Rapport définitif - Rapport No. 360, Juin 2011

324. El Sindicato Canadiense de Trabajadores del Sector Público (CUPE) presentó una queja por comunicación de fecha 16 de junio de 2010.

1. 324. El Sindicato Canadiense de Trabajadores del Sector Público (CUPE) presentó una queja por comunicación de fecha 16 de junio de 2010.
2. 325. En una comunicación de fecha 21 de diciembre de 2010, el Gobierno Federal del Canadá transmitió la respuesta del Gobierno de la provincia de Ontario.
3. 326. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 327. En su comunicación de 16 de junio de 2010, el Sindicato Canadiense de Trabajadores del Sector Público (CUPE) presentó una queja en nombre de su filial sindical local núm. 3903 (el sindicato). La filial local núm. 3903 del CUPE representa aproximadamente a 3.400 profesores con contrato de duración determinada, profesores auxiliares, profesores ayudantes y ayudantes de investigación en la Universidad de York en Toronto. Los profesores auxiliares y ayudantes y los ayudantes de investigación son estudiantes licenciados que trabajan con dedicación completa en la Universidad. Gran parte de la financiación que reciben los estudiantes licenciados se establece a través de convenios colectivos. La organización querellante explica que el convenio colectivo alcanzado en 2005 expiró el 31 de agosto de 2008. El sindicato notificó la necesidad de entablar negociaciones en julio de 2008 y se reunió con el empleador en julio, agosto y septiembre de ese mismo año. La principal demanda del sindicato fue que se aumentase la financiación que se otorgaba a los estudiantes licenciados, ya que una gran mayoría de sus miembros recibía un salario inferior al umbral de pobreza. La segunda petición importante fue que se aumentase la seguridad del empleo del personal docente afiliado con contrato de duración determinada. La organización querellante declara que desde su creación, la Universidad ha recurrido de manera desproporcionada al personal docente con contratos de duración determinada. Teniendo en cuenta que algunos de ellos han estado trabajando en la Universidad durante varios decenios, resulta cada vez más difícil para el empleador catalogarlos como fuerza de trabajo temporal, y sin embargo se siguen haciendo contratos a estos profesores por cuatro u ocho meses con poca seguridad de empleo. Por último, el sindicato pidió que se introdujesen mejoras en las prestaciones de salud y cuidado de los niños, y una mayor duración de los contratos, a fin de ponerse de conformidad con el resto del sector.
2. 328. El CUPE alega que el empleador no respondió a ninguna de sus demandas pecuniarias hasta el 16 de septiembre de 2008, e incluso entonces, se limitó a dar una respuesta «comodín», indicando que se presentaría una oferta más sólida en una etapa ulterior de las negociaciones. Ese mismo día, el empleador pidió que el sindicato aceptase un arbitraje vinculante para resolver todas las cuestiones pendientes. De conformidad con la Ley de Relaciones Laborales de Ontario, el sindicato pidió la conciliación y organizó una votación para decidir si se declaraba la huelga, que los afiliados aprobaron por una mayoría aplastante de votos.
3. 329. Se fijó la fecha de la huelga para el 1.º de noviembre de 2008. La organización querellante alega que a finales de octubre, el empleador todavía no había respondido a sus principales demandas. El sindicato pospuso la fecha de la huelga al 6 de noviembre de 2008. El empleador respondió por primera vez a las demandas del sindicato el 4 de noviembre de 2008, pero al no satisfacer plenamente las necesidades de los afiliados, el sindicato se declaró en huelga el 6 de noviembre de 2008. En respuesta a la huelga, la Universidad canceló todas las clases, lo que afectó a más de 50.000 estudiantes.
4. 330. El CUPE declara que aunque en repetidas ocasiones pidió reunirse con el empleador con la esperanza de encontrar una solución rápida al conflicto laboral, el empleador sólo se reunió con el sindicato en dos ocasiones en los dos primeros meses de la huelga — durante un día en noviembre y unos cuantos días en diciembre. Según la organización querellante, el empleador dirigió más bien sus esfuerzos a tratar de obtener el apoyo público y ejercer presión en el Gobierno para que adoptase una ley que les obligasen a reanudar la actividad laboral.
