Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 359, Mars 2011

970. La queja objeto del presente caso figura en comunicaciones de la Federación Muttahida del Trabajo (MLF) y la Federación de Trabajadores del Pakistán (PWF) de fechas 20 de mayo, 30 de junio y 31 de julio de 2010. La PWF envió observaciones adicionales en comunicaciones de 4 de octubre de 2010 y 7 de febrero de 2011. Por comunicación de 12 de noviembre de 2010 la Confederación Sindical Internacional (CSI) se adhirió a la queja.

1. 970. La queja objeto del presente caso figura en comunicaciones de la Federación Muttahida del Trabajo (MLF) y la Federación de Trabajadores del Pakistán (PWF) de fechas 20 de mayo, 30 de junio y 31 de julio de 2010. La PWF envió observaciones adicionales en comunicaciones de 4 de octubre de 2010 y 7 de febrero de 2011. Por comunicación de 12 de noviembre de 2010 la Confederación Sindical Internacional (CSI) se adhirió a la queja.
2. 971. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 27 de agosto de 2010.
3. 972. El Pakistán ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 973. En sus comunicaciones de 20 de mayo, 30 de junio, 31 de julio y 4 de octubre de 2010, las organizaciones querellantes, la MLF y la PWF, informan de que la Ley de Relaciones Laborales (IRA) de 2008, que era una ley provisional, expiró el 30 de abril de 2010. Las organizaciones querellantes indican que el Gobierno, pese a haber manifestado en la 98ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT, celebrada en 2009, su compromiso de enmendar dicha Ley, no la ha enmendado ni prorrogado. Según los querellantes, el vencimiento de la IRA 2008 y la inexistencia de una nueva ley ha causado la peor crisis jurídica de la historia laboral del país: los trabajadores no tienen una institución a la que dirigirse para pedir ayuda en caso de ser objeto de persecución y prácticas laborales desleales por parte de los empleadores; los tribunales laborales y el registro de sindicatos en los ámbitos de provincia y distrito dejaron de funcionar a partir del 1.º de mayo de 2010; miles de casos presentados por trabajadores en los tribunales laborales han quedado en suspenso; no se pueden crear ni registrar legalmente nuevos sindicatos, y el proceso de negociación colectiva con los empleadores se ha interrumpido. En este contexto, la situación de los sindicatos y las federaciones nacionales se ha vuelto paradójica con respecto a su capacidad para mantener una identidad jurídica y negociar con los respectivos empleadores de empresas que desarrollan sus actividades a nivel nacional (como las empresas de ferrocarril, petróleo y gas; Dirección de Fomento de los Recursos Hídricos y la Energía de Pakistán; correos, telecomunicaciones, Pak PWD, etc.). Por otra parte, muchos empleadores en las empresas nacionales son reacios a entablar un diálogo o negociar con los agentes de negociación colectiva electos previamente con arreglo al artículo 30 de la IRA 2008.
2. 974. La MLF y la PWF explican que, entretanto, el Parlamento del Pakistán promulgó la 18.ª enmienda constitucional, por la que se transfería la responsabilidad de las cuestiones laborales a los gobiernos provinciales. En consecuencia, los gobiernos provinciales comenzaron a legislar sobre este asunto. Por ejemplo, el Gobierno de Punjab, la mayor provincia del país, ha promulgado la Ordenanza de Relaciones Laborales (IRO) de 2010. Según los querellantes, esta ordenanza rechaza concretamente la competencia de la Comisión Nacional de Relaciones Laborales (NIRC) para registrar y establecer agentes de negociación colectiva en instituciones nacionales, y decidir sobre conflictos laborales. Los querellantes se refieren, en particular, a los artículos 82 y 83 de la IRO 2010 de Punjab, que estipulan lo siguiente:
3. 82. Derogación y protección – 1) Sin perjuicio de la derogación de la Ley de Relaciones Laborales, 2008 (IV de 2008), en lo sucesivo, la Ley derogada.
   • a) todo sindicado que haya sido registrado en el marco de la Ley derogada deberá quedar registrada con arreglo a la presente Ordenanza.
