Rapport définitif - Rapport No. 360, Juin 2011

224. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) y de la Asociación de Trabajadores de la Educación del Neuquén (ATEN) de fecha 18 de mayo de 2010.

1. 224. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) y de la Asociación de Trabajadores de la Educación del Neuquén (ATEN) de fecha 18 de mayo de 2010.
2. 225. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de agosto de 2010.
3. 226. La Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 227. En su comunicación de 18 de mayo de 2010, la Asociación de Trabajadores de la Educación del Neuquén (ATEN) y la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) manifiestan que se ha registrado una situación jurídico gremial en perjuicio de los trabajadores de la educación del estado de la provincia del Neuquén, República Argentina, que configura una grave conculcación de los principios consagrados en el ámbito internacional y que, acogidos por la legislación interna de la Argentina, garantizan la libertad sindical y el derecho de huelga.
2. 228. Las organizaciones querellantes manifiestan que se refieren al dictado del decreto núm. 735/10 de fecha 15 de mayo de 2010, por parte del poder ejecutivo del estado de la provincia del Neuquén, relativo al desconocimiento del ejercicio del derecho de huelga por calificarse nuevamente a la educación como un «servicio esencial», con la introducción de «planteles mínimos» en los establecimientos educativos y la obligación de los directores de informar sobre la concurrencia, impidiéndose en concreto el ejercicio del derecho de huelga a los docentes de la citada provincia y preverse la aplicación de sanciones a los trabajadores de la educación que pretendan adoptar medidas colectivas de acción directa.
3. 229. En concreto, las organizaciones querellantes indican que el decreto precedentemente consignado, en su parte resolutiva establece lo siguiente:
4. Artículo 1.º: Califíquese a la educación en la provincia del Neuquén en el período de escolaridad obligatoria, como servicio público esencial.
5. Artículo 2.º: Establézcase un régimen mínimo de planteles en los establecimientos educativos, que garanticen:
6. a) la apertura del establecimiento educativo y la permanencia de los alumnos, durante toda la jornada escolar.
7. b) el cumplimiento en cada jornada educativa en todos los niveles y en todas las modalidades del sistema educativo provincial, del 50 por ciento del dictado de clases como mínimo.
8. Artículo 3.º: Establézcase un régimen mínimo de planteles en los establecimientos educativos especiales, escuelas-hogar y albergues, y los que cuenten con comedores escolares, que garanticen:
9. a) la apertura del establecimiento educativo y la permanencia de los alumnos con la debida asistencia integral, durante torda la jornada escolar.
10. b) el cumplimiento en cada jornada educativa integral, en todos los niveles y en todas las modalidades del sistema educativo provincial, del 100 por ciento del dictado de clases y todo tipo de actividad que corresponda a los centros educativos de estas características.
11. Artículo 4.º: Determínese que para los casos en los que no se cumpla con lo dispuesto en los artículos precedentes, la autoridad competente en materia educativa podrá convocar personal docente y no docente ad hoc y podrá habilitar en su caso establecimientos educativos por los mecanismos que estime pertinentes.
12. Artículo 5.º: Determínese que los directores o responsables de cada establecimiento educativo, en su calidad de funcionarios públicos, deberán constatar diariamente las asistencias e inasistencias del personal a su cargo, debiendo informar ambas circunstancias a la autoridad superior el día hábil inmediato posterior.
13. Artículo 6.º: El incumplimiento de cualquiera de las obligaciones dispuestas en la presente norma legal constituyen falta grave, correspondiéndole las sanciones previstas en la legislación vigente.
14. Artículo 7°: Instrúyase al Secretario de Estado de Educación, Cultura y Deporte y a la Presidenta del Consejo Provincial de Educación para que determinen los mecanismos necesarios para efectivizar lo dispuesto en el presente decreto, de acuerdo a las necesidades y particularidades concretas de cada establecimiento educativo, número de alumnos y modalidad pedagógica vigente.
