Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 367, Mars 2013

1. 232. La presente queja figura en una comunicación de la Asociación de Empleadores de Bosnia y Herzegovina (APBiH) de fecha 18 de abril de 2012.
2. 233. El Gobierno envió su respuesta a los alegatos por comunicación de fecha 31 de julio de 2012.
3. 234. Bosnia y Herzegovina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 235. Por comunicación de fecha 18 de abril de 2012, la organización querellante, la APBiH, indica que desea presentar una queja relativa a la nueva legislación del trabajo de la República Srpska por violación de las disposiciones del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
2. 236. La APBiH se fundó en 2004. Sus miembros son organizaciones independientes y voluntarias de las entidades políticas de Bosnia y Herzegovina y del distrito de Brcko: i) el Sindicato de Empleadores de la Federación de Bosnia y Herzegovina (UPFBiH), de la Federación de Bosnia y Herzegovina; ii) la Confederación de Empleadores de la República Srpska (ECRS), de la República Srpska, y iii) la Asociación de Empleadores del Distrito de Brcko, del distrito de Brcko. La APBiH es uno de los miembros fundadores del Centro Empresarial Regional Adriático (AREC), creado en 2007.
3. 237. La organización querellante subraya que se trata de un asunto urgente. La nueva Ley del Trabajo de la República Srpska, una de las entidades autónomas de Bosnia y Herzegovina, fija en su artículo 146 un umbral de 20 por ciento como requisito mínimo para determinar la representatividad de las organizaciones de empleadores que deseen solicitar tener representación en el Consejo Económico y Social de la República Srpska, un consejo que, entre otras cosas, es competente para negociar convenios colectivos. El umbral fijado impone un número mínimo de miembros demasiado elevado y viola el derecho de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes.
4. 238. Las consecuencias de esta disposición son las siguientes: sólo la organización de empleadores creada y financiada por la Cámara de Comercio de la República Srpska y que se basa en la afiliación obligatoria, ha podido cumplir con el umbral mínimo fijado y fue seleccionada como organización representativa ante el Consejo Económico y Social de la República Srpska; debido a los vínculos evidentes que existen entre la nueva organización y la Cámara de Comercio, esta nueva organización no puede considerarse como una organización de empleadores independiente; al fijarse este nuevo requisito mínimo elevado, las organizaciones de empleadores que habían estado representadas en el Consejo Económico y Social y quedaron por debajo del nivel requerido, perdieron su representación en el Consejo; esto incluye a uno de los miembros fundadores de la APBiH, la Confederación de Empleadores de la República Srpska, que estaba representada en el Consejo Económico y Social hasta que entró en vigor la nueva Ley del Trabajo; esta organización, que se constituyó años antes de que la Cámara de Comercio creara la nueva organización, ya no es miembro del Consejo; por otra parte, las organizaciones de empleadores existentes, que no cumplen con el umbral mínimo, no solicitaron estar representadas en el Consejo Económico y Social.
5. 239. La organización querellante concluye que se trata de una violación del derecho de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a estas organizaciones. Esta queja se refiere a la aplicación de los artículos 2, 3 y 4 del Convenio núm. 87.
6. 240. Por consiguiente, la organización querellante pide a la OIT que tome las iniciativas apropiadas ante el Gobierno de Bosnia y Herzegovina a fin de que la Ley del Trabajo de la entidad política de la República Srpska respete los convenios de la OIT relativos a la libertad sindical y no viole el derecho de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas.

B. Respuesta del Gobierno

1. 241. Por comunicación recibida el 31 de julio de 2012, el Gobierno Federal envía una comunicación del Gobierno de la República Srpska, en la que éste subraya que le sorprende que la organización querellante desconozca las disposiciones reglamentarias elementales en materia de relaciones laborales y empleo, la situación general y la práctica del diálogo social en la República Srpska.