4. 83. Transferencia de casos de la Comisión Nacional de Relaciones Laborales –
5. 1) Todos los casos que estén pendientes ante la Comisión Nacional de Relaciones Laborales, constituida en virtud de la Ley de Relaciones Laborales, 2008 (IV de 2008), deberán transferirse al Tribunal, Tribunal Laboral y Registro competente en la materia.
6. 2) La Comisión Nacional de Relaciones Laborales deberá transferir el registro de todos los casos y sindicatos al Tribunal, Tribunal Laboral o Registro.
7. 975. Las organizaciones querellantes se refieren también a la sentencia de 18 de junio de 2010 del Tribunal Supremo de Sindh (Karachi) en virtud de la cual el Tribunal decidió que la IRA 2008 se mantuviera derogada el 30 de abril de 2010 en aplicación de su artículo 87, párrafo 3) y declaró la entrada en vigor nuevamente de la Ordenanza de Relaciones Laborales (IRO) de 1969, hasta que la autoridad competente la modificara, derogara o enmendara. Los querellantes hacen también referencia a los párrafos 2 y 3 de la notificación núm. PAS/Legis-B-16/2010, de 5 de julio de 2010, sobre la Ley de Relaciones Laborales (reactivación y enmienda) de 2010, y la Ley Sindh núm. XV de 2010, que estipulan lo siguiente:
8. 2. Reactivación de la Ley núm. IV de 2008. Por la presente se reactiva la Ley de Relaciones Laborales, 2008 (Ley núm. IV de 2008) con efecto a partir del 1.º de mayo de 2010 como si nunca se hubiese derogado.
9. 3. Enmienda del artículo 87 de la Ley núm. IV de 2008. Deberá omitirse el apartado 3 del artículo 87 de la Ley de Relaciones Laborales, 2008, relativo a la reactivación.
10. 976. Los querellantes explican que la NIRC era la autoridad reguladora encargada de registrar a los sindicatos, las federaciones y confederaciones de todo el país, y de establecer los agentes de negociación colectiva de los sindicatos nacionales. Dado que la IRA 2008 no es aplicable en las provincias de Sindh y Punjab a tenor de las leyes provinciales promulgadas, la NIRC no tiene competencia en esas provincias.
11. 977. La PWF indica que, en virtud del artículo 184, 3), de la Constitución del Pakistán, ha solicitado un auto judicial ante el Tribunal APEX del Pakistán (Tribunal Supremo del Pakistán) contra la violación de los derechos fundamentales de libertad sindical garantizados en el artículo 17 de la Constitución.
12. 978. Señala además que si bien la División de Derecho y Justicia del Ministerio de Legislación, Justicia y Asuntos Parlamentarios ha facilitado «aclaraciones sobre casos de conflictos laborales que no competen a una sola provincia y son de naturaleza tal que afectan a toda la industria en general», en el cual consideraba que en esos casos la NIRC «podía entrar en estos asuntos […], siempre que existieran leyes pertinentes», algunos tribunales supremos provinciales no siguen esta interpretación por considerar que la IRA 2008 ha vencido.
13. 979. Habida cuenta de lo anterior, las organizaciones querellantes piden que se promulgue una ley de relaciones laborales que permita a los sindicatos y las federaciones nacionales mantener su identidad jurídica y negociar colectivamente con los empleadores de las empresas nacionales, a fin de garantizar que se extienda la protección contra las prácticas laborales desleales también a sus miembros y dirigentes sindicales. También piden que se reactive la NIRC. Los querellantes indican que se puede adoptar una nueva ley introduciendo una modificación en la 18.ª enmienda constitucional por la que se restablezca la carpeta núm. 27 de la Lista Competidora Federal contenida en el 4.º anexo a la Constitución relativo a los «Sindicatos y Conflictos Laborales y de Trabajo», lo cual permitiría al Gobierno Federal restablecer la ley sobre el asunto antes mencionado a fin de cumplir con los principios de libertad sindical y de negociación colectiva.