15. Artículo 8.º: Remítase copia del presente decreto en la forma de estilo a la Honorable Legislatura de la provincia del Neuquén.
16. 230. Las organizaciones querellantes alegan que, en virtud de lo expuesto, se registra una ostensible conculcación de la libertad sindical que se produce particularmente en el caso a raíz del accionar del poder ejecutivo de la provincia del Neuquén, en tanto pretende ejercitar funciones que le están vedadas en forma expresa. Esta situación es producto indudable de una transgresión constitucional y de ciertas carencias legislativas sobre las cuales el Estado argentino en su conjunto debe responder. Explican que el conflicto laboral se ha originado en la provincia del Neuquén al no arribarse finalmente a un acuerdo de partes entre ATEN y el gobierno provincial, no obstante haber existido a nivel nacional el acuerdo paritario suscripto por la CTERA con el Estado nacional del mes de febrero de 2010 y por el cual se arribara a un acuerdo salarial superior al 23 por ciento.
17. 231. Añaden las organizaciones querellantes que de acuerdo a los Estatutos de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina, debidamente registrados ante el Ministerio de Trabajo de la Nación y de lo que taxativamente dispone la Ley de Asociaciones Sindicales núm. 23551, a los gremios les está garantizado, en la faz de la libertad sindical en sentido colectivo, «formular su programa de acción y realizar todas las actividades lícitas en defensa del interés de los trabajadores. En especial, ejercitar el derecho a negociar colectivamente, el de participar, el de huelga y el de adoptar demás medidas legítimas de acción sindical» (artículo 5, inciso d), ley núm. 23551). Asimismo, la Constitución Nacional ha insertado una cláusula fuerte y operativa al consagrar la secuencia normativa: «Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos, recurrir a la conciliación y al arbitraje, el derecho de huelga» (artículo 14 bis, segundo párrafo). Está claro que la Constitución quiere decir, primero, negociar, pactar, restablecer equilibrios, corregir desigualdades, hacer efectiva la paridad negocial entre los gremios y los empleadores mediante la generación de la legislación negociada del convenio colectivo; después, establecer los mecanismos preventivos del conflicto conciliando y acudiendo voluntariamente al arbitraje, sin indicar si ésta es una actividad estatal y, finalmente, como último recurso, la potestad gremial de ejercer el derecho de huelga (el empleo legal de la fuerza). Se programó un proceso colectivo que, en el peor de los casos, debe girar en redondo sin trabas jurídicas.
18. 232. Según las organizaciones querellantes, la Carta Magna no contiene un precepto limitativo o condicionante como ocurre en otras constituciones. Por lo tanto, las instituciones de derecho colectivo de la Constitución Nacional se caracterizan por su fuerte inmediatez y operatividad. De tal modo, el derecho de huelga puede ser invocado y ejercido aunque no medie ley reglamentaria del Congreso a su respecto, porque el ejercicio del derecho de huelga no requiere reglamentación legal. El artículo 75, inciso 22, de la Constitución de la Nación Argentina, agregó el reconocimiento con jerarquía constitucional de las declaraciones y tratados sobre derechos humanos. Entre estos instrumentos únicamente el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se refiere expresamente al derecho de huelga (art. 8, 1), d)). De todos modos la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, albergan el derecho de libertad sindical como comprensivo del derecho de huelga.