5. 331. El empleador se reunió con el sindicato durante cuatro días a principios de enero de 2009 y presentó su propuesta final. Los afiliados presentes en la reunión general rechazaron la propuesta por mayoría abrumadora. La organización querellante alega que en lugar de seguir negociando, el empleador respondió pidiendo una votación supervisada sobre la misma propuesta al Gobierno provincial. La votación tuvo lugar el 19 y 20 de enero, en la que se volvió a rechazar la propuesta.
6. 332. El 21 de enero de 2009, a raíz de la votación supervisada, el Primer Ministro de Ontario anunció que designaría a un mediador especial. La negociación se reanudó el 22 de enero de 2009. Sin embargo, según la organización querellante, el empleador se negó a colaborar. El 24 de enero de 2009, el mediador suspendió las negociaciones, y el Primer Ministro de Ontario anunció que dado que las negociaciones estaban bloqueadas, el Gobierno pondría fin a la huelga por medios legislativos. El 29 de enero de 2009, el Gobierno aprobó la Ley de Resolución de Conflictos Laborales de la Universidad de York (proyecto núm. 145) por la que se ordenaba poner fin a la huelga que había durado 85 días. Como resultado, se interrumpió la negociación colectiva y el caso se sometió a un arbitraje vinculante. El árbitro dirigió seis días de mediación en marzo y abril de 2009, durante los cuales se realizaron escasos progresos. Al sexto día, presentó una recomendación del mediador, e indicó que probablemente sería la posición que defendería en una audiencia de arbitraje. Dado que quedaban pocas opciones, tanto el sindicato como el empleador firmaron un memorando de acuerdo el 7 de abril de 2009 sobre la base de la recomendación del árbitro. Aunque la unidad de negociación del sindicato y el ejecutivo enviaron el acuerdo a los miembros sin una recomendación, el acuerdo fue ratificado dos semanas más tarde.
7. 333. El CUPE alega que el empleador nunca se propuso seriamente llegar a una solución negociada a través de la negociación colectiva sino que recurrió al Gobierno de Ontario para infringir los derechos de los afiliados a la libertad sindical y la negociación colectiva consagrados en los Convenios núms. 87 y 98. La organización querellante declara que el proyecto de ley núm. 145 sienta un peligroso precedente para Ontario. Aunque los afiliados del sindicato son esenciales para el funcionamiento de la Universidad, según la organización querellante, no constituyen un servicio esencial.

B. Respuesta del Gobierno

1. 334. En una comunicación de fecha 21 de diciembre de 2010, el Gobierno del Canadá transmitió los comentarios formulados por el Gobierno de Ontario sobre este caso. Este último recuerda que si bien Canadá no ha ratificado el Convenio núm. 98, el Gobierno de Ontario tiene un gran respeto por el proceso de negociación colectiva, y que no es sólo la responsabilidad de los empleadores y de los sindicatos resolver sus diferencias en la mesa de negociación, sino que también es su derecho en virtud de la legislación provincial aplicable. A tal efecto, el Gobierno presta apoyo de conciliación y mediación a las partes en la negociación colectiva por conducto del Ministerio de Trabajo. En los últimos años, aproximadamente el 97 por ciento de las negociaciones han llegado a soluciones sin recurrir a paros laborales.
2. 335. El Gobierno de Ontario recuerda que las partes celebraron negociaciones colectivas durante aproximadamente siete meses. De octubre de 2008 a enero de 2009, el Gobierno prestó asistencia a través de los conciliadores y mediadores del Ministerio de Trabajo. Pese a los esfuerzos continuos de los mediadores del Ministerio de Trabajo, la negociación entre las partes siguió bloqueada porque el sindicato rechazó la última propuesta del empleador. El Gobierno provincial declara que, en contra de lo que afirma el CUPE, la negociación colectiva no se interrumpió con la adopción del proyecto de ley núm. 145, dado que no se estaba dando una verdadera negociación, a pesar de los esfuerzos del Gobierno provincial para asistir a las partes a resolver sus diferencias a través de la negociación.