14. 980. En su comunicación de 7 de febrero de 2011 la PWF añade que la nueva legislación de Punjab es contraria a los principios de los Convenios núms. 87 y 98 e impone requisitos excesivamente altos en materia de afiliación mínima y la disolución de organizaciones sindicales por vía administrativa, así como disposiciones que tendrán impacto en los derechos de negociación colectiva.

B. Respuesta del Gobierno

1. 981. En su comunicación de 27 de agosto de 2010, el Gobierno indica que la IRA 2008 se mantuvo en vigor hasta que el asunto se llevó ante los tribunales. El Tribunal Supremo de Sindh, Karachi, por sentencia de 18 de junio de 2010, decidió que la IRA 2008 se derogara el 30 de abril de 2010 en virtud del artículo 87, párrafo 3) y que la IRO 1969 entrara nuevamente en vigor y se mantuviera vigente mientras la autoridad competente no la modificara, derogara o enmendara, ya que la IRO 1969 era uno de los textos legislativos protegidos por el artículo 268, párrafo 1), de la Constitución. Por consiguiente, según el Gobierno, no existe en la actualidad ningún vacío jurídico, y la NIRC y comisiones interprovisionales se ocupan de las cuestiones sindicales a escala nacional. El Gobierno indica además que las aclaraciones aportadas por la División de Derecho y Justicia en relación con el funcionamiento de la NIRC ha facilitado en mayor medida la labor de los sindicatos y sus federaciones en el ámbito nacional.

C. Conclusiones del Comité

1. 982. El Comité toma nota de que la presente queja surge a raíz de la expiración, el 30 de abril de 2010, de la Ley de Relaciones Laborales (IRA) de 2008. La IRA 2008 fue adoptada como ley provisional que debía expirar — en virtud del artículo 87, párrafo 3) — el 30 de abril de 2010. Según los querellantes, la perención de la ley nacional en materia de relaciones laborales y la transferencia de los asuntos en materia de relaciones de trabajo y sindicatos a las provincias, con arreglo a la 18.ª enmienda a la Constitución, han dado lugar a una situación insostenible para las organizaciones sindicales nacionales y a la ausencia de un mecanismo adecuado de protección de la libertad sindical.
2. 983. El Comité toma nota de que los querellantes alegan que la expiración de la IRA 2008 y la inexistencia de una nueva ley han provocado una crisis jurídica y un vacío en relación con la regulación de las relaciones laborales en el país. En particular, según los querellantes, los trabajadores no tienen una institución a la que dirigirse para pedir ayuda en caso de ser objeto de persecución y prácticas laborales desleales por parte de los empleadores; los tribunales laborales y el registro de sindicatos en los ámbitos de provincia y distrito dejaron de funcionar a partir del 1º de mayo de 2010; casos presentados por trabajadores ante los tribunales laborales han quedado en suspenso; no se pueden crear ni registrar legalmente nuevos sindicatos y el proceso de negociación colectiva con los empleadores se ha interrumpido; la situación de los sindicatos y las federaciones nacionales resultaba paradójica con respecto a su capacidad para mantener una identidad jurídica y negociar con los respectivos empleadores en las empresas que desarrollan sus actividades a nivel nacional, y muchos empleadores de empresas nacionales son reacios a entablar un diálogo o negociar con los agentes de negociación colectiva electos previamente con arreglo al artículo 30 de la IRA 2008.
3. 984. El Comité toma nota además de la sentencia de 18 de junio de 2010 dictada por el Tribunal Supremo de Sindh (Karachi), en virtud de la cual el Tribunal decidió derogar la IRA 2008 el 30 de abril de 2010 en virtud de su artículo 87, párrafo 3) y declaró que la IRO 1969 volvería a tener vigencia hasta que la autoridad competente la modificara, derogara o enmendara. El Comité toma nota también de que al menos dos gobiernos provinciales han promulgado leyes al respecto: el Gobierno de Punjab ha promulgado la IRO 2010 y, el 5 de julio de 2010, el Gobierno de Sindh adoptó la Ley de Relaciones Industriales (reactivación y enmienda) 2010. La organización querellante expresa su preocupación en relación con la conformidad con los Convenios núms. 87 y 98 de los requisitos mínimos en materia de afiliación sindical, la disolución de organizaciones sindicales por vía administrativa y las disposiciones en materia de negociación colectiva en la IRO de Punjab.