2. 242. El Gobierno de la República Srpska señala que, por ejemplo, la organización querellante indica que la República Srpska adoptó una «nueva» Ley del Trabajo, que requiere la adopción de medidas urgentes pues limita el derecho de asociación y las actividades de los empleadores, siendo que dicha ley fue adoptada en 2000 y, por lo tanto, estaba en vigor cuando se fundó la organización querellante en 2004. Desde su entrada en vigor en 2000, esta ley ha sido enmendada y modificada varias veces. En efecto, las últimas modificaciones se introdujeron en 2007, más de cinco años atrás. El texto de la Ley del Trabajo, con todas sus enmiendas, se presentó a la Comisión de Expertos.
3. 243. El Gobierno de la República Srpska sostiene además que los hechos mencionados en relación con la constitución y el funcionamiento del Consejo Económico y Social de la República Srpska son absolutamente falsos e infundados. El primer Consejo Económico y Social se estableció en 1997 por medio de un acuerdo de los interlocutores sociales (es decir, antes del comienzo de la privatización de las empresas estatales — el 95 por ciento de todos los empleadores — y de la modalidad de la subcontratación en la regulación de las relaciones laborales con la entrada en vigor de la Ley del Trabajo de 2000). La APBiH nunca ha sido miembro del Consejo. Desde su creación, el Consejo Económico y Social pasó por varias etapas, la última de las cuales se inició en 2008 con la adopción de la Ley sobre el Consejo Económico y Social de la República Srpska, copia de la cual se presentó a la Comisión de Expertos.
4. 244. El Gobierno de la República Srpska comunica que, de conformidad con las disposiciones de esta Ley, que se aplica desde hace cuatro años, el Consejo se compone de tres representantes del Gobierno, del sindicato más representativo en toda la República y de la asociación de empleadores más representativa en toda la República, y examina y toma posiciones sobre cuestiones relativas al desarrollo y la mejora de la negociación colectiva, el impacto de la política económica y las medidas necesarias para su aplicación en las políticas relativas al desarrollo social, la estabilidad del empleo, los salarios y los precios; la competencia y la productividad; la privatización y otras cuestiones relativas al ajuste estructural; la protección del lugar de trabajo y el medio ambiente; la educación y la formación profesional, la atención de la salud, los servicios sociales y la seguridad; las tendencias demográficas y otras cuestiones importantes, con miras a promover y poner en práctica la política económica y social. El Gobierno de la República Srpska subraya que el Consejo no es, ni fue nunca, el organismo responsable de la negociación de los convenios colectivos, puesto que sólo los sindicatos y los empleadores representativos participan en la celebración de convenios colectivos.
5. 245. En la República Srpska, la Ley del Trabajo dispone que los sindicatos representativos y las asociaciones de empleadores representativas, organizados en el nivel que corresponda (empresa, sector o la República), participan en la negociación y conclusión de convenios colectivos. Los artículos 142 a 157 de la Ley del Trabajo, en su forma íntegramente revisada, regulan el procedimiento y los criterios para determinar la representatividad de los sindicatos y las asociaciones de empleadores, así como el procedimiento y el método utilizados para examinar el nivel de representatividad establecido. Los procedimientos para determinar la representatividad son públicos y las partes, que consideren que su representatividad no se determinó de conformidad con la ley, tienen la posibilidad de dirigirse a un órgano tripartito independiente — el Consejo encargado de determinar la representatividad de los sindicatos y las asociaciones de empleadores. El Gobierno de la República Srpska subraya que la fijación de un nivel de representatividad de los sindicatos y las asociaciones de empleadores que, en la práctica, crea ciertos privilegios para los sindicatos más representativos (así como para las asociaciones de empleadores) mediante criterios claros y predefinidos, no es incompatible con los convenios ratificados.
6. 246. El Gobierno de la República Srpska señala en particular que, durante el proceso inicial de determinación de la representatividad de los sindicatos y las asociaciones de empleadores en el plano de la República Srpska en 2008, se remitió a todos los sindicatos y asociaciones de empleadores una convocatoria pública, la cual fue publicada en los medios de comunicación electrónicos e impresos y en el Boletín Oficial de la República Srpska, a fin de que solicitaran la determinación de su representatividad. La organización querellante y sus miembros, aunque estaban familiarizados con todas las actividades que tuvieron lugar en esta ocasión, no respondieron a la mencionada convocatoria pública, según consta en la queja.