3. 336. El Gobierno de Ontario declara que se perturbó la educación de más de 45.000 estudiantes, al suspenderse las clases durante más de 11 semanas, y que la finalización del año académico corría un grave peligro. El Gobierno señala que la educación postsecundaria cumple una función pública esencial, y que la prolongación o pérdida de un año académico tiene importantes consecuencias personales, educativas, sociales y financieras para los estudiantes y sus familias, así como graves repercusiones organizativas y económicas en la Universidad y la población en general. Habida cuenta de estos graves problemas y del bloqueo de las negociaciones, el Gobierno considera que el interés público exigía una solución excepcional y temporal para resolver el asunto.
4. 337. El Gobierno de Ontario añade que se adoptó una ley sólo después de que se dieran a las partes todas las facilidades posibles para resolver sus diferencias en la mesa de negociación. Aunque el proyecto de ley núm. 145 remitía los asuntos en litigio a un mediador-árbitro, la ley no prohibía de ninguna manera a las partes que siguiesen negociando y, de hecho, les animaba expresamente a que lo hicieran. El Gobierno indica que las partes estuvieron de acuerdo en la designación del mediador-árbitro y que resolvieron su conflicto en el curso de la fase de mediación del proceso de mediaciónarbitraje. Por consiguiente, según el Gobierno provincial, la solución al conflicto no fue impuesta por el mediador-árbitro sino que fue acordada por las partes. El arreglo, que establece las condiciones del nuevo convenio colectivo, fue objeto de una votación de ratificación por los afiliados del sindicato. El 27 de abril de 2009, el sindicato anunció que sus afiliados habían ratificado el nuevo convenio colectivo. En opinión del Gobierno, la ley adoptada por la que se exigía la reanudación de la actividad laboral era oportuna y necesaria en esas circunstancias, y facilitó de hecho que las partes hubiesen llegado a un acuerdo.

C. Conclusiones del Comité

1. 338. El Comité toma nota de que este caso se refiere a una legislación que ordena la reanudación de la actividad laboral (Ley de Resolución de Conflictos Laborales de la Universidad de York, 2009) adoptada por el Gobierno de Ontario para poner fin a la huelga de la Universidad de York que duró 85 días (en el anexo se proporcionan las disposiciones pertinentes de dicha ley).
2. 339. El Comité toma nota de que no se cuestiona la legalidad de la huelga y de que la organización querellante y el Gobierno de Ontario parecen estar de acuerdo en líneas generales en los acontecimientos que llevaron a la adopción de una ley por la que se exige la reanudación de la actividad laboral. En el preámbulo de la ley se resumen los principales motivos que llevaron a su adopción y se dice lo siguiente:
3. …
4. Las partes han participado en la negociación colectiva durante aproximadamente siete meses a fin de alcanzar nuevos acuerdos colectivos, incluida la conciliación y mediación con la asistencia del personal del Ministerio de Trabajo, pero no lograron resolver sus diferencias. Se procedió a una votación en la que participaron los miembros de las unidades de negociación representadas por el sindicato en relación con la última propuesta de la Universidad. Todas las unidades de negociación rechazaron la propuesta. Los esfuerzos continuos del Ministerio de Trabajo para asistir a las partes a resolver sus diferencias a través de la mediación resultaron en vano. Las negociaciones llegaron a un punto muerto y las partes se encuentran claramente en una situación de bloqueo.
5. La huelga prosiguió y se suspendieron las clases durante más de 11 semanas. La educación de más de 45.000 estudiantes se ha visto perturbada y se corre el grave peligro de que no se finalice el año académico. La educación postsecundaria cumple una función pública esencial. Además, una prolongación extensa o pérdida de un año académico tiene importantes consecuencias personales, educativas, sociales y financieras para los estudiantes y sus familias así como graves repercusiones organizativas y económicas para la Universidad y la población en general. Estas consecuencias negativas pudieran tener un carácter permanente y las repercusiones pudieran extenderse más allá de las partes, los estudiantes y sus familias. La continuación de estos conflictos y la consiguiente perturbación para la educación y sus efectos concomitantes plantean importantes problemas de interés público. Los intereses de los estudiantes, las familias y la comunidad en general exigen que se resuelvan estos conflictos. Habida cuenta de estas circunstancias graves y la clara situación de bloqueo de las negociaciones, el interés público requiere que se adopte una solución excepcional y temporal para solucionar los asuntos en litigio de manera que se puedan concertar nuevos convenios colectivos a través de un proceso justo de mediación-arbitraje, los estudiantes y el personal puedan regresar a las aulas y la Universidad pueda volver a proporcionar servicios de educación postsecundaria.