19. 233. Afirman las organizaciones querellantes que la OIT no registra convenios o recomendaciones expresos sobre derecho de huelga, pero se reconoce implícito en el derecho a la libertad sindical efectuado en los Convenios núms. 87 y 98, y a la negociación colectiva del Convenio núm. 154. Añaden que una novedosa interacción aparece en el artículo 24 de la ley núm. 25877 referida a conflictos en servicios esenciales: «Se considerarán servicios los servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas y el control del tráfico aéreo. Una actividad no comprendida en el párrafo anterior podrá ser calificada excepcionalmente como servicio esencial, por una comisión independiente integrada según establezca la reglamentación». Al respecto, las organizaciones querellantes consideran que puede apreciarse que la educación en la legislación argentina no es un servicio esencial, ni podría serlo, en virtud de lo manifestado y de los principios de los órganos de control de la OIT. Indican las organizaciones querellantes que cabe añadir que el 18 de marzo de 2010, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto núm. 362/10 Reglamentario de la Comisión de Garantías prevista en el artículo 24 de la aludida ley núm. 25877, a los fines previstos en esta última norma, es decir a los fines de calificar excepcionalmente a una actividad no comprendida en la enumeración antes aludida.
20. 234. Consideran las organizaciones querellantes que es verdaderamente sorprendente, por lo ilegal y arbitrario, el dictado del decreto núm. 735/10 del poder ejecutivo del estado de la provincia del Neuquén, el cual obviamente no se ajusta en modo alguno a lo dispuesto por el CLS de la OIT. No se puede alegar, como se infiere del dictado del decreto núm. 735/10 del estado de la provincia del Neuquén, que la regulación del derecho de huelga sea materia propia de las administraciones provinciales. Las organizaciones querellantes afirman que no comparten las aseveraciones que consignan los «considerandos» del decreto núm. 735/10, al afirmar que el aludido artículo 24 de la ley núm. 25877 permite calificar como servicio esencial a la educación.
21. 235. Sostienen las organizaciones querellantes que la educación no es un servicio esencial, sino un derecho social que debe garantizar el Estado. El decreto núm. 735/10 del estado provincial incurre en un claro exceso reglamentario cuando pretende regular un derecho constitucional, pero mucho más cuando lo hace sin ajustarse a las resoluciones, directivas y dictámenes del Comité de Libertad Sindical de la OIT. Las organizaciones querellantes concluyen indicando que la calificación de servicio esencial de la educación, la introducción de «planteles mínimos» y la obligación de delación de los directores de los establecimientos en relación a los trabajadores docentes que ejerciten en derecho de huelga que dispone el decreto núm. 735/10 del estado de la provincia del Neuquén, son actos abiertamente violatorios de las resoluciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT.
22. B. Respuesta del Gobierno
23. 236. En su comunicación de agosto de 2010, el Gobierno informa que el poder ejecutivo de la provincia manifestó que es necesario reseñar la situación previa al dictado de la resolución núm. 735/10. Concretamente, el poder ejecutivo provincial manifiesta que durante seis meses previos al inicio de clases y en forma coetánea con medidas de acción directa, se realizaron reuniones de negociación entre el gremio reclamante, el Consejo de Educación y el gobierno provincial (noviembre y diciembre de 2009 y febrero, marzo y abril de 2010). Ante el persistente desacuerdo se dictó la resolución núm. 067/10 de fecha 23 de abril de 2010 decretando la conciliación obligatoria (expediente. administrativo núm. 4070-001974/210 caratulado «Secretaria de Estado de Educación, Cultura y Deportes s/dictado de Conciliación Obligatoria, conflicto docente»).
24. 237. Añade el gobierno provincial que no obstante el llamado a la conciliación obligatoria, la organización sindical ATEN desconoció la competencia de la Subsecretaría de Trabajo para convocar la misma, habiéndose ausentado de las audiencias notificadas, y manteniendo medidas de fuerza en forma permanente, que concertaron un total de 39 días sin dictado de clases, corte de calles y rutas. Indica que ante tales circunstancias, se dictó la resolución núm. 71/10, dándose por cerrada la citada conciliación, ordenando el inicio de actividad sumarial. En esta instancia y dando privilegio al derecho de educación, el poder ejecutivo provincial dictó la resolución núm.735/10, que en la queja se cuestiona.