7. 247. El Gobierno de la República Srpska también hace hincapié en que, aunque la Ley del Trabajo establece el principio según el cual corresponde a los sindicatos y las asociaciones de empleadores más representativos participar activamente en la realización de un diálogo social al más alto nivel, todos los reglamentos y las políticas adoptados en el ámbito del trabajo, el empleo y las políticas sociales se publican en la fase de elaboración, y los proyectos y propuestas se examinan en debates públicos en los que todas las partes interesadas pueden participar libremente y sin limitaciones.
8. 248. El Gobierno de la República Srpska indica además que todos los ciudadanos, las asociaciones de ciudadanos, los sindicatos y los empleadores tienen la oportunidad de participar en el debate público y expresar sus comentarios y sugerencias, los cuales pueden examinarse y adoptarse si están correctamente expuestos y se conforman con los principios establecidos. En este sentido, si bien es consciente de que la presentación de quejas al Comité no está supeditada a su previa presentación a las autoridades locales, el Gobierno considera que la acción iniciada por la organización querellante es sorprendente, ya que nunca ha intentado organizar un debate sobre la eventual modificación de la legislación de la República Srpska respecto de estas cuestiones por intermedio de sus miembros.
9. 249. Por último, el Gobierno de la República Srpska subraya que los trabajadores y los empleadores de la República Srpska gozan por medio de sus respectivos sindicatos y asociaciones de empleadores de una libertad sindical absoluta, sin ningún tipo de limitación o exigencia para la obtención de un permiso o una aprobación expedido por una autoridad cualquiera que sea. En efecto, en virtud de la legislación de la República Srpska, tres personas físicas o jurídicas son suficientes para la constitución de un sindicato o de una asociación de empleadores.
10. 250. En relación con el grave alegato de la organización querellante según el cual la asociación de empleadores más representativa de la República Srpska, la Unión de Asociaciones de Empleadores, ha sido creada y financiada por la Cámara de Comercio de manera que no puede considerarse como una organización de empleadores independiente, el Gobierno de República Srpska considera que este alegato es absurdo y completamente infundado, ya que no se basa ni en hechos ni en pruebas adecuadas, y, por lo tanto, es inaceptable. El Gobierno de la República Srpska informa que la Unión de Asociaciones de Empleadores de la República Srpska se creó en 2004. Las 13 secciones de asociaciones de empleadores que la constituyen representan los intereses de los empleadores en el diálogo tripartito entre el Gobierno, los empleadores y los sindicatos. Esta Asociación agrupa a cerca de 430 empleadores de la República Srpska, que emplean a más de 50 000 trabajadores, cifra muy superior al 20 por ciento del total de las personas empleadas en la economía del país. La asociación se financia exclusivamente con las cuotas de afiliación pagadas por los miembros sobre una base voluntaria. El Gobierno de la República Srpska indica que, a su conocimiento, la única conexión de la Unión de Asociaciones de Empleadores de la República Srpska con la Cámara de Comercio de la República Srpska es el hecho de que ambas organizaciones tienen oficinas en el mismo edificio en Banja Luka, junto con otras instituciones y organizaciones. El Gobierno de la República Srpska afirma que está en condiciones de suministrar documentación acerca de la información que precede y de pedir una declaración a la Unión de Asociaciones de Empleadores de la República Srpska, si el Comité lo considera necesario.
11. 251. Por último, el Gobierno de la República Srpska, señala que la organización querellante no cuenta con organizaciones representativas de los empleadores entre sus organizaciones afiliadas en la República Srpska, tampoco existe ninguna información sobre las actividades y la afiliación de la organización querellante en el territorio de la República Srpska. En consecuencia, el Gobierno de la República Srpska considera que la queja en la que se alega que están amenazadas la libertad de sindicación y las actividades de las asociaciones de empleadores de la República Srpska es absolutamente infundada y debería rechazarse.