6. 340. En primer lugar, el Comité observa que esta es la cuarta vez en los últimos diez años que se ha solicitado su intervención para resolver la cuestión de la promulgación de una legislación especial con miras a poner fin a una huelga legal en el sector de la educación en el Canadá, Ontario [véanse los casos núms. 2025, 2145 y 2305 expuestos en los 320.º, 327.º y 335.º informes, respectivamente]. El Comité toma nota de que en el presente caso, el Gobierno mantiene que la adopción de una ley por la que se ordena la reanudación de la actividad laboral se justificaba en aras del interés público. Aunque tiene en cuenta las preocupaciones del Gobierno de Ontario antes mencionadas, el Comité recuerda que el derecho de huelga es uno de los medios legítimos y esenciales al que pueden recurrir los trabajadores y sus organizaciones en defensa de sus intereses económicos y sociales [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración, quinta edición, 2006, párrafos 521 y 522]. Además, aunque el derecho de huelga puede ser objeto de un número limitado de excepciones, el Comité recuerda que el sector de la educación no forma parte de esas excepciones [véase Recopilación, op. cit., párrafo 587]. El Comité reconoce que las huelgas en servicios no considerados esenciales pueden tener consecuencias desafortunadas, pero considera que ello no justifica que se limite seriamente el derecho de huelga a menos que supongan un grave peligro para la vida, la seguridad personal o la salud de toda o una parte de la población. Al examinar una queja anterior relativa al sector de la educación, el Comité señaló que las posibles consecuencias a largo plazo de las huelgas en el sector de la enseñanza no justificaban su prohibición [327.º informe, caso núm. 2145, párrafo 303, y Recopilación, op. cit., párrafo 590]. Sin embargo, en este sentido, el Comité ha considerado que en casos de larga duración de las huelgas en el sector de la educación, pueden establecerse servicios mínimos en consulta plena con los interlocutores sociales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 625].
7. 341. El Comité deplora profundamente que el Gobierno de Ontario haya decidido adoptar, por cuarta vez en aproximadamente diez años (septiembre de 1998, noviembre de 2000, junio de 2003 y enero de 2009), una legislación específica que pone fin, de manera unilateral, a una huelga legal en el sector de la educación. El Comité considera que el recurso reiterado a estas restricciones legislativas no puede a la larga sino desestabilizar el clima de relaciones laborales, si el legislador interviene con frecuencia para suspender o suprimir el ejercicio de los derechos que se garantizan a los trabajadores y sus sindicatos en la legislación general.
8. 342. En este contexto, el Comité toma nota de que, según la organización querellante, aunque en repetidas ocasiones solicitó al empleador que se reunieran con la esperanza de encontrar una solución rápida al conflicto, el empleador sólo se reunió con el sindicato en dos ocasiones durante los primeros dos meses de la huelga. Según el CUPE, en lugar de tratar de lograr una solución negociada, el empleador consagró sus esfuerzos a obtener el apoyo público y ejercer presión en el Gobierno para que adoptase una ley que obligase a los trabajadores a reanudar la actividad laboral. En relación con el alegato de violación del principio de negociar de buena fe, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que no estaba habiendo una verdadera negociación colectiva ya que las partes habían llegado a un punto muerto porque el sindicato había rechazado la última propuesta del empleador. El Comité recuerda, de manera general, que es importante que tanto los empleadores como los sindicatos participen en negociaciones de buena fe y que hagan todo lo posible por llegar a un acuerdo, y la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes. Además, recuerda que el principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, supone evitar todo retraso injustificado en el desarrollo de las negociaciones [véase Recopilación, op. cit., párrafos 935 y 937].