4. 985. El Comité observa que los querellantes también plantean inquietudes en relación con la situación de la NIRC. A este respecto, el Comité toma nota de que el Ministerio de Legislación, Justicia y Asuntos Parlamentarios ha proporcionado «aclaraciones» respecto de casos de conflictos laborales en que está involucrada más de una empresa provincial y nacional, en las cuales consideraba que en esos casos la NIRC «podía entrar en estos asuntos […], siempre que existieran leyes pertinentes». A este respecto, el Comité observa que si bien el Gobierno indica que la NIRC sigue en funcionamiento, los querellantes alegan que algunos tribunales supremos provinciales no siguen esta interpretación por considerar que la IRA 2008 ha expirado y que, tras promulgarse leyes provinciales, la NIRC no tiene competencia en las provincias de Punjab y Sindh.
5. 986. El Comité observa además que si bien el Gobierno indica que, en virtud de lo dispuesto en la decisión del Tribunal Supremo de Sindh, la IRO 1969 está en vigor y por consiguiente no existe vacío jurídico alguno en relación con la regulación de las relaciones laborales en el país, el Comité entiende que la competencia del Tribunal Supremo de Sindh se limita al territorio de Sindh. Además, el Comité observa que aunque algunos gobiernos provinciales han adoptado su propia legislación laboral basándose en la IRA 2008 sin vigencia, otros no lo han hecho. Por consiguiente, el Comité expresa su preocupación por los evidentes obstáculos que enfrentan actualmente los sindicatos nacionales de toda la industria para ejercer sus derechos, y observa que la falta de claridad en lo relativo al marco legislativo nacional para las relaciones laborales y el ejercicio de los derechos sindicales podría restringir considerablemente los derechos de libertad sindical de la organización nacional de trabajadores. En consecuencia, el Comité espera firmemente que se adopte en un futuro muy próximo en el país una nueva ley que garantice plenamente los derechos sindicales de los trabajadores, inclusive a nivel nacional, manteniendo consultas plenas con los interlocutores sociales interesados. A este respecto, el Comité subraya el interés de consultar a las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la preparación y elaboración de una legislación que afecta a sus intereses [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 1072 a 1074].
6. 987. El Comité observa que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ya había formulado comentarios sobre varias restricciones significativas al ejercicio del derecho a organizarse en relación con la IRO 1969; la IRO 2002, que reemplazó la IRO 1969; así como la IRA 2008, que reemplazó la IRO 2002. También recuerda el Caso núm. 2229, aún pendiente ante el Comité, en que consideraba que numerosas disposiciones tanto de la IRO 2002 como de la IRA 2008 no estaban en consonancia con los Convenios núms. 87 y 98, que habían sido ratificados por el Pakistán. Por consiguiente, el Comité espera que la legislación que se adopte — inclusive a nivel provincial — sea plenamente conforme con el Convenio y pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto.
7. 988. Al tiempo que toma nota de los alegatos de los querellantes en relación con la NIRC y teniendo en cuenta la respuesta del Gobierno al respecto, el Comité espera que, hasta tanto no se adopte la legislación pertinente, este órgano pueda ejercer sus funciones para resolver conflictos laborales y ocuparse de cuestiones relativas al registro y el establecimiento de agentes de negociación colectiva en empresas e instituciones nacionales de alcance e importancia nacionales. De la misma manera, deben adoptarse disposiciones para garantizar que los sindicatos con implantación nacional y las organizaciones de empleadores puedan desempeñar sus actividades al nivel nacional de manera legal y efectiva. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado del modo en que ha seguido funcionando la NIRC en el contexto actual y proporcione estadísticas pertinentes sobre los casos examinados por ella.
8. 989. El Comité recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina si lo desea.
9. 990. El Comité llama a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos del presente caso.