C. Conclusiones del Comité

1. 252. El Comité toma nota de que, en el presente caso, la organización querellante alega que la nueva Ley del Trabajo fija requisitos mínimos de afiliación excesivos para las organizaciones de empleadores.
2. 253. El Comité toma nota de que según la organización querellante: i) Sus miembros son organizaciones independientes y voluntarias de las entidades políticas de Bosnia y Herzegovina y comprenden la Confederación de Empleadores de la República Srpska (EC República Srpska); ii) el artículo 146 de la Ley del Trabajo fija un umbral de 20 por ciento como requisito mínimo para determinar la representatividad de las organizaciones de empleadores que deseen solicitar tener representación en el Consejo Económico y Social de la República Srpska, un umbral considerado excesivo que viola el derecho de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y, por consiguiente, el Convenio núm. 87; iii) el Consejo Económico y Social es, entre otras cosas, competente para negociar convenios colectivos; iv) en consecuencia, sólo la organización de empleadores creada y financiada por la Cámara de Comercio de la República Srpska y que se basa en la afiliación obligatoria, ha podido cumplir con el umbral mínimo fijado y fue seleccionada como organización representativa ante el Consejo Económico y Social, si bien no es independiente; v) las organizaciones de empleadores que habían estado representadas en el Consejo Económico y Social y quedaron por debajo del nivel requerido, perdieron su representación en el Consejo, entre ellas la Confederación de Empleadores de la República Srpska, la más antigua, que formaba parte del Consejo hasta 2007, y vi) por otra parte, las organizaciones de empleadores existentes, que no cumplen con el umbral mínimo, no solicitaron estar representadas en el Consejo.
3. 254. El Comité toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno de la República Srpska, remitidas por el Gobierno Federal, según las cuales: i) la República Srpska adoptó una nueva ley del trabajo en 2000, en la que se introdujeron modificaciones en 2007; ii) desde su creación en 1997, el Consejo Económico y Social pasó por varias etapas, la última de las cuales se inició en 2008 con la adopción de la Ley sobre el Consejo Económico y Social de la República Srpska; iii) la organización querellante nunca ha formado parte del Consejo Económico y Social; iv) el Consejo, que se compone de tres representantes del Gobierno, de los sindicatos más representativos en toda la República y de las asociaciones de empleadores más representativas en toda la República, examina y toma posiciones sobre cuestiones importantes con miras a promover y poner en práctica la política económica y social, que comprenden el desarrollo y la mejora de la negociación colectiva; v) el Consejo tripartito no es el organismo responsable de la negociación de los convenios colectivos; vi) los sindicatos representativos y las asociaciones de empleadores representativas, organizados en el nivel que corresponda, participan en la celebración de convenios colectivos y los artículos 142 a 157 de la Ley del Trabajo regulan el procedimiento y los criterios para determinar la representatividad de los sindicatos y las asociaciones de empleadores, así como el procedimiento y el método de examen; las partes perjudicadas tienen la posibilidad de recurrir a un órgano tripartito independiente — el Consejo encargado de determinar la representatividad de los sindicatos y las asociaciones de empleadores; vii) durante el proceso inicial de determinación de la representatividad de los sindicatos y las asociaciones de empleadores en el plano de la República Srpska en 2008, se remitió a todos los sindicatos y asociaciones de empleadores una convocatoria pública a fin de que solicitaran la determinación de su representatividad, pero la organización querellante y sus miembros no lo hicieron; viii) si bien sólo los sindicatos y las asociaciones de empleadores más representativas participan en el diálogo social celebrado al más alto nivel, todos los reglamentos pertinentes se publican en la fase de elaboración y todas las partes interesadas pueden participar en el debate público; ix) la organización querellante nunca ha tratado de organizar un debate sobre la eventual modificación de la legislación respecto de estas cuestiones por intermedio de sus miembros; x) tres personas físicas o jurídicas son suficientes para la constitución de un sindicato o de una asociación de empleadores, y existe una libertad sindical