25. 238. El gobierno provincial indica que con fecha 20 de mayo de 2010 se firmó un acta de acuerdo salarial y el consecuente levantamiento de las medidas de fuerza. El poder ejecutivo provincial pone de manifiesto que se trata de una actitud permanente del gremio docente previo al inicio del ciclo lectivo correspondiente; esto es, adoptar medidas de acción directa, provocando por ende la perdida de clases y la falta de recuperación de las mismas, desconociendo absoluta y sistemáticamente la práctica legal vigente. La intención del gobierno provincial con el dictado de las resoluciones y como se ha visto a lo largo del desarrollo del conflicto, no estuvo orientada a limitar de ningún modo el derecho de huelga de los docentes, sino fundamentalmente a garantizar el derecho de los niños a la educación y salud, de acuerdo a las obligaciones derivadas de la Constitución Nacional. Considera, además, que en este contexto, no merece ningún reproche la medida administrativa tomada.
26. 239. Finalmente, y en cuanto a la referencia al caso núm. 2414, el Gobierno considera importante destacar que la ATEN solo representa al cuerpo docente en conflicto, no así a los directores y subdirectores, y que a éstos se les reconoce la condición de funcionarios políticos, es decir representantes de la autoridad pública en la conducción de los establecimientos educativos.
27. 240. En relación a la Comisión de Garantías, la que efectivamente se encuentra reglamentada por el decreto núm. 56/10 (creada por disposición del artículo 24 de la ley núm. 25877), el Gobierno informa que el artículo 24 de la ley núm. 25877 estableció que la obligación de continuar prestando un servicio mínimo durante la ejecución de un huelga o cese de actividades, resulta exigible exclusivamente en el caso de que la medida de acción directa afecte la prestación de un servicio esencial de conformidad con los criterios establecidos al respecto por los organismos de control de la OIT, es decir, respecto de los servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, la energía eléctrica, el gas y el control del tráfico aéreo. Asimismo, la norma citada dispuso que sólo excepcionalmente podrá considerarse como servicio esencial una actividad distinta de las mencionadas, a través de una comisión independiente, previa apertura del procedimiento de conciliación previsto en la legislación y únicamente en los siguientes supuestos: a) cuando por la duración y extensión territorial de la interrupción de la actividad la ejecución de la medida pudiere poner en peligro la vida, la seguridad de toda o parte de la población; y b) cuando se tratare de un servicio público de importancia trascendental. Conforme lo reseñado por la autoridad provincial, estos extremos no se comprobaron, y pudo arribarse a un acuerdo con el gremio, por lo que este conflicto no resultó oportunamente encuadrable en las situaciones en las que se prevé la intervención de la Comisión de Garantías, conforme a lo dispuesto por el artículo 24 de la ley núm. 25877.

C. Conclusiones del Comité

1. 241. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes objetan el decreto núm. 735/10 de fecha 15 de mayo de 2010 del poder ejecutivo del estado de la provincia del Neuquén que califica a la educación en la provincia del Neuquén en el período de escolaridad obligatoria como servicio público esencial, establece un régimen mínimo de planteles (servicio mínimo) del 50 por ciento del dictado de clases y del 100 por ciento en los establecimientos educativos especiales, escuelas-hogar y albergues y los que cuenten con comedores escolares; las organizaciones querellantes también objetan la disposición de dicho decreto que determina que los directores o responsables de cada establecimiento educativo deberán constatar diariamente las asistencias e inasistencias del personal a su cargo para informar a la autoridad superior.