9. 343. El Comité señala además que cuando los miembros del sindicato rechazaron la propuesta en una votación supervisada por el Gobierno el 19 y 20 de enero de 2009, el mediador designado por este último al día siguiente canceló las negociaciones, el 24 de enero, sólo tres días después de haber asumido sus funciones. El Comité entiende que (sobre la base de los registros que se encuentran a disposición pública) al día siguiente, se presentó el proyecto de ley núm. 145 a la Asamblea Legislativa y se le dio una primera lectura. El 29 de enero de 2009, se adoptó la ley que preveía un procedimiento de mediaciónarbitraje vinculante. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno de Ontario de que en la legislación no se prohíbe en modo alguno a las partes que prosigan las negociaciones sino que más bien les alienta a que así procedan, pero recuerda en relación con el carácter obligatorio del proceso de mediación-arbitraje que el recurso a tales organismos debería hacerse en forma voluntaria [véase Recopilación, op. cit., párrafo 932] y que el recurso de arbitraje obligatorio cuando las partes no llegan a un acuerdo en la negociación colectiva sólo es admisible en el marco de los servicios esenciales en el sentido estricto [véase Recopilación, op. cit., párrafo 994]. El Comité lamenta que a pesar de las recomendaciones que formuló en los casos precedentes mencionados de examinar la posibilidad de establecer un mecanismo voluntario que permitiera evitar y resolver los conflictos laborales a satisfacción de las partes interesadas, al parecer el Gobierno de Ontario sigue considerando que el único medio de superar las situaciones de bloqueo en una negociación colectiva es adoptando una legislación que obligue a los trabajadores a retomar la actividad laboral. El Comité destaca que el Gobierno debería promover la libre negociación colectiva y considera, como ya lo hizo en casos anteriores, que se propiciaría un clima más armonioso de relaciones laborales si el Gobierno de Ontario estableciera un mecanismo voluntario y efectivo que pudiera evitar y resolver conflictos laborales de manera satisfactoria para las partes interesadas. El Comité urge una vez más al Gobierno a que adopte medidas para alentar al Gobierno de Ontario a que establezca un mecanismo voluntario y eficaz de prevención y solución de conflictos en lugar de recurrir a una legislación que imponga la reanudación de las actividades laborales.

Anexo

1. Disposiciones pertinentes de la Ley de Resolución de Conflictos Laborales de la Universidad de York, 2009
2. …
3. 3, 1) En cuanto la presente ley reciba la sanción real, el empleador hará todo lo que esté a su alcance para seguir desarrollando sus actividades, incluidas aquellas que fueron interrumpidas durante cierres patronales o huelgas que estaban en curso inmediatamente antes de que esta ley recibiera la sanción real.
4. 2) En cuanto esta ley reciba la sanción real, el empleador pondrá fin a cualquier cierre patronal que esté en curso inmediatamente antes de que la presente ley reciba la sanción real.
5. 3) En cuanto esta ley reciba la sanción real, el agente negociador pondrá fin a cualquier huelga de los trabajadores que esté en curso inmediatamente antes de que la presente ley reciba la sanción real.
6. 4) En cuanto esta ley reciba la sanción real, cada trabajador pondrá fin a la huelga que esté en curso inmediatamente antes de que la presente ley reciba la sanción real y retomará sin dilación las funciones que correspondan a su empleo o seguirá desempeñándolas, según corresponda.
7. 4, 1) A reserva de lo dispuesto en el artículo 6, ningún trabajador se pondrá en huelga y ninguna persona o sindicato convocará o autorizará una huelga de trabajadores ni amenazará con convocarla o autorizarla.
8. 2) A reserva de lo dispuesto en el artículo 6, ningún dirigente, delegado o agente sindical aconsejará, fomentará, apoyará o promoverá una huelga de trabajadores.
9. …
10. 6. Una vez que un nuevo convenio colectivo relacionado con una unidad de negociación reconocida sea ejecutado por las partes o entre en vigor en virtud del apartado 5 del artículo 19, la Ley de Relaciones Laborales de 1995 regula el derecho de los trabajadores de esa unidad de declararse en huelga y el derecho del empleador de proceder a un cierre patronal contra esos trabajadores.