absoluta, sin ningún tipo de limitación o exigencia para la obtención de aprobaciones expedidas por parte de las autoridades de conformidad con la legislación; xi) la Unión de Asociaciones de Empleadores de la República Srpska se creó en 2004. Las 13 secciones de asociaciones de empleadores que la constituyen representan los intereses de los empleadores en el diálogo tripartito entre el Gobierno, los empleadores y los sindicatos; esta asociación agrupa a cerca de 430 empleadores de la República Srpska, que emplean a más de 50 000 trabajadores, cifra muy superior al 20 por ciento del total de las personas empleadas en la economía del país, y se financia exclusivamente con las cuotas de afiliación pagadas por los miembros sobre una base voluntaria, y sólo comparte el mismo edificio con la Cámara de Comercio; xii) la organización querellante no cuenta con organizaciones representativas de los empleadores entre sus organizaciones afiliadas en la República Srpska, tampoco existe ninguna información sobre las actividades y la afiliación de la organización querellante en el territorio de la República, y xiii) la queja de la organización querellante es infundada y debería rechazarse.
4. 255. El Comité toma nota de que en virtud de la Ley del Trabajo de la República Srpska, en su versión modificada en 2007: i) se considera que una asociación de empleadores es «más representativa» en el plano nacional, si sus miembros representan como mínimo el 20 por ciento del número total de los empleadores del país y si estos empleadores emplean como mínimo al 20 por ciento de la fuerza de trabajo total del país (artículo 146); ii) la representatividad de una asociación de empleadores a nivel de la República Srpska o de una rama de actividad será establecida por el Ministro a propuesta del Consejo tripartito a los efectos de determinar la representatividad de los sindicatos y las asociaciones de empleadores; iii) una asociación de empleadores deberá presentar al Consejo una solicitud de determinación de representatividad, de conformidad con el artículo 146 (artículo151); iv) los sindicatos más representativos y las asociaciones más representativas de empleadores deberán participar en el procedimiento de negociación colectiva, de diálogo social y consulta con los interlocutores a nivel de las actividades de su organización (artículo 156); v) las partes en la concertación de un convenio colectivo a nivel nacional son: el Gobierno de la República Srpska, el/los sindicato(s) más representativo(s) organizado(s) en el ámbito de la República, y la(s) asociación(ones) más representativa(s) de los empleadores organizada(s) en ese nivel (artículo 161); vi) el Consejo Económico y Social se compone de nueve miembros, de los cuales tres son nombrados por el Gobierno, tres por el sindicato más representativo de la República y tres por la asociación de empleadores más representativa de la República (artículo 170), y vii) el Consejo tiene por misión establecer y desarrollar el diálogo social sobre cuestiones de importancia para la realización de los intereses económicos y sociales de los trabajadores y los empleadores; el Consejo examina y toma posiciones sobre cuestiones relativas al desarrollo y la mejora de la negociación colectiva, y formula opiniones y propuestas sobre proyectos de ley y otras normas de importancia para los intereses económicos y sociales de los trabajadores y los empleadores (Ley sobre el Consejo Económico y Social).
5. 256. El Comité observa que el doble umbral del 20 por ciento, que se ha establecido en la Ley del Trabajo de la República Srpska y que, según alega la organización querellante, viola el derecho de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, no fija un requisito mínimo de afiliación para poder constituir una organización de empleadores. El Comité entiende que, según el artículo 146 de la Ley del Trabajo, una asociación de empleadores debe cumplir con el requisito mencionado para ser considerada representativa a nivel nacional. Por consiguiente, dicho requisito constituye más bien el criterio en que se basa la determinación de la(s) asociación(ones) de empleadores más representativa(s) en el plano de la República Srpska. Además, el Comité observa que, según los artículos 156, 161 y 170, una organización nacional de empleadores que cumpla con ese doble requisito mínimo es reconocida como la organización más representativa a los efectos de la negociación colectiva, las consultas y el diálogo social (por ejemplo, en el marco del Consejo Económico y Social).