2. 242. El Comité toma nota de que el Gobierno indica que la provincia del Neuquén informó que: 1) es necesario reseñar la situación previa al dictado de la resolución núm. 735/10; concretamente, durante seis meses previos al inicio de clases y en forma coetánea con medidas de acción directa, se realizaron reuniones de negociación entre el gremio reclamante, el Consejo de Educación y el gobierno provincial, y ante el persistente desacuerdo se dictó la resolución núm. 067/10 de fecha 23 de abril de 2010 decretando la conciliación obligatoria; 2) no obstante el llamado a la conciliación obligatoria, la organización sindical ATEN desconoció la competencia de la Subsecretaría de Trabajo para convocar la misma, realizó medidas de fuerza en forma permanente — 39 días sin dictado de clases —, así como corte de calles y rutas; 3) ante tales circunstancias se dictó la resolución núm. 71/10, dándose por cerrada la citada conciliación y se dictó la resolución núm.735/10 que en la queja se cuestiona; 4) con fecha 20 de mayo de 2010 se firmó un acta de acuerdo salarial y el consecuente levantamiento de las medidas de fuerza; 5) previo al inicio del ciclo lectivo correspondiente, el gremio docente adopta medidas de acción directa, provocando por ende la perdida de clases y la falta de recuperación de las mismas, desconociendo absoluta y sistemáticamente la práctica legal vigente; 6) la intención del gobierno provincial con el dictado de las resoluciones mencionadas a lo largo del desarrollo del conflicto no estuvo orientada a limitar de ningún modo el derecho de huelga de los docentes, sino fundamentalmente a garantizar el derecho de los niños a la educación y salud, de acuerdo a las obligaciones derivadas de la Constitución Nacional; 7) la ley núm. 25877 dispuso que sólo excepcionalmente podrá considerarse como servicio esencial una actividad distinta de las mencionadas (servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, la energía eléctrica, el gas y el control del tráfico aéreo), a través de una comisión independiente, previa apertura del procedimiento de conciliación previsto en la legislación y únicamente en los siguientes supuestos: a) cuando por la duración y extensión territorial de la interrupción de la actividad la ejecución de la medida pudiere poner en peligro la vida, la seguridad de toda o parte de la población; y b) cuando se tratare de un servicio público de importancia trascendental; y que en virtud de que estos extremos no se comprobaron, y pudo arribarse a un acuerdo con el gremio, el conflicto no resultó oportunamente encuadrable en las situaciones en las que se prevé la intervención de la Comisión de Garantías.
3. 243. En primer lugar, el Comité observa que el conflicto y la huelga que dieron lugar a la resolución núm. 735/10 objetada por las organizaciones querellantes han finalizado por medio de un acuerdo alcanzado por las partes en mayo de 2010. El Comité recuerda que se ha visto llamado a examinar en el pasado un caso contra el Gobierno de la Argentina relativo a alegatos sobre limitaciones al ejercicio del derecho de huelga en el sector de la educación en la provincia del Neuquén y que en esa ocasión subrayó que el sector de la educación en general no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término y recordó que en casos de huelga de larga duración en el sector de la educación pueden establecerse servicios mínimos en consulta plena con los interlocutores sociales [véase 349.º informe, caso núm. 2562, párrafo 406]. Además, el Comité ha estimado que pueden ser considerados servicios esenciales en el sentido estricto del término el suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar y la limpieza de los establecimientos escolares [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 585].
4. 244. El Comité observa que en el presente caso el Gobierno indica que las medidas de fuerza se extendieron durante un plazo de 39 días y que posteriormente se dictó el decreto núm. 735/10, imponiendo servicios mínimos, sin que el Gobierno haya informado de la realización de consultas a los interlocutores sociales sobre el alcance de dichos servicios mínimos. Teniendo en cuenta que en la Argentina está permitido el derecho de huelga en el sector de la educación de manera amplia, pero que en el caso específico los servicios mínimos no fueron consultados con las organizaciones de trabajadores y de empleadores concernidas, el Comité pide con insistencia al Gobierno que vele por que en el futuro, en caso de conflicto en el sector de la educación en la Argentina, en el marco del cual se realice una huelga de larga duración, se tomen medidas para que en la definición de los servicios mínimos participen no sólo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas. El Comité recuerda que lo había solicitado con anterioridad en el marco del caso núm. 2562. Asimismo, el Comité pide al Gobierno que confirme que el decreto núm. 735/10 de la provincia del Neuquén ya no está en vigor.