11. 7, 1) Toda persona, incluido el empleador, o sindicato que contravenga o incumpla los artículos 3, 4 ó 5 incurrirá en delito y podrá ser condenado:
12. a) en el caso de una persona, a pagar una multa de un máximo de 2.000 dólares, y
13. b) en cualquier otro caso, a pagar una multa de un máximo de 25.000 dólares.
14. 2) Cada día de contravención o incumplimiento constituye un delito distinto.
15. 8. Toda huelga o cierre patronal que se convoque en incumplimiento del artículo 3, 4 ó 5 se considerará ilegal a efectos de la Ley de Relaciones Laborales, 1995.
16. …
17. 10. Cuando esta ley rige para el empleador y el agente negociador por lo que se refiere a una unidad de negociación reconocida, las partes tienen que remitir a un mediador-árbitro, en la fecha en que la ley reciba la sanción real, todas las cuestiones que sigan siendo objeto de litigio en relación con las condiciones de trabajo del personal de esa unidad.
18. 11, 1) El quinto día o antes de que esta ley reciba la sanción real, las partes nombrarán conjuntamente al mediador-árbitro mencionado en el artículo 10 y notificarán de inmediato al ministro el nombre y la dirección de la persona designada.
19. 2) Si las partes no notifican al ministro la información que se exige en el apartado 1, el ministro nombrará de inmediato al mediador-árbitro y notificará a las partes el nombre y la dirección de la persona designada.
20. …
21. 7) El ministro podrá designar como mediador-árbitro a una persona que, en su opinión, esté calificada para cumplir esa función.
22. 12, 1) El mediador-árbitro tiene jurisdicción exclusiva para determinar todos los asuntos que considere necesarios con miras a concertar un nuevo convenio colectivo.
23. 2) El mediador-árbitro seguirá haciéndose cargo de la cuestión y podrá tratar todos los asuntos que entren dentro de su jurisdicción hasta que las partes ejecuten el nuevo convenio colectivo o entre en vigor con arreglo al apartado 5 del artículo 19.
24. 3) El mediador-árbitro podrá tratar de ayudar a las partes a resolver cualquier asunto que considere necesario para concertar un nuevo convenio colectivo.
25. 4) Tan pronto como sea posible tras la designación del mediador-árbitro, pero en cualquier caso a más tardar siete días después del nombramiento, las partes notificarán por escrito al mediador-árbitro los asuntos con respecto a los cuales llegaron a un acuerdo antes de la designación.
26. 5) Las partes podrán en cualquier momento notificar por escrito al mediador-árbitro los asuntos con respecto a los cuales llegaron a un acuerdo después de la designación del mediadorárbitro.
27. 13, 1) El mediador-árbitro iniciará el procedimiento de mediación-arbitraje en un plazo de 30 días a partir del nombramiento y pronunciará los laudos en virtud de la presente ley en un plazo de 90 días a partir de su nombramiento, a no ser que se ponga fin al procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 18.
28. 2) Las partes y el mediador-árbitro podrán prolongar, por acuerdo escrito, el período de tiempo que se especifica en el apartado 1 ya sea antes o después de su expiración.
29. …
30. 15, 1) Todo laudo del mediador-árbitro que se pronuncie en virtud de esta ley abordará todas las cuestiones que hayan de tratarse en el nuevo convenio colectivo en relación con las partes y una unidad de negociación reconocida.
31. 16. El laudo de un mediador-árbitro que se dicte en virtud de esta ley es definitivo y vinculante para las partes y los trabajadores.
32. …
33. 18, 1) Hasta que se pronuncie un laudo, ninguna disposición en los artículos 10 a 17 prohíbe a las partes seguir negociando con miras a concertar un nuevo convenio colectivo y se alienta a que así procedan.
34. 2) Si las partes ejecutan un nuevo convenio colectivo antes de que se pronuncie un laudo, deberán notificar al respecto al mediador- árbitro y de esta manera se pondrá fin al procedimiento de mediación-arbitraje.
35. …