6. 257. A ese respecto, el Comité recuerda que ha reconocido siempre que el simple hecho de que la legislación de un país establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no debería ser en sí criticable. Sin embargo, es necesario que una distinción de este género no tenga como consecuencia conceder a las organizaciones más representativas — carácter que se deriva de un número más elevado de afiliados — privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos, o incluso en materia de designación de los delegados ante organismos internacionales. En otras palabras, tal distinción no debería tener por consecuencia el privar a las organizaciones sindicales, que no hayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros ni del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio núm. 87. El hecho de establecer en la legislación un porcentaje a efectos de determinar el nivel de representación de las organizaciones y otorgar ciertos privilegios a las organizaciones más representativas (en particular a los efectos de la organización colectiva) no plantea dificultades en la medida en que se trate de criterios objetivos, precisos y previamente establecidos que no ofrezcan posibilidad de parcialidad o abuso. El Comité ha considerado, en relación con una ley que establece un sistema de representatividad, que el hecho de reconocer sólo a las organizaciones sindicales consideradas más representativas con arreglo a lo dispuesto en dicha ley el derecho a formar parte del Consejo Económico y Social, no parece influir indebidamente sobre los trabajadores en la elección de las organizaciones a las que desean afiliarse, ni impedir a las organizaciones que gozan de una menor representatividad la defensa de los intereses de sus miembros, la organización de sus actividades y la formulación de su programa de acción [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 346, 356 y 357]. El Comité desea también llamar la atención del Gobierno sobre la necesidad de consultar a todos los interlocutores sociales susceptibles de ser afectados por la adopción y la aplicación de una legislación relativa a la representatividad de las organizaciones.
7. 258. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, el Comité considera que el doble porcentaje mínimo establecido en la Ley del Trabajo de la República Srpska puede constituir un criterio preestablecido objetivo y preciso que permite determinar la representatividad de las asociaciones de empleadores de afiliación voluntaria. El Comité también considera que los privilegios otorgados a las asociaciones de empleadores reconocidas como las más representativas, a saber, el derecho a ser miembro del Consejo Económico y Social y el derecho a negociar y celebrar un convenio colectivo a nivel de la República Srpska, se justifican pues tienen el mayor número de afiliados y aparentemente no tienen el efecto de denegar a las organizaciones minoritarias el derecho de llevar a cabo sus actividades y formular sus programas. Al tomar nota de las opiniones divergentes de la organización querellante y el Gobierno de la República Srpska respecto de la independencia de una asociación de empleadores nacional reconocida como la más representativa, la Unión de Asociaciones de Empleadores de la República Srpska, el Comité, al subrayar la importancia que confiere a la independencia de las partes en la negociación colectiva, señala que no dispone de ningún elemento que le permita poner en duda la independencia de la Unión de Asociaciones de Empleadores de la República Srpska.
8. 259. En cuanto a la información suministrada por la organización querellante y el Gobierno de la República Srpska según la cual, durante el proceso inicial de determinación de la representatividad de los sindicatos y las asociaciones de empleadores en el plano de la República Srpska en 2008, el sindicato afiliado a la organización querellante, la Confederación de Empleadores de la República (ECRS), no solicitó la determinación de su representatividad, el Comité expresa la esperanza de que la organización de empleadores tenga derecho a presentar una solicitud a tal efecto en todo momento cuando considere que cumple con los requisitos requeridos. Al observar que la representatividad es determinada por un órgano tripartito y que las partes perjudicadas pueden presentar ante ese órgano una solicitud de revisión de la representatividad establecida, el Comité pide al Gobierno que vele por que el Gobierno de la República Srpska informe si las decisiones de ese órgano pueden apelarse mediante un procedimiento judicial rápido y eficaz.