. Las organizaciones querellantes también se remiten a varios textos legales que regulan el procedimiento correspondiente y el alcance de ese derecho, en particular la ley relativa a la solución de los conflictos laborales colectivos. Las organizaciones alegan que el Gobierno trata de aprovecharse del descontento que han provocado las perturbaciones generadas por la huelga, aunque las huelgas, por naturaleza, ocasionan perturbaciones y costos, y pasa por alto el hecho de que acudir a la huelga también exige del personal docente de Bulgaria un importante sacrificio.
5. 296. Según las organizaciones querellantes, la huelga de los docentes en Bulgaria demostró que, con frecuencia, tienen que pasar varias semanas de conflictos costosos y perturbadores antes de que el Gobierno reconozca que sus políticas han fracasado y finalmente acepte, como ocurrió en este caso, llegar a una solución a través de la negociación. Las organizaciones destacan el hecho de que la queja contra los dos dirigentes sindicales se produce en un nuevo clima de descontento entre los docentes, los cuales, pese a los aumentos salariales percibidos, siguen deplorando el bajo nivel de su remuneración. En su opinión, si las autoridades quieren disuadir a los sindicatos de impulsar una nueva movilización, esa no es la mejor manera de hacerlo.
6. 297. Las organizaciones querellantes recuerdan que, cuando se discutió el caso de Bulgaria ante la Comisión de Aplicación de Normas en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2008, el representante gubernamental reafirmó el compromiso del Gobierno en buscar soluciones adecuadas a través del diálogo tripartito. No obstante, consideran que en las actuaciones contra los dos dirigentes sindicales ante la Comisión para la Protección contra la Discriminación en Bulgaria no se refleja esa voluntad.
7. 298. Por último, los querellantes indican que, en el marco de un recurso de apelación, el Supremo Tribunal Administrativo consideró recientemente que se habían violado los derechos de los niños de las escuelas públicas y que, dada su importancia en el país, el sector de la educación pública debería contar con un servicio mínimo en las escuelas, centros de enseñanza preescolar y guarderías en caso de huelga. El proceso contencioso en curso también condujo a una amplia discusión en la sociedad sobre los derechos de huelga de los trabajadores de la educación pública y sobre las condiciones que rigen en ese sentido. Las organizaciones querellantes estiman que la noción de servicios esenciales y servicios mínimos no debe tener por objeto o por efecto debilitar el medio de presión más valioso al alcance de los trabajadores.

B. Respuesta del Gobierno

1. 299. En una comunicación recibida el 15 de julio de 2009, el Gobierno se refiere al recurso de apelación presentado por los sindicatos ante el Supremo Tribunal Administrativo con respecto a la decisión núm. 205, de 2 de octubre de 2008, de la Comisión para la Protección contra la Discriminación. La decisión establece que los alumnos de las escuelas estatales y municipales fueron objeto de un trato desfavorable en comparación con los alumnos de las escuelas privadas, y que existe una relación causal directa entre la huelga efectiva de los docentes (24 de septiembre a 5 de noviembre de 2007) y el trato desfavorable mencionado anteriormente. Además, se recomendó que el Consejo de Ministros de Bulgaria presente un proyecto de ley para modificar el artículo 14, 1), de la ley relativa a la solución de los conflictos laborales colectivos, a fin de que los servicios de enseñanza primaria y secundaria en las instituciones educativas estatales y municipales se incluyan en la categoría de servicios «socialmente importantes», que deben mantenerse durante una huelga.
2. 300. El Gobierno señala que la apelación de la decisión de la Comisión se hizo conforme a la ley. Según el artículo 68, 1), de la Ley de Protección contra la Discriminación, las decisiones de la Comisión sólo pueden ser apeladas ante el Supremo Tribunal Administrativo, de conformidad con el procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Administrativo, dentro de los 14 días posteriores a su notificación a las personas interesadas. El Gobierno rechaza por infundado el alegato de los querellantes de que en presencia de una queja ante el Supremo Tribunal Administrativo, el Gobierno tratará de limitar el derecho de huelga y la libertad de los trabajadores para protestar en defensa de sus intereses — un derecho que está garantizado por la Constitución de Bulgaria.
3. 301. El Gobierno indica además que, mediante sentencia núm. 4491, de 14 de abril de 2009, el Supremo Tribunal Administrativo desestimó el recurso y dio por concluido el procedimiento debido a la falta de interés legal de los apelantes por obtener la protección jurídica necesaria. La sentencia surtió efecto el 12 de junio de 2009. Hasta la entrada en vigor de la decisión de la Comisión para la Protección contra la Discriminación, el Gobierno no pudo adoptar ninguna medida para poner en aplicación la recomendación de la Comisión.
4. 302. El Gobierno asegura que, en caso de que emprenda las medidas necesarias para redactar las enmiendas a la ley relativa a la solución de los conflictos laborales colectivos, esas enmiendas se discutirán con los interlocutores sociales. En Bulgaria, las consultas con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores están previstas en la legislación nacional y forman parte de la práctica ordinaria. El Gobierno subraya, por último, que la cuestión de la inclusión de los servicios educativos en la categoría de servicios «socialmente importantes» que deben prestarse a un grado mínimo durante la huelga, debe ser objeto de una decisión legislativa, que en ningún caso podría conducir a una violación o restricción de los derechos sindicales, y especialmente del derecho de huelga de los trabajadores del sector de la educación.

C. Conclusiones del Comité

1. 303. El Comité observa que, en el presente caso, los querellantes denuncian el proceso contencioso iniciado a raíz de una huelga, el cual tiene por objeto menoscabar el derecho de huelga del personal docente, y alegan que las autoridades búlgaras han utilizado las leyes contra la discriminación para limitar los derechos sindicales de los funcionarios del sector de la educación y denegarles el derecho de emprender acciones laborales colectivas.
2. 304. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno y de la decisión núm. 205, de 2 de octubre de 2008, de la Comisión para la Protección contra la Discriminación en Bulgaria. En virtud del artículo 47, 1), de la Ley de Protección contra la Discriminación, la Comisión tiene la facultad, entre otras cosas, de: determinar la existencia de infracciones de la legislación relativa a la igualdad de trato, e identificar al autor de la infracción y a la persona que ha resultado agraviada (núm. 1); ordenar la prevención o terminación de la infracción y restablecer la situación original (núm. 2); imponer las sanciones previstas y aplicar medidas administrativas de ejecución (núm. 3); dictar instrucciones obligatorias para el cumplimiento de la legislación sobre igualdad de trato (núm. 4); emitir dictámenes sobre la conformidad de un proyecto de ley con la legislación contra la discriminación, y hacer recomendaciones para la adopción, derogación, modificación o complementación de la legislación (núm. 8). El Comité entiende que, en su decisión, la Comisión sólo examina la cuestión desde la óptica del trato desfavorable, y no se pronuncia sobre la legalidad de la huelga de maestros de 2007, ni exige responsabilidades o impone sanción directa alguna en relación con el ejercicio de este derecho por los dos sindicatos de docentes. En efecto, el único destinatario de la decisión es el Consejo de Ministros, al que la Comisión recomienda, de conformidad con el artículo 47, 1), núm. 8, que presente un proyecto de modificación del artículo 14, 1), de la ley relativa a la solución de los conflictos laborales colectivos «a fin de que la lista de servicios socialmente importantes que deben garantizarse durante una huelga se amplíe para incluir los servicios educativos que prestan las instituciones estatales y municipales de enseñanza primaria y secundaria» (Supremo Tribunal Administrativo citando la decisión de la Comisión). El Comité toma nota asimismo de las seguridades dadas por el Gobierno de que, en caso de que emprenda las medidas necesarias para redactar las enmiendas a la ley relativa a la solución de los conflictos laborales colectivos, esas enmiendas se discutirán con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, y de que toda decisión legislativa relativa a la cuestión de la inclusión de los servicios educativos en la categoría de servicios «socialmente importantes» que deben prestarse a un grado mínimo durante la huelga, no conducirá a una violación o restricción de los derechos sindicales, y especialmente del derecho de huelga de los trabajadores del sector de la educación.
3. 305. En cuanto al papel del Gobierno en el proceso contencioso, el Comité observa que, según el artículo 40, 1), de la Ley de Protección contra la Discriminación, la Comisión para la Protección contra la Discriminación en Bulgaria es un órgano estatal independiente especializado en la prevención y la protección contra la discriminación. Considerando que, según el artículo 50, 1), podían incoarse procedimientos ante la Comisión sobre la base, entre otras cosas, de informaciones recibidas de las autoridades estatales y municipales, los propios querellantes indican que la queja sometida a la Comisión ha sido presentada por una asociación de padres. Por otra parte, el Comité observa que, en virtud del artículo 68, 1), de la Ley de Protección contra la Discriminación, las decisiones de la Comisión se pueden recurrir ante el Supremo Tribunal Administrativo con arreglo a las condiciones y procedimientos previstos en el Código de Procedimiento Administrativo, y que la apelación de la decisión por los sindicatos (sentencia núm. 4991, de 14 de abril de 2009) se consideró inadmisible desde el punto de vista procesal. A la luz de esta información, el Comité no puede llegar a la conclusión de que el proceso contencioso haya sido iniciado o instigado por el Gobierno.
4. 306. En lo que respecta a la decisión núm. 205 de 2 de octubre de 2008 de la Comisión para la Protección contra la Discriminación en Bulgaria, el Comité está preocupado por las interferencias que esta decisión ha creado en relación con un derecho tradicionalmente conferido al personal docente, sobre la base de una violación implícita de la igualdad de derechos entre los sectores público y privado. El Comité se ve obligado a reiterar que siempre ha sostenido que el derecho de huelga es uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales. Además, ha reconocido siempre el derecho de huelga como un derecho legítimo al que pueden recurrir los trabajadores y sus organizaciones en defensa de sus intereses económicos y sociales [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 521 y 522]. El Comité observa que el origen de la discriminación a que se refiere la Comisión para la Protección contra la Discriminación no era una diferencia en el marco legislativo — el derecho de huelga está garantizado para el personal docente del sector tanto público como privado — sino más bien el impacto del hecho de haber recurrido a ese derecho fundamental en una ocasión específica. En cuanto al impacto real de la huelga para los estudiantes de las escuelas públicas y sus familias, el Comité observa, como han indicado los querellantes, que las huelgas, por naturaleza, ocasionan perturbaciones y costos, y que también requieren un sacrificio importante de los trabajadores que optan por ejercerla. Al tiempo que toma nota de que la decisión núm. 205 de 2 de octubre de 2008 fue emitida por un órgano nacional independiente, el Comité desea subrayar que las decisiones de dicho órgano no dispensan al Gobierno de sus obligaciones internacionales.
5. 307. En cuanto al fondo de la recomendación de la Comisión, el Comité entiende, en base a la respuesta del Gobierno, que éste procederá a examinar la manera en que dará cumplimiento a la recomendación de que el Consejo de Ministros introduzca una modificación en el artículo 14, 1), de la ley relativa a la solución de los conflictos laborales colectivos, para que «los servicios educativos sean incluidos, como servicios públicos, en el grupo de servicios socialmente importantes cuya prestación se debe garantizar a un grado máximo durante una huelga» (Supremo Tribunal Administrativo citando la Decisión de la Comisión). El Comité observa que el artículo 14, 1), en su redacción actual, prevé que antes de declararse una huelga los trabajadores y los empleadores deben concluir un acuerdo por escrito en el que se estipulen las condiciones para el desempeño de ciertas actividades, que si se vieran paralizadas o interrumpidas durante la huelga podrían crear riesgos para determinados bienes o servicios enumerados.
6. 308. A ese respecto, el Comité se siente obligado a recordar que la educación no es un servicio esencial en el sentido estricto del término. Sin embargo, señala que pueden establecerse servicios mínimos en ciertos sectores de acuerdo con los siguientes principios: un servicio mínimo puede establecerse en casos de huelgas cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro; para ser aceptable, dicho servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población y debería posibilitar, por otra parte, en lo que se refiere a su determinación, la participación de las organizaciones de trabajadores así como de los empleadores y de las autoridades públicas. El Comité ha afirmado, por ejemplo, que en casos de larga duración en el sector de la educación pueden establecerse servicios mínimos en consulta plena con los interlocutores sociales [véase Recopilación, op. cit., párrafos 610 y 625].
7. 309. En virtud de la formulación general de la recomendación y del uso de expresiones tales como «grado máximo», el Comité desea recordar que en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen deberían poder participar no sólo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas. En efecto, ello no sólo permite un ponderado intercambio de puntos de vista sobre lo que en una situación concreta puede considerarse como servicios mínimos limitados a lo estrictamente indispensable, sino que también contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales en el sentido de que una acción de huelga se ha visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente [véase Recopilación, op. cit., párrafo 612]. El Comité subraya que el servicio en cuestión debe ser realmente un servicio mínimo, es decir, limitado a las operaciones que sean necesarias para satisfacer las necesidades básicas de la población o las exigencias mínimas del servicio, garantizando que el alcance de los servicios mínimos no tiene como resultado que la huelga sea inoperante.
8. 310. El Comité espera que cualquier posible modificación de la ley relativa a la solución de los conflictos laborales colectivos que se refieren a cuestiones relacionadas con la libertad sindical y la negociación colectiva estará en plena conformidad con el Convenio y con los principios señalados anteriormente, y que las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas serán plenamente consultadas al respecto.
9. 311. El Comité señala los aspectos legislativos